劉 欣

（湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢430068）

隨著城市化進(jìn)程的加快，發(fā)揮重要替代功能的“城中村”社區(qū)保障如何發(fā)展，已經(jīng)成為我國城市化發(fā)展面臨的重要課題。本文在分析當(dāng)今“城中村”社區(qū)保障所面臨的困境的基礎(chǔ)上，探索將“城中村”社區(qū)保障系統(tǒng)化、法制化，納入到社會保障體系中來的新出路。

1 “城中村”與“城中村”社區(qū)保障

“城中村”是我國城市化的產(chǎn)物，是在城市急劇擴(kuò)張的過程中產(chǎn)生的。它們位于城市的邊緣，屬城鄉(xiāng)結(jié)合部，是在其農(nóng)用地被不同程度征用之后，在原有保留地的基礎(chǔ)上建立起來的組織形式與村莊迥異，又與城市社區(qū)有明顯差別的社區(qū)［1］。

“城中村”社區(qū)在緩解城市人口居住壓力、促進(jìn)城市發(fā)展方面起到了積極的作用，我國的城市數(shù)量從1978年的30個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的662個(gè)，城市快速發(fā)展，使城市周邊大量村莊悄然并入城市。如：深圳在短短十多年間集聚了1 000萬人口，其中城中村就容納了48.7%的人口；廣州共有城中村138個(gè)，占城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)面積的20.9%。伴隨著如此龐大的“城中村”數(shù)量，許多問題也隨之產(chǎn)生，其中與失地居民息息相關(guān)的社會保障問題尤為突出。而在我國社會保障體系受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口數(shù)量制約的情況下，社區(qū)保障這種依賴社區(qū)原有資源的自我保障形式，為“城中村”失地農(nóng)民的保障提供了一條有效的解決路徑，在“城中村”社區(qū)的建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

這里的社區(qū)保障不同于一般意義上的社區(qū)保障，它是以原戶籍地為依據(jù)，通過充分挖掘和利用社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)或者部分實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員基本生活保障與福利的機(jī)制與方式［2］。2003年中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的“中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定”中就提出了“我國養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障和國家救濟(jì)相結(jié)合”，要“完善城市居民最低生活保障制度”、“有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”、要“發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理自我服務(wù)的功能”，這凸顯了社區(qū)保障在我國社會保障中的重要性。

“城中村”的社區(qū)保障是各地依托原有資源形成的，全國沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在“城中村”社區(qū)建設(shè)的過程中各地也探索出不同的社區(qū)保障模式，但是從總體來看，社區(qū)保障的內(nèi)容不外乎基本生活保障、醫(yī)療、就業(yè)等幾個(gè)方面?；旧畋Ｕ鲜且约w經(jīng)濟(jì)或者留用地建立的企業(yè)為依托，采用貨幣和實(shí)物補(bǔ)貼兩種形式；醫(yī)療保障主要體現(xiàn)在失地居民參加各種保障所需的費(fèi)用由社區(qū)部分或全部支出；就業(yè)保障是失地居民可優(yōu)先獲得社區(qū)企業(yè)的工作機(jī)會。另外在物業(yè)、水電、子女入學(xué)等方面，“城中村”居民都不同程度地享有保障。

社區(qū)保障從生活的方方面面保障著居民的生活，對維護(hù)失地居民的利益，幫助失地農(nóng)民盡快完成從村民到市民的轉(zhuǎn)變，提高新建社區(qū)居民的歸屬感，維護(hù)社會穩(wěn)定，建設(shè)和諧社區(qū)從而推動城市化進(jìn)程有重要意義。

2 “城中村”社區(qū)保障的困境

“城中村”社區(qū)保障作為集體保障的新形式，是現(xiàn)階段“城中村”社區(qū)居民保障的主體，分擔(dān)了部分失地居民社會保障的壓力，保障了失地居民的基本生活。但在中國二元社會保障體制框架下，這種尚未形成體系的自發(fā)性“城中村”社區(qū)保障還不完善，且面臨多種困境。

