韓 東

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與政法學(xué)院，湖北 武漢430068）

所謂公共服務(wù)社會化是指將原本由政府承擔(dān)的公共服務(wù)權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)交社區(qū)自行承擔(dān)的做法。自20世紀(jì)70年代中期以來，社會化與私營化同為西方國家變革傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的基本路徑。在理論研究中，私營化改革往往被認(rèn)為是屬于“自由主義”的、“右派”的政策選項，而社會化改革往往被認(rèn)為是屬于“共和主義”的、“左派”的政策選項。給私營化理念貼上“自由主義”的標(biāo)簽也許是合適的，但給社會化理念貼上“共和主義”的標(biāo)簽卻并不合適。美國學(xué)者彼得斯就指出，“參與方法的倡導(dǎo)者傾向于與政治左派相結(jié)合。但是，某些政治右派理論家……也倡導(dǎo)參與方法。”［1］著名的公共行政學(xué)者登哈特夫婦也曾經(jīng)指出：“新公共管理的倡導(dǎo)者所談?wù)摰哪承﹫?zhí)行及公民參與的機制和方法與新公共服務(wù)中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行及公民參與的機制和方法是一樣的?！保?］的確，即使像奧斯本與蓋布勒這樣作為新公共管理論的代表人物以及登哈特夫婦主要批判對象的學(xué)者也將向社區(qū)授權(quán)確立為政府再造的基本策略之一。如此一來，值得關(guān)注的現(xiàn)象就出現(xiàn)了：公共服務(wù)社會化竟然能夠同時從自由主義、共和主義兩大對立陣營那里獲取理論支撐。本文的研究任務(wù)就在于嘗試從公民身份理論的角度來解釋上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。

1 西方公民身份的理論傳統(tǒng)：自由主義與共和主義

公民身份是個體作為特定政治共同體的成員所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。由于權(quán)利與責(zé)任是公民身份的基本構(gòu)件，因此對兩者關(guān)系的不同認(rèn)識也就成為劃分公民身份理論不同派別的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，西方的公民身份理論一般被劃分為兩大陣營：自由主義公民身份觀與共和主義公民身份觀。

自由主義公民身份觀將個體作為政治共同體成員所應(yīng)享有的權(quán)利置于優(yōu)先地位，認(rèn)為公民對共同體承擔(dān)責(zé)任是以從后者獲取對自身權(quán)利的保護為前提。傳統(tǒng)的自由主義者總是將個體自由設(shè)想為先驗性的存在，即在政治共同體形成之前每個個體業(yè)已擁有處理與自身利益相關(guān)之事務(wù)的絕對自由。然而，無所限制的絕對自由在實踐中只能帶來“每一個人對每一個人交戰(zhàn)”的無序狀態(tài)，這不僅不是對自由的發(fā)展反而是對自由的毀滅。所以，理性個人為了使自身的自由能夠得到有效保護就不得不放棄某些自由，不是自己充當(dāng)自己的法官，而是將維護社會秩序的權(quán)力讓渡出來以形成一個凌駕于所有個體之上的機構(gòu)——國家?？梢哉f，自由主義者對國家的態(tài)度是矛盾的：一方面承認(rèn)需要國家來保護公民在私人領(lǐng)域內(nèi)活動的自由，但另一方面又提醒人們這一切要以公民放棄某些自由為代價。在此基礎(chǔ)上，國家只能被定性為“必要的惡”。正由于國家終究是“惡”，個體越是熱心于公共事務(wù)就越是意味著對自身自由的損耗。所以，將公共事務(wù)的治理交給少數(shù)政治代表來承擔(dān)在自由主義者看來是讓絕大多數(shù)人獲得解放的善舉，無法成為代表的絕大多數(shù)公民對于共同體所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任僅限于通過納稅等方式維持后者的基本運轉(zhuǎn)。

