賈彩彥

（華東政法大學(xué) 商學(xué)院，上海 201620）

近代城市化浪潮中涌現(xiàn)和轉(zhuǎn)型的城市類型各異，從推動城市近代轉(zhuǎn)型的主要動因看，近代對外貿(mào)易的發(fā)展推動了口岸類城市的轉(zhuǎn)型。對外通商使得西方思潮包括法權(quán)理論、產(chǎn)權(quán)觀念、契約意識等大量涌入，對于條約類口岸城市而言，影響尤甚，其土地管理模式，或按照西方的管理模式，或以西方模式在中國傳統(tǒng)文化土壤中變革后的模式，這類城市以青島、上海、天津為代表；而非條約口岸城市則與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家和近代工業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，其城市的近代擴張及土地管理模式深受當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家的影響，有的則本身在某些企業(yè)家的主導(dǎo)下完成了城市的近代化過程，這類城市以南通、無錫為代表；不同于口岸城市貿(mào)易、近代工業(yè)的發(fā)展的促進，傳統(tǒng)行政中心城市的變革主要是在政府主導(dǎo)層面上通過相關(guān)制度的變革來實現(xiàn)的，這類城市以北京、西安為代表。

一、條約口岸城市

條約口岸城市中，有些辟有租界和近似租界的特殊區(qū)域，如租借地、避暑地、外國人居留區(qū)、通商場等，但租界和租借地影響最大。根據(jù)相關(guān)資料研究，共計出現(xiàn)25個專管租界和2個公共租界，及5個租借地①。對于租借地和辟有租界的城市，土地管理制度的變革受西方影響極大，但土地管理制度的變革模式并不同。

1.由租借國設(shè)計、規(guī)劃城市，創(chuàng)立新型土地管理制度——租借地城市

租借地（leased territory）的行政管理制度、司法制度及土地制度皆不同于租界，其行政長官多為租借國政府直接任命的總督，而不是類似于租界內(nèi)僑民自治機構(gòu)，租借地所有中外人士均受租借國政府的司法管轄，租借國不需要為租界內(nèi)的土地向中國政府支付地價和繳納地稅。②事實上，租借地類似于租借國的殖民地，如德國所建城市青島和俄國所建城市大連。

青島是德國出于在中國沿海尋找一處地方建立一個軍事－經(jīng)濟基地的目的，在中國政府被迫簽訂的膠澳租界條約中得到的。該條約規(guī)定在圍繞青島村550平方公里土地內(nèi)，中國政府在99年的租借時限內(nèi)放棄所有主權(quán)，中國老百姓依舊可住在那兒，如果需要占用他們的土地，土地所有者將為此獲得補償。德國海軍計劃在膠州灣建立基地，并根據(jù)其海軍部的特別要求，承擔(dān)對租借地土地管理和城市建設(shè)任務(wù)。正如海軍少將蒂爾皮茨（Tripits）所言：“我們有一大堆技術(shù)人員和官員可提供給青島使用，這些人是我們從海軍大家庭中挑選出來的……”③青島的城市規(guī)劃、設(shè)計與整個城市管理制度，都是由德國人完成的，其中土地制度是由單威廉主持制定的，其主持制定的土地征購制度及土地增值稅制度有效地抑制了土地投機，并開創(chuàng)了政府依法對開發(fā)商將來獲得的土地增值實施課稅的模式。單威廉主持創(chuàng)辦的土地制度對德國本身也產(chǎn)生了一定影響，德國土地改革者聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者阿道夫·德瑪施克（Adolf Damaschke）曾在其文章《喀麥隆或是膠澳——論德國殖民政策未來的選擇》中將土地政策進行了對比并斥責(zé)了喀麥隆的土地政策，而單威廉本人也受德瑪施克之邀在柏林向土地改革者聯(lián)盟做了題為《膠澳土地制度是如何產(chǎn)生的》報告。④對于青島整個城市的選址測繪和規(guī)劃方案的設(shè)計均由德國海軍部進行，于1898年9月2日首次公布于德國海軍部的《膠澳發(fā)展備忘錄》中，并于1899年4月20日首次在青島出版的周報《德華瞭望》中刊出。在公布了規(guī)劃方案后隨之公布并實施建筑法規(guī)，在其后的1899年到1913年間，建設(shè)規(guī)劃在不斷完善，單從《膠澳發(fā)展備忘錄》的記載來看，城市空間不斷調(diào)整，涉及的規(guī)劃地圖就有7份。在城市管理上，按照西方管理城市模式進行制度建設(shè)，頒布諸如《巡捕局整理地面章程》、《保護電線章程》、《訂立打掃煙筒章程》、《訂立清潔街道章程》、《禁止毀壞樹木花草告示》之類的章程，使青島從一個小村莊發(fā)展成為近代化的城市。正如一位當(dāng)年去過青島的英國游客所述：“這是自故鄉(xiāng)遷到那里并在遷移中獲得的一塊德國的土地。……建筑物設(shè)計的構(gòu)造之美和結(jié)構(gòu)的堅實一切都的的確確是德國式的，而且相當(dāng)顯眼?！聡藷o須先學(xué)習(xí)如何建設(shè)一座城市。青島矗立在那里，作為他們基本能力及其杰出天賦的一個典范?！雹?/p>