2.1 土地補(bǔ)償?shù)睦Ь?/h3>

在“城中村”改造和重建中，土地補(bǔ)償問題是關(guān)乎失地居民根本利益的問題。對“城中村”的農(nóng)民來說，土地不僅僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和生活來源，而且是社會保障的替代物，發(fā)揮著基本生活保障和失業(yè)保障的功能。土地所有權(quán)的喪失意味著生活來源、基本生活保障和就業(yè)全部喪失。同時(shí)，土地是可以循環(huán)利用的特殊生產(chǎn)要素，是有價(jià)值的。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，土地的價(jià)值越來越高，“城中村”的產(chǎn)生與土地增值的過程具有同步性［3］。雖然我國的《土地管理法》對征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補(bǔ)償方法做了明確規(guī)定，即按照農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的相應(yīng)價(jià)值，采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞絹硌a(bǔ)償。但這只是對表面上土地產(chǎn)值的補(bǔ)償，忽略了土地的潛在價(jià)值，失地農(nóng)民享受不到土地增值所帶來的利益。從這個(gè)角度來看，對失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償偏低，按照計(jì)劃條件下的方式征用和補(bǔ)償，忽視了其發(fā)展性和潛在的價(jià)值。

土地的分類補(bǔ)償上不夠科學(xué)。根據(jù)國土資源部2004年11月頒布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，各地“城中村”居民的補(bǔ)償費(fèi)由省級人民政府制定。政府制定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多是按種植糧食作物計(jì)算的，實(shí)際上農(nóng)民對土地的使用是多樣的，多是根據(jù)季節(jié)的變化進(jìn)行多樣化種植。還有一部分農(nóng)民種植的是大棚蔬菜和花卉等經(jīng)濟(jì)作物，全部按糧食作物的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，農(nóng)民的利益必然蒙受損失。

2.2 居民安置的困境

“城中村”社區(qū)對失地居民的安置主要的是對失去宅基地的居民進(jìn)行住房安置。我國大多數(shù)“城中村”社區(qū)采用的是原址回遷或者就近異址回遷的方式，在回遷過程中的一些不公平的現(xiàn)象影響居民安置工作，給后續(xù)的社區(qū)保障工作形成障礙。

“城中村”社區(qū)住房保障在受益人群上有失公平。現(xiàn)今全國很多地區(qū)的“城中村”社區(qū)保障都將戶籍作為獲得各種社區(qū)福利的唯一條件，基本將受益人群劃定為本戶籍地常住居民。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了許多因婚姻、求學(xué)、工作及其他因素產(chǎn)生的戶口遷移，導(dǎo)致土地、宅基地同戶籍地不在同一地點(diǎn)的情況，按照以上條件，他們都不屬于社區(qū)保障的受益人群?！稇椃ā返谑畻l及《物權(quán)法》第五十八條、六十條對土地所有權(quán)由哪一級集體經(jīng)濟(jì)組織行使，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。社區(qū)保障的各項(xiàng)福利和受益人群是在村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上由村委會制定的，這樣就導(dǎo)致這一部分人失去土地、宅基地同時(shí)，得不到和戶籍地居民同等的補(bǔ)償和福利。

在房屋回遷面積的補(bǔ)償上有失公平，我國部分地區(qū)在實(shí)際補(bǔ)償中往往以戶籍為條件，出現(xiàn)同屋不同價(jià)的現(xiàn)象，相同面積的宅基地因戶籍地的不同，所獲得的回遷房面積也不同，此補(bǔ)償政策損害了非戶籍地居民的利益。

2.3 長效機(jī)制的困境

“城中村”社區(qū)保障雖然替代了部分社會保障的功能，但社區(qū)保障根本上來講不同于社會保障。社會保障是國家對公民收入的再分配，是強(qiáng)制性和受法律保障的。而“城中村”社區(qū)保障是一種社區(qū)自發(fā)性的行為，并沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有政府的強(qiáng)制介入，缺乏穩(wěn)定性、長效性和強(qiáng)制性。

“城中村”社區(qū)保障依靠的是農(nóng)民讓渡出的土地所建立的村集體經(jīng)濟(jì)的收益，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的經(jīng)營會受到許多市場因素的影響并且具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，村集體經(jīng)濟(jì)的收益也不例外，還會受到所在地政府政策和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約?！俺侵写濉鄙鐓^(qū)保障來源的不穩(wěn)定性導(dǎo)致了社區(qū)保障的不穩(wěn)定性，一旦企業(yè)收益降低，社區(qū)保障的水平必然會降低，居民的各種保障和福利便成為無源之水。同時(shí)，“城中村”社區(qū)保障并不像社會保障那樣具有法律的強(qiáng)制性，本質(zhì)上是一種以社區(qū)為主體的自我保障，一旦因故停滯，那么失地居民的所有保障便無從談起。

2.4 后續(xù)保障的困境

“城中村”社區(qū)保障穩(wěn)定性和長效性的不足必然會引發(fā)后續(xù)保障的困境?！俺侵写濉钡母脑旄纳屏巳藗兊木幼…h(huán)境，許多“城中村”的居民甚至依靠原有的宅基地獲得了大量的回遷房而成為房東“一夜暴富”，失去土地和經(jīng)營場所的村民也不積極再就業(yè)，而是靠房屋出租和社區(qū)福利生活，整日游手好閑。