共和主義公民身份觀則將個體作為政治共同體成員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任置于優(yōu)先地位，認(rèn)為公民個人權(quán)利的發(fā)展是以履行對政治共同體所應(yīng)負(fù)有的責(zé)任為前提。在傳統(tǒng)的共和主義者看來，組織起來形成政治共同體是人類的天性，人生而就是“政治動物”。依照亞里士多德的解釋，原子化的個體在惡劣的自然環(huán)境中根本無法保全自身，惟有彼此聯(lián)合起來才能維持個人的存在，也因此形成共同體本身就意味著“至善”的實現(xiàn)。以此為前提，共和主義者確立了共同體利益相對于個體利益的優(yōu)先地位，確立了公民責(zé)任相對于公民權(quán)利的優(yōu)先地位。共和主義公民身份觀要求合格的公民應(yīng)當(dāng)在公共領(lǐng)域而非私人領(lǐng)域中扮演積極的角色，這被認(rèn)為是獲取自由的惟一途徑。在這里，自由是指個體對于那些影響自身利益的決策所能施加的控制。依照盧梭的設(shè)想，只要每個人都直接參與決策，那么個人最終對所形成之公意的服從將不會建立在任何外在強制的基礎(chǔ)上，因為服從“公意”不過就是服從自己。這難道不正是人們所向往的自由嗎？正因為如此，盧梭才反復(fù)強調(diào)個體對于自己生活的控制權(quán)或者說主權(quán)是不可讓渡給少數(shù)政治代表的，一旦讓渡，那么自由也就僅限于選舉或罷免代表的那一刻。在更多的時間里，遠(yuǎn)離公共領(lǐng)域的人們將不得不接受少數(shù)人的奴役。

2 自由主義公民身份觀視域中的公共服務(wù)社會化

自由主義政治哲學(xué)自近代以來一直在西方社會占據(jù)主導(dǎo)地位，這種政治哲學(xué)最初又是與自由放任的經(jīng)濟思想相適應(yīng)的。然而，自由放任經(jīng)濟政策的實施并未實現(xiàn)理論家所預(yù)想的“競爭性均衡”，不僅社會貧富差距迅速拉大，各行各業(yè)也迅速走向寡頭壟斷。為了維持社會穩(wěn)定，尤其是爭取弱勢群體對既有社會制度的認(rèn)同，西方國家從19世紀(jì)末開始將公共服務(wù)納入公民權(quán)利的范疇，即英國學(xué)者馬歇爾所說的“社會權(quán)利”。在隨后的近百年里，為了負(fù)擔(dān)不斷提升的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，政府的規(guī)模與權(quán)力都在不斷膨脹著。這種局面必然會招致那些古典自由主義教條的信奉者的譴責(zé)。在后者看來，將享受公共服務(wù)視為一種公民權(quán)利對于公民身份的發(fā)展有害無益。自由主義公民身份的功能本是為私人領(lǐng)域劃定免受國家干預(yù)的保護圈，但是社會權(quán)利恰恰反其道而行之，它要求國家積極介入私人領(lǐng)域，利用非市場的方法來重新配置經(jīng)濟資源以使個體能夠擁有某種程度的最低生活保障。社會權(quán)利越是強化意味著國家對經(jīng)濟資源的控制就越強，市場機制的適用范圍也就越是萎縮，最終的結(jié)局就是個體除了依附于國家外將無路可走，而這正是自由主義者最為恐懼的事情。毫無疑問，從自由主義公民身份觀的角度來看，公共服務(wù)國家化或者說福利國家制度是一項錯誤的政策選擇。

在強大的政府面前，原子化的個人被認(rèn)為是弱小的、毫無抵抗力的。不過個體一旦聯(lián)合起來形成組織，情況又將截然不同。托克維爾曾經(jīng)指出，法國大革命所建立起來的是借助于多數(shù)的無限權(quán)威而實行統(tǒng)治的政府。這種中央集權(quán)型政府摧毀了其與個人之間的所有中介組織，導(dǎo)致個人、社會往往無力抗衡國家對私人領(lǐng)域的侵入，進而喪失了自由與獨立性；相對地，美國人能夠幸運地避開中央政府的集權(quán)之害在很大程度上應(yīng)歸功于當(dāng)?shù)嘏畈l(fā)展的社區(qū)自治。在法國，凡是創(chuàng)辦新的事業(yè)，無不需要政府出面組織；在美國，人們“干一點小事也要成立一個社團”［3］，對于政府當(dāng)局反而報以不信任和懷疑的眼光，只有在迫不得已的時候才向后者求助。顯然，社區(qū)自治機構(gòu)的存在有效充當(dāng)了個體免受國家肆意干預(yù)的防火墻。由托克維爾提出的這種被稱為“以社會制約權(quán)力”的觀點在后來也得到多元主義者的繼承和發(fā)展。多元主義的代表人物羅伯特·達(dá)爾就指出，理想的民主制度并不是多數(shù)統(tǒng)治少數(shù)，而應(yīng)該是“多重對立的少數(shù)人”進行博弈。民主秩序得以穩(wěn)固的關(guān)鍵是“在國家領(lǐng)域中大量相對自治的組織的存在”［4］，不同的自治組織代表著不同的利益訴求。多元主義者認(rèn)為權(quán)力的行使需要以掌控社會資源為條件。大量自治組織的存在則意味著社會資源的極大分散，這導(dǎo)致無論是政府還是某一社會組織都無法掌控足以實行專制的社會資源。于是社會將始終處于多元利益訴求的競爭性互動之中，每一種利益訴求都擁有表達(dá)自我的機會?？傊?，按照多元主義者的邏輯，要想恢復(fù)個人由于公共服務(wù)國家化而喪失的自由，那么社區(qū)居民就應(yīng)該要組織起來實行自治。如此就可以理解為什么公共服務(wù)社會化能夠出現(xiàn)在自由主義者的改革選項中。