與青島類似，俄國也在1898年租借的遼東半島的南端建立了一座新城市——大連。大連是作為商港建立的，在俄國租借之時，城市所在區(qū)域青泥洼一帶還只有一些荒僻的小村莊，1899年俄國將這一帶3 300多公頃土地征為城市用地。在東起寺兒溝，西至大同街，南起南山山麓，北至海濱的范圍內(nèi)修建城市，征購所有土地并歸俄國財政部所有，其建港及城市規(guī)劃由工程師薩哈羅夫主持。他聘請布卡利夫斯基和猶恒帝魯兩位建筑師，在大連的都市計劃與建筑中，兩人導(dǎo)入德國郊區(qū)之式樣，其城市規(guī)劃更是以當(dāng)時世界上最優(yōu)秀的城市巴黎為參照物，擬把大連建成“東方的巴黎”，采用了歐洲城市常用的放射形街道的形態(tài)，城市建筑既有俄式風(fēng)格，又有德式特點。城市開發(fā)前的土地由俄當(dāng)局征購，如從1899年開始第一期3年半的工程，首先以45萬盧布收購青泥洼一帶全部土地，面積約3 300公頃，來確保都市建設(shè)之需，1903年設(shè)立中國海關(guān)，開始把土地拍賣給私人。此時其港口城市建設(shè)也初具規(guī)模，已成為擁有4萬人口，城建區(qū)域面積4.25平方公里的港口城市。⑥

這類在近代由租借國移植西方的土地管理制度、城市規(guī)劃、管理理念而興起的城市，是典型的制度移植模式。

2.租界和華界兩種土地管理制度并存并相互融合的模式——辟有租界的城市

近代中國真正出現(xiàn)租界的口岸城市共有10個，在這10個城市中租界和華界并存，相應(yīng)地兩種土地制度并存并相互融合、影響，成為比較獨特的土地管理模式，其中上海、天津是具有代表性的城市。

上海于1843年開埠，1845年11月29日《上海土地章程》訂立，宣布了英租界的辟設(shè)，從此開始上海近百年的租界、華界并存的歷史。幾乎整個近代時期，上海市一直處于華界、租界并存的狀態(tài)，兩者的土地制度不同，并相互影響?！渡虾Ｍ恋卣鲁獭芬?guī)定了租界的土地制度，自1845年首次頒布后，在近百年間雖多次修改，但每次修改都是相關(guān)土地管理制度的逐漸完善。租界的根本土地制度是永租制，其土地管理制度完全不同于中國傳統(tǒng)的土地管理模式，不單純以稅收為中心，而是確立了包括土地產(chǎn)權(quán)取得、土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地登記及規(guī)范化的土地契證制度在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，明確土地用途及土地開發(fā)模式，并明確土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的土地使用管理制度和土地估價制度。這些制度不同于華界傳統(tǒng)的土地管理模式，更多地受到西方的影響，如土地產(chǎn)權(quán)管理制度中采用的道契，區(qū)別于傳統(tǒng)土地交易中“白契”、“紅契”并存的狀況；在契約流轉(zhuǎn)程序上，對于土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，包括買賣、分割、贈予，也都限時在契上做好過戶批注，必要時作重新?lián)Q號處理，或合并到其他契分中，以免給管理帶來混亂，有關(guān)任何一項轉(zhuǎn)讓，道契的契文后都有備注。契約辦理機構(gòu)在道契后一一批注，領(lǐng)事機構(gòu)對此也逐一記錄在冊，并加蓋領(lǐng)事館印章，相對于傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，只換糧串戶名，不換地契戶名，或?qū)⒃醺盍逊謭?zhí)等的簡單做法，體現(xiàn)出其管理的規(guī)范性、有序性；為了革除舊有契證沒有地形圖，致使田單與實際土地面積多有出入的弊端，在道契的管理上實施編號制度，此外還有租地分標(biāo)注土地的坐落。有號有分，對租地位置、時間皆有明確記錄。甚至后來還出現(xiàn)了專門的職能機構(gòu)——會丈局（1889）負(fù)責(zé)土地的勘丈，在道契后附有詳細(xì)的地塊圖，克服了舊有契證沒有地形圖，致使田單與實際土地面積多有出入的弊端。