另一部分“城中村”社區(qū)居民雖然積極再就業(yè)，也只是著眼于眼前，沒有為自身保障問題做出長遠(yuǎn)的打算。據(jù)一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋率不足30%。而“城中村”社區(qū)保障還沒有形成長效穩(wěn)定的機(jī)制，社區(qū)保障一旦切斷，他們的生活必然會陷入困頓。

3 “城中村”社區(qū)保障的出路

向“城中村”居民提供長期可靠的保障非常迫切，建立科學(xué)的社會保障體系勢在必行，而社區(qū)保障在當(dāng)今中國城市化發(fā)展的過程中發(fā)揮的替代作用越來越明顯。社區(qū)保障是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，要想解決現(xiàn)實(shí)困境，必須尋找切實(shí)可行的出路。

3.1 完善補(bǔ)償機(jī)制 維護(hù)居民的權(quán)益

“城中村”社區(qū)保障中的補(bǔ)償問題是所有問題中的首要問題，尋找政府、開發(fā)商、“城中村”居民的最佳利益結(jié)合點(diǎn)，完善補(bǔ)償機(jī)制是解決問題的關(guān)鍵［3］。

在土地補(bǔ)償機(jī)制上。首先，所征用土地的補(bǔ)償金，不能只補(bǔ)償土地征用時(shí)給農(nóng)民帶來的損失，還要把土地具有的潛在價(jià)值考慮在內(nèi)，除初次征用土地的補(bǔ)償金外，可以采取每年分紅的形式讓失地居民享受到土地增值帶來的利益。其次，探索除貨幣補(bǔ)償外的新的可持續(xù)補(bǔ)償?shù)姆绞?，如有條件的地方可提供新的土地或者傳授失地農(nóng)民新的技能，引導(dǎo)其改變就業(yè)方式重新獲得持續(xù)生活的能力。再次，做好土地分類補(bǔ)償工作，初次補(bǔ)償時(shí)應(yīng)以所征用土地上的種植作物和損失程度為標(biāo)準(zhǔn)，對糧食作物和蔬菜、花卉等經(jīng)濟(jì)作物采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

在居民安置補(bǔ)償上。首先，房屋拆遷后，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展情況和最低生活保障的水平，不斷提高安置費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地居民過渡期的生活。其次，房屋回遷面積的計(jì)算要遵循公平性原則，不以戶籍為條件“一刀切”，應(yīng)保證“同屋同價(jià)”。再次，在房屋回遷補(bǔ)償上，要根據(jù)房屋的用途和所處地段制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 加強(qiáng)立法 推動“城中村”社區(qū)保障法制化

社區(qū)是社會的基點(diǎn)和最基本的細(xì)胞，社區(qū)保障是一個(gè)功能齊全的自我組織系統(tǒng)，具有政府和其他社會組織無法代替的功能。從我國城市化發(fā)展和市場化機(jī)制的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，“城中村”社區(qū)保障完全可以作為社會保障的必要補(bǔ)充，以保障社會保障尚未覆蓋的部分群體的生活。所以，面對“城中村”社區(qū)保障的困境，政府應(yīng)該從立法頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，將“城中村”社區(qū)保障上升到政策層面上，使“城中村”社區(qū)居民獲得社區(qū)保障成為一種權(quán)利。

鑒于“城中村”社區(qū)保障的主體和運(yùn)作情況，政府可以從運(yùn)作資金和運(yùn)作機(jī)制上制定法律。規(guī)定在“城中村”改造和重建的過程中，從實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況出發(fā)，當(dāng)?shù)卣图w企業(yè)每年從收益中拿出固定份額的資金作為“城中村”社區(qū)保障的運(yùn)作資金，為失地居民提供保障。在運(yùn)作機(jī)制上，政府可以從基本生活保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障幾個(gè)方面制定詳細(xì)的政策性法規(guī)，各地根據(jù)實(shí)際情況制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 多方參與，建立科學(xué)的“城中村”社區(qū)保障體系

面對“城中村”社區(qū)保障自發(fā)性的困境，僅僅靠立法保護(hù)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)建立一個(gè)“政府—社區(qū)—個(gè)人”三方參與的科學(xué)的“城中村”社區(qū)保障體系［4］，讓失地居民生活的各種保障有章可循。