3 共和主義公民身份觀視域中的公共服務(wù)社會化

在共和主義公民身份觀的視域中，公共服務(wù)國家化同樣不被接受。公共服務(wù)國家化的基本特征是“政治—行政”的二元分立，即在公共服務(wù)的過程中政治代表負(fù)責(zé)制定政策，行政部門負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，而公民只需選舉產(chǎn)生政治代表即可。這樣，無論是決策還是執(zhí)行都成為少數(shù)精英的專屬領(lǐng)地，絕大多數(shù)公民淪為了看客。公共服務(wù)國家化的支持者指出，進一步擴大公民在公共服務(wù)中的參與度缺乏可行性，理由主要有兩點：第一，規(guī)模局限性?，F(xiàn)代民族國家無論是土地面積還是人口數(shù)量都遠(yuǎn)超過古希臘的城邦。如果在現(xiàn)代民族國家中實行全民民主，那么中央層面公共事務(wù)處理的效率將降低到不可容忍的地步。第二，專業(yè)局限性。正如密爾在《代議制政府》中提出的，既然每一個公共行政部門所從事的都是專業(yè)技術(shù)性工作，那么這些崗位理應(yīng)由具備相關(guān)知識的專業(yè)人士來充任。如果讓不具備專業(yè)知識的公民甚至政治代表“越位”干預(yù)同樣只會降低辦事效率。對于古典共和主義而言，公民參與所面臨的上述兩方面問題確實難以破解，因為無論是亞里士多德還是盧梭都認(rèn)為公民應(yīng)該在中央層次上保持參與的強度，這種要求在當(dāng)前歷史條件下的不可行性直接導(dǎo)致共和主義政治哲學(xué)失去了曾經(jīng)擁有的主導(dǎo)地位?？梢哉f，盡管公共服務(wù)國家化的制度安排與共和主義的公民理想相違背，但是共和主義者受制于理論瓶頸在很長時期內(nèi)都無法提出可行的替代模式。

在當(dāng)代共和主義者的眼中，上述問題并非不可克服。只不過，克服困境就需要對古典共和主義政治哲學(xué)進行一些修正。首先，面對規(guī)模局限性的問題，當(dāng)代共和主義者不再堅守公民必須在中央層面上保持參與強度，而是提出實現(xiàn)廣泛公民參與的理想場所應(yīng)在社區(qū)層面上。英國學(xué)者希特就指出，與讓公民直接參與國家政治的大型設(shè)計相比，“共同體層次的參與可以容納——而且的確已經(jīng)容納了——遠(yuǎn)為多數(shù)的人們。”［5］其次，面對專業(yè)局限性的問題，當(dāng)代共和主義者認(rèn)為走出困境的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府的角色定位。誠然，普通公民缺乏處理專業(yè)技術(shù)問題所需要的知識，但這并不構(gòu)成政府包辦一切的理由。政府在促進公民參與的過程中既不能成為價值中立的執(zhí)行者也不能化身全能的控制者，而是應(yīng)當(dāng)成為擴大公民參與的幫助者。作為幫助者，政府不僅要向公民下放權(quán)力而且還要與后者分享知識，循序漸進地培養(yǎng)公民的自治能力。需要說明的是，分享知識并非要將所有的公民都培養(yǎng)成專家，而是要將復(fù)雜的專業(yè)問題用通俗易懂的話語向公民解釋清楚，讓后者掌握足夠的信息進行決策。在此基礎(chǔ)上，如何變革公共服務(wù)模式以符合共和主義公民身份觀的要求就有了答案：政府必須從控制者或者公民保姆轉(zhuǎn)變?yōu)楣駞⑴c的引路人，在社區(qū)層次上下放權(quán)力并提供必要的政策咨詢服務(wù)。于是，公共服務(wù)社會化出現(xiàn)在共和主義者的改革藍(lán)圖中便成為順理成章的事情。