華界的土地制度開埠之初仍遵循著傳統(tǒng)的土地管理模式，主要側(cè)重于地籍地權(quán)方面的管理，其目的主要是為了征收田賦。對地籍的管理編為保、區(qū)、圖、圩、號五級，號內(nèi)分戶，并以圖為單位編制魚鱗圖冊。在編定地籍的基礎(chǔ)上，確認(rèn)每一地塊的所有權(quán)人，核發(fā)產(chǎn)權(quán)憑證。土地可以自由買賣，但現(xiàn)代意義上的房地產(chǎn)交易并未形成，政府雖然在法規(guī)上對于民間的房地產(chǎn)交易做了一定的規(guī)范，但主要也是力圖減少交易中的糾紛，避免“生端”，幾無涉及現(xiàn)代土地管理中的土地征用、土地開發(fā)、財政調(diào)控等。

然而這兩種制度也體現(xiàn)了相互融合和影響性。如租界所用道契出臺之前，外商與業(yè)主訂立的契約是以江南一帶民間的租地契約為基礎(chǔ)，這為后來雙方訂立的道契契約樣式提供了一定的參考。租界的土地管理制度和開發(fā)模式也對華界的土地管理制度產(chǎn)生了重大影響，無論是吳淞開埠還是晚清南市舊城廂的改造及南京國民政府時期上海（特別）市的土地開發(fā)都仿效租界設(shè)置了專門的土地機構(gòu)進行，并且制定了一系列土地章程和土地法規(guī)，在土地開發(fā)中也開始運用土地儲備、拍賣承包等市場化開發(fā)模式。

另外一個租界和華界長期并存的城市是天津。從1860年開埠之初天津就出現(xiàn)了租界，到1945年租界最后收回，歷時85年，其租界多達9國，是我國租界最多的城市。天津的土地管理模式與上海類似，其租界的土地制度也實施永租制度，采用了“自治”程度不同的市政管理模式，使用具有近代契約性質(zhì)的永租契。永租契的格式、內(nèi)容與經(jīng)辦手續(xù)，以及按照條例法規(guī)轉(zhuǎn)讓土地財產(chǎn)權(quán)利的意識和習(xí)慣等，均與中國傳統(tǒng)契約出入很大，但其行文用語和文本格式則脫胎于傳統(tǒng)契約，完全是按照中國傳統(tǒng)訂立契約的草契格式書寫，且依然是單契形式，體現(xiàn)了一定程度的融合。除了近代市政管理機構(gòu)的設(shè)置，租界同樣出現(xiàn)了專門的土地管理機構(gòu)，進行了土地規(guī)劃和土地稅的征收，如八國聯(lián)軍成立都統(tǒng)衙門管理天津期間，成立公共工程局負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)，庫務(wù)司負(fù)責(zé)城市的捐稅管理和土地管理兩個方面，土地管理方面主要負(fù)責(zé)征收土地稅。1902年建立的田產(chǎn)局，頒布了天津第一個土地管理章程，“凡華民欲買賣、租典地畝，均須先行前來該局呈請注冊，以便照章辦理”。賣方須將欲出售土地平面圖附在地契上交工程局簽發(fā)，經(jīng)田產(chǎn)局調(diào)查核實才能辦理過戶手續(xù)，“以避免以后發(fā)生任何糾紛”⑦。這些規(guī)定為政府管理城市土地開了先例。華界在進行新城區(qū)的開發(fā)中亦仿照租界之法，建立近代化的城市管理機構(gòu)，進行土地規(guī)劃建設(shè)，如河北新區(qū)建設(shè)中，成立工程總局，負(fù)責(zé)道路河流、橋梁碼頭、房屋土地、電燈路燈、街道樹木等事項，并推行地方自治，制訂河北新區(qū)建設(shè)規(guī)劃，使得河北新區(qū)的建設(shè)成為中國城市近代化的縮影。這類城市土地管理制度的變革是一種嵌入式模式，并存的兩種制度相互影響和融合的特征明顯。