3.3.1 最低生活保障 “城中村”社區(qū)的居民不同于城鎮(zhèn)居民擁有社會保障，也不同于農(nóng)民有土地作為保障，因此必須重視“城中村”失地居民最低生活保障制度的建立。有條件的地方應(yīng)將重新就業(yè)的居民納入到城鎮(zhèn)社會保障中，將那些失地又失業(yè)且到退休年齡、已喪失勞動能力的失地居民納入到社區(qū)最低生活保障中來，做到貧有所扶，困有所濟(jì)。同時(shí)，占用留用地的企業(yè)每年應(yīng)拿出一定利潤作為土地增值的收益以社區(qū)福利的形式回饋給居民。

3.3.2 就業(yè)保障 “城中村”社區(qū)居民在失去土地或者經(jīng)營場所之后就相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的下崗再就業(yè)，政府和社區(qū)應(yīng)該采取措施使他們重新就業(yè)。社區(qū)企業(yè)優(yōu)先為失地居民提供工作機(jī)會，引導(dǎo)居民參與到社區(qū)管理工作中來，政府應(yīng)免費(fèi)提供就業(yè)信息和崗位培訓(xùn)的機(jī)會，在財(cái)政和政策上鼓勵社區(qū)企業(yè)吸收更多的失地居民。

3.3.3 醫(yī)療和養(yǎng)老保障 我國對“城中村”社區(qū)居民尚沒有非常明確的醫(yī)療和養(yǎng)老保障機(jī)制，各地“城中村”社區(qū)實(shí)施的醫(yī)療保險(xiǎn)制度參差不一。以廣州市為例，白云區(qū)鴉湖村實(shí)施的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，而廣州市天河區(qū)岑村則是合作醫(yī)療保險(xiǎn)［5］。從全國范圍來看許多失地居民因?yàn)閼艏蜕矸莸霓D(zhuǎn)變不能參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。因此，應(yīng)探索失地居民醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對失地居民的醫(yī)療和養(yǎng)老進(jìn)行有針對性的保障［6］。對于條件允許的社區(qū)可以將社區(qū)居民納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保障中，條件稍差的社區(qū)政府可從多種渠道籌措資金建立社區(qū)醫(yī)院，提高公共服務(wù)質(zhì)量，或者為社區(qū)居民購買商業(yè)保險(xiǎn)。

3.4 提高自我保障的能力

由于國家財(cái)力有限，社會保障和社區(qū)保障僅能為失地居民提供最基本的保障，想要大幅提高生活質(zhì)量，還需居民自身的努力。政府和社區(qū)除了引導(dǎo)居民科學(xué)使用補(bǔ)償款外，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)居民利用補(bǔ)償款自主創(chuàng)業(yè)或購買商業(yè)保險(xiǎn)以達(dá)到為社會管理資產(chǎn)的目的［7］，這樣不僅能夠消除坐吃山空、不思進(jìn)取的不良風(fēng)氣，而且能夠提高居民的收益，減輕國家和社區(qū)的壓力，使居民生活更有保障。

綜上所述，“城中村”社區(qū)保障已經(jīng)成為我國城市化進(jìn)程中對社會保障的必要補(bǔ)充，社區(qū)保障從生活的方方面面保障著居民的生活，為黨和國家的惠民政策在基層落實(shí)、公共服務(wù)向基層延伸、社會矛盾在基層化解提供了有效的平臺。面對當(dāng)前存在的困境，只有通過政府依法介入、社區(qū)積極參與、居民提升自我保障能力三方面的共同努力，才能夠促進(jìn)科學(xué)合理的社區(qū)保障體系的構(gòu)建，才能夠真正形成失地居民“失有所保、病有所治、老有所養(yǎng)”的和諧社會的局面。

［1］軒明飛.村（居）改制：城市化背景下的制度變遷［M］.北京：社會文獻(xiàn)出版社，2007：1－3.

［2］藍(lán)宇蘊(yùn)，郭正林.論“城中村”的社區(qū)保障及城市化意義［J］.社會發(fā)展問題研究，2006（2）：188.

［3］王瑞華.“城中村”社區(qū)保障體系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境及出路選擇［J］.華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，11（4）：88.

［4］石曉華.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題研究［J］.生產(chǎn)力研究，2009（9）：28－31.

［5］中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生暑期社會實(shí)踐隊(duì).城中村新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施情況的調(diào)查報(bào)告——以廣州市岑村和鴉湖村為例［EB／OL］.［2012－02－08］http：／／www.docin.com／p－337669510.ht ml.

［6］錢紅麗.對“城中村”社會保障制度建立與完善的探討［J］.湖北社會科學(xué)，2006（3）：97.

［7］解其斌.河北省失地農(nóng)民的社會保障制度問題探索［J］.中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào)，2009（4）：36－38.