二、非條約口岸城市——自下而上的自發(fā)制度變革、自主創(chuàng)設(shè)型土地管理制度模式

這類城市的典型代表是南通，如吳良鏞先生所言：“南通是中國早期現(xiàn)代化的產(chǎn)物，它不同于租界、商埠或列強占領(lǐng)下發(fā)展起來的城市，是中國人基于中國理念，比較自覺地、有一定創(chuàng)造性地、通過較為全面的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營的第一個有代表性的城市。”⑧吳先生稱南通為“中國近代第一城”，其城市發(fā)展模式被稱為“南通模式”。

南通舊稱通州，1912年改為南通。古通州城區(qū)為典型的封建州城的格局：方城，丁字街和護城河。明中葉以后，通州商業(yè)貿(mào)易的發(fā)展使城東、西兩側(cè)由關(guān)廂地帶擴張，原有城市逐漸發(fā)展成為“T”字形。近代南通城市建設(shè)在保存舊城的基礎(chǔ)上，一面改建清康熙年間始建而于乾隆時期廢棄的新城，一面另外選擇城西的唐閘作為工廠的地址，天生港作為港口、運輸樞紐，修建狼山為風(fēng)景、休閑區(qū)，使得南通城市從單一的、由城墻圍合的封建州城發(fā)展成為有功能分區(qū)的近代工商業(yè)城市。近代南通的形成和城市近代管理制度的確立是在近代工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，由張謇有意識、有規(guī)劃地完成的。

作為清末的具有極高傳統(tǒng)文化造詣的狀元，張謇意識到“國非富不強，富非實業(yè)不張”⑨而投身實業(yè)，以興辦實業(yè)來實現(xiàn)其改造社會的理想。正如其所說：“通州之設(shè)紗廠，為通州民生計”，“借股東資本之力，以成鄙人建設(shè)一新世界雛型之志”⑩。1895年策劃成立大生紗廠，征地400畝，在南通西北唐閘選址，由于考慮交通條件，同期選定天生港為貨物出入港口，客觀上奠定了南通“一城三鎮(zhèn)”的城市布局。大生紗廠的成功經(jīng)營，帶動了農(nóng)工商的系統(tǒng)配套發(fā)展，同時張謇的投資建設(shè)延伸到文化、教育、慈善等各個領(lǐng)域，在新興工業(yè)區(qū)唐閘鎮(zhèn)設(shè)立了公園、學(xué)校、幼稚園等，使唐閘鎮(zhèn)成為一座公共設(shè)施較齊全的新興工業(yè)市鎮(zhèn)；在天生港開辦輪船公司，興建碼頭，使天生港成為一個貨物運輸港；對狼山景區(qū)規(guī)劃建設(shè)了觀音禪院等建筑設(shè)施，逐步形成了以居住和觀光為主要功能的風(fēng)景區(qū)；1921年以后設(shè)立市政公所，開展了較大規(guī)模的舊城改造，最突出的是將東、西、南三面城墻拆除，建成環(huán)城馬路，改建之后城內(nèi)及城門外的直街縱橫10余里，成為面積最大的金融、商業(yè)、生活居住區(qū)。此外，還進行大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，到20世紀(jì)20年代中期，南通已新建和改建數(shù)十條公路和近10座橋梁，初步形成了城區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)和各城鎮(zhèn)之間公路網(wǎng)絡(luò)體系。除了大規(guī)模的城市建設(shè)之外，更重要的是近代化的城市管理制度化建設(shè)。1903年張謇訪日后，逐步形成自己的地方自治思想，并以此為核心構(gòu)筑了一套完整的地方發(fā)展思想體系。他認(rèn)識到城市發(fā)展要建立在規(guī)劃之上，而規(guī)劃的基礎(chǔ)是測繪。1906年7月為通州師范學(xué)校附設(shè)測繪科，1908年以測繪科畢業(yè)生為基本隊伍，建立了通州測繪局。1908年在通州師范學(xué)校設(shè)立土木工程科，培養(yǎng)工程技術(shù)人才。1911年南通成立保坍會，聘請水利工程師規(guī)劃設(shè)計保坍工程。民國建立后，南通設(shè)立了市政工程機構(gòu)路工處，負(fù)責(zé)全區(qū)的公共建筑、道路、市政設(shè)施等的全面規(guī)劃與建設(shè)，使得城市建設(shè)形成制度化管理。

不僅僅南通城市實現(xiàn)了由傳統(tǒng)到近代的轉(zhuǎn)變，隨著張謇淮南墾殖事業(yè)的推進和大生紡織公司各分廠的興辦，一批新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工廠鎮(zhèn)如久隆鎮(zhèn)、呂四鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公路交通網(wǎng)也延伸至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至30年代，淮南鹽墾各公司總管理處共建25個市鎮(zhèn)。一批小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，與南通城組成了一城多鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合的多層次城鎮(zhèn)格局。

近代南通的崛起，成為近代中國人自主建設(shè)城市的典范。1921年底，上海海關(guān)稅務(wù)司英國人戈登·洛德在向英國政府提交的《1912－1921年海關(guān)十年報告》中，提到“通州是一個不靠外國人幫助、全靠中國人自力建設(shè)的城市，這是耐人尋味的典型。所有愿對中國人民和他們的將來作公正、準(zhǔn)確估計的外國人，理應(yīng)到那里去參觀游覽一下?！?因此，南通成為近代自主創(chuàng)設(shè)、自下而上完成制度變革的典范，是一種制度創(chuàng)設(shè)型模式，盡管其確立的制度有西方的淵源，但其確立和完成是自覺實現(xiàn)的，同時南通所代表的這類城市在近代之前并不是行政中心，而是由于近代工業(yè)的興起而推動其開始城市化進程的，基本是一種“憑空而起”的建設(shè)。這種城市擴展模式使得它的土地制度管理模式也成為其自主確立的系統(tǒng)性的城市管理制度的一種，而不同于租借地城市、租界城市和其他城市。

三、傳統(tǒng)行政中心城市——自上而下的緩慢的土地制度變革模式

這類城市以北京為代表。近代西方資本主義的強力楔入，改變了中國城市的發(fā)展道路與方向，但不同城市受影響的程度不同，使得近代城市制度的變革具有不同的模式。對于北京而言，始終沒有被作為通商口岸城市，盡管西方的使館區(qū)長期存在，但事實上與北京城市相互隔離，影響力非常有限。如意大利公使回憶到：“一個外交官的山中城堡。對于婦女和孩子來說，如果只從衛(wèi)生的觀點看，這是件好事。但是大部分外交官在他們生活的這個國家內(nèi)，處于孤立狀態(tài)”?。因而不同于上海的近代城市管理制度的自下而上開始的變革，北京的城市管理制度的變革更主要是政府主導(dǎo)模式下的自上而下的變革。

作為傳統(tǒng)行政中心，北京這個都城的設(shè)計遵循傳統(tǒng)的都城設(shè)計原則，是一種封閉型的城市空間格局。古代的北京城市管理主要是市政管理，即主要對城市的基礎(chǔ)設(shè)施以及與之相關(guān)的土地、公用設(shè)施等方面的管理，其市政管理體制是由國家與地方行政機構(gòu)共同實行管理的雙重管理體制。國家行政管理系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)皇城以外的市政管理，內(nèi)府系統(tǒng)則主要負(fù)責(zé)皇城與宮城的市政管理。這種城市管理上的特殊性，客觀上造成城市管理政出多門、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、城市規(guī)劃和職責(zé)相沖突的局面。土地的管理主要體現(xiàn)在對土地和房產(chǎn)的管理上：一是官方向所有者簽發(fā)房地產(chǎn)憑證，以證明財產(chǎn)的合法性；一是征收財產(chǎn)典賣稅。近代以來，人口的增加和城市的增長以及對外聯(lián)系的加強，使得傳統(tǒng)的封閉的城市空間及相應(yīng)的舊的城市管理模式不再適應(yīng)，對城市管理制度的變革提出了要求。同時，“百日維新”引發(fā)了西學(xué)大討論的社會思想潮流，晚清政府也力圖實行所謂的“新政”。就城市建設(shè)管理體制而言，針對傳統(tǒng)方式的弊端，清政府認(rèn)識到模仿西方國家建立近代城市管理機構(gòu)和制定實施相應(yīng)法律法規(guī)的必要，從設(shè)立新型的市政機構(gòu)開始，進行城市管理制度的變革。以安民公所為基本模式，設(shè)置善后協(xié)巡局，以后發(fā)展為工巡總局和內(nèi)外城巡警總廳，最后發(fā)展為民政部來具體負(fù)責(zé)。在隨后的不斷演化過程中，北京逐漸形成相對獨立的城市管理體制，并按照近代社會的管理需要，改變原來的職能混雜、權(quán)限不明的舊式體制，分設(shè)行使不同職能的機構(gòu)，力圖實現(xiàn)城市行政管理權(quán)與涉及城市政治、社會生活的其他管理權(quán)的分離，為北京城市進入近代化的管理模式打下了重要的制度基礎(chǔ)。

近代北京城市管理制度的變革，不僅僅是行政管理機構(gòu)的重新架構(gòu)，而且還頒布了一系列法規(guī)制度，除了晚清時期實行地方自治所頒布的一些規(guī)章外，主要集中在民國時期。如北洋時期，京都市政公所制定的法規(guī)主要集中在都市街道修建和整修疏浚溝渠等，特別是房地法規(guī)方面，就包括改定清道規(guī)則、管理建筑規(guī)則、房地轉(zhuǎn)移憑單規(guī)則、房基線施行規(guī)則、公修道路簡章等。這些法律規(guī)章成為北京城市近代化轉(zhuǎn)型中城市管理制度變革的前提和基礎(chǔ)。

進入近代以后，北京由于一直受保守的清代統(tǒng)治者的控制，其制度的轉(zhuǎn)型非常緩慢，與通商口岸城市相比要晚許多，直至20世紀(jì)初，能夠為市民服務(wù)的公共設(shè)施才開始建設(shè)，公共空間也在20世紀(jì)以后才開始出現(xiàn)，20世紀(jì)20年代后近代化公共交通也才開始出現(xiàn)。這些近代化轉(zhuǎn)型是伴隨著城市管理制度的變革開始的，可以看出，盡管進入近代以后由于租界和租借地的設(shè)立，西方的城市土地管理模式早已對傳統(tǒng)的模式產(chǎn)生了很大的沖擊，但變革要緩慢和晚得多，而且更多地是在政府主導(dǎo)下自上而下地開始其制度變革過程的。

四、結(jié)論與啟示

近代中國城市化路徑的復(fù)雜性決定了其土地管理制度變遷路徑的多樣性，制度變遷模式主要有誘致性制度變遷和強制性制度變遷，其中強制性制度變遷又可分為內(nèi)省的供給型制度變遷和移植的供給型制度變遷（張東剛，1994），二者的最大差別在于都面臨著同樣的外部制度環(huán)境而具有不同的變遷制度的意愿和熱情，采取了不同的途徑和方式。前者在給定的外部約束條件下主動、自覺地選擇制度安排集合中最有效者，而后者則是主動或被動移植外來制度安排，從而建立起與自身發(fā)展相適應(yīng)的各項制度結(jié)構(gòu)和體系。以南通為代表的非條約口岸城市是一種誘致型制度變遷模式，而條約口岸城市和傳統(tǒng)行政中心城市則分別為移植的供給型制度變遷和內(nèi)省的供給型制度變遷模式，不同的制度變遷模式形成了不同特點的制度類型，從而使得在從傳統(tǒng)到近代的轉(zhuǎn)變中形成了不同的城市土地管理制度模式。

從這些城市土地管理制度變革的路徑來看，不同的制度環(huán)境形成了不同的制度，同時也說明制度的變革必須適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需求。城市化本身就是土地、資本、勞動等要素的集聚過程，其中土地制度的安排對于要素的集聚將產(chǎn)生重要影響，同時此集聚過程對于城市土地制度的變遷也提出迫切要求，而近代西方思潮的涌入加快了這種變革。近代經(jīng)濟的發(fā)展要求有與之相適應(yīng)的制度模式，如南通，為了發(fā)展近代工業(yè)，從城市布局到交通規(guī)劃都不同于傳統(tǒng)模式；上海，其租界的建設(shè)始于租界貿(mào)易發(fā)展的需求，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是要求完善土地產(chǎn)權(quán)交易制度、土地使用管理制度和土地稅收制度；青島，從其選址到規(guī)劃都是建設(shè)軍事、經(jīng)濟基地的需求。因而，這些城市、地區(qū)發(fā)展之初就進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，引入西方的城市土地管理理念，確立了近代化的土地產(chǎn)權(quán)交易制度、土地稅收制度和規(guī)劃制度，尤其難得的是單威廉設(shè)計的土地征購及增值稅制度更對民國時期的土地法規(guī)產(chǎn)生了重要影響。

合理的土地管理制度是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。近代城市的發(fā)展過程也是城市由傳統(tǒng)到近代的轉(zhuǎn)變過程，在這個轉(zhuǎn)變過程中，有的城市迅速崛起，也有的逐漸落后，從上海、南通、青島等近代發(fā)展起來的城市看，都較早建立了近代化的制度模式。如體現(xiàn)對土地私人產(chǎn)權(quán)保護的土地有償征購制度的確立，提高土地產(chǎn)權(quán)交易效率的土地契證的規(guī)范和契證信用的確立，通過土地稅收制度來調(diào)控土地價格的制度的設(shè)計，以土地使用管制為核心的城市規(guī)劃管理，為這些城市的未來發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。而制度轉(zhuǎn)變相對較慢的傳統(tǒng)行政中心城市如北京，其近代發(fā)展則要緩慢得多。在城市化迅速發(fā)展的今天，城市發(fā)展要面臨的首要問題仍然是土地問題，關(guān)于土地征購中的產(chǎn)權(quán)保護問題、關(guān)于地價調(diào)控問題、關(guān)于城市合理規(guī)劃問題依然是焦點問題，近代土地管理制度對我們的發(fā)展仍有一定的借鑒作用。

注釋：

①關(guān)于租界及近似租界的特殊區(qū)域的劃分以及租界的數(shù)量，根據(jù)費成康《中國租界史》（1991）。近代中國存在過的租借地有：1860年英國強租九龍司（半年后清政府在《北京條約》中被迫割讓，成為時間最短的租借地），1898年德國強租膠州灣（租期99年），1898年俄國租借旅大（租期25年），1898年英國租借威海衛(wèi)（租期25年），1898年法國強租廣州灣（租期99年），1898年英國租借北九龍及香港周圍海面和海島（租期99年）。

②費成康：《中國租界史》，上海社會科學(xué)院出版社1991年版，第316頁。

③④［德］托爾斯藤·華納：《近代青島的城市規(guī)劃與建設(shè)》，青島市檔案館編譯，東南大學(xué)出版社2011年版，第72、95頁。

⑤《青島新報》，1913－09－05：2，3。

⑥荊蕙蘭：《近代大連城市文化研究（1895－1945）》，東北師范大學(xué)2009年博士學(xué)位論文。

⑦天津臨時政府委員會會議紀(jì)要，第430頁。

⑧吳良鏞：《張謇與南通“中國近代第一城”》，中國建筑工業(yè)出版社2006年版，第16頁。

⑨⑩張謇：《張謇全集》（第3卷），江蘇古籍出版社1994年版，第791、396頁。

?許雪筠：《上海近代社會經(jīng)濟發(fā)展概況》（1882－1931），上海社會科學(xué)出版社1985年版，第249－250頁。

?費正清：《劍橋中華民國史》（上卷），楊品泉等譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第178頁。

［1］賈彩彥.近代上海城市土地管理思想（1843－1949）［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

［2］隗瀛濤.中國近代不同類型城市綜合研究［M］.成都：四川大學(xué)出版社，1998.

［3］劉海巖.空間與社會——近代天津城市的演變［M］.天津：天津社會科學(xué)出版社，2003.

［4］天津市房地產(chǎn)管理局.天津房地產(chǎn)志［M］.天津：天津社會科學(xué)出版社，1999.

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