4 公民身份觀視域中公共服務(wù)社會化的兩個版本

盡管自由主義公民身份觀與共和主義公民身份觀彼此對立，但在如何變革政府壟斷型公共服務(wù)體制的問題上卻似乎找到了交集——公共服務(wù)社會化。當(dāng)然，不同的公民身份觀支持公共服務(wù)社會化改革的動機是不同的。對于自由主義公民身份觀來說，公共服務(wù)社會化的價值在于分散集中在政府手中的權(quán)力和資源，通過讓社區(qū)組織起來以使其有能力制衡可能侵害個人自由權(quán)利的“大政府”；對于共和主義公民身份觀來說，公共服務(wù)社會化的價值在于克服那些長期困擾共和主義政治哲學(xué)的難題，諸如規(guī)模局限性以及專業(yè)局限性等，尋找到一種可行的方式讓全體公民得以通過參與公共事務(wù)來重塑美德。以上動機的差異絕不會只停留在理念中，而必然會導(dǎo)致公共服務(wù)社會化的制度安排呈現(xiàn)出差異，因此不同的公民身份觀所支持的公共服務(wù)社會化其實是不同的版本。從公民身份理論的視角來看，可分別將公共服務(wù)社會化的兩個版本命名為公共服務(wù)的市民社會化與公共服務(wù)的公民社會化。

自由主義公民身份觀所支持的是公共服務(wù)的市民社會化。何謂市民？馬克思在《論猶太人問題》一文中曾經(jīng)指出，市民社會的成員（bour geois）是“沒有超出作為退居于自身，退居于自己的私人利益和自己的私人任意，與共同體分隔開來的個體的人?！保?］自由主義者認(rèn)為，只有以這種利己的個體形式出現(xiàn)的人才具有現(xiàn)實性，公民身份的存在只不過是為了維護人作為孤立的、退居于自身的單純的自由。如果說公共服務(wù)社會化是讓公共服務(wù)擺脫政府壟斷而回歸社會，那么站在自由主義的立場上看，它所回歸的就只能是市民社會?，F(xiàn)在的問題是怎樣的公共服務(wù)社會化才能有助于市民理想的實現(xiàn)。依照前面的分析，公共服務(wù)市民社會化的核心關(guān)切應(yīng)該是社區(qū)組織對外的利益表達(dá)能力。只有具備與其他相關(guān)利益主體相匹配的表達(dá)能力，公共服務(wù)中的競爭性多元社會才可能形成，政府的壟斷才可能被打破。對于社區(qū)組織的內(nèi)部治理，公共服務(wù)市民社會化鼓勵通過市場機制借助專業(yè)人士的力量來解決問題，因為社區(qū)成員的親力親為將會導(dǎo)致個人在公共事務(wù)中投入過多的精力，這顯然與市民理想南轅北轍。對于社區(qū)組織與政府的關(guān)系，公共服務(wù)市民社會化強調(diào)正式制度的約束，即必須通過法律框架的建立來明確雙方的責(zé)權(quán)利，因為同為利己的個體——政府官僚在行政過程中的道德立場是不可依賴的。

共和主義公民身份觀所支持的是公共服務(wù)的公民社會化。與自由主義者相反，共和主義者認(rèn)為私人領(lǐng)域是物質(zhì)基礎(chǔ)，意味著要受到物質(zhì)世界的束縛，因而是不自由、不解放的，公共領(lǐng)域則是精神升華、人格提升和自我價值實現(xiàn)的場所，是自由和解放的象征。理想的好公民必須把公共領(lǐng)域的事務(wù)放在第一位，將公共利益的考慮置于私人利益的考慮之前。在此基礎(chǔ)上，如果說公共服務(wù)社會化是讓公共服務(wù)擺脫政府壟斷而回歸社會，那么站在共和主義的立場上看，它所回歸的就只能是公民社會。同樣地，接下來就需要分析怎樣的公共服務(wù)社會化才能有助于公民理想的實現(xiàn)。與市民社會化相反，公共服務(wù)公民社會化的核心關(guān)切應(yīng)該是社區(qū)組織對內(nèi)的自主治理能力。這里的“自主”是指公民對于公共服務(wù)的各項事務(wù)都需要親力親為，或者以達(dá)到這一狀態(tài)為能力建設(shè)的最終目標(biāo)。因為在共和主義者的眼中，公共服務(wù)是等同于公民服務(wù)的，只有親身參與才能獲得理想的教育效果。對于社區(qū)組織的對外溝通，公共服務(wù)社會化強調(diào)形成雙向性的溝通或者說形成對話。共和主義者認(rèn)為只有在對話中才能找到公共利益的真實所在，而且只有通過對話才能培養(yǎng)出聯(lián)系不同利益主體的情感紐帶。對于社區(qū)組織與政府的關(guān)系，公共服務(wù)公民社會化一方面認(rèn)同建設(shè)正式制度約束的必要性，但另一方面也認(rèn)為僅僅依靠法律框架是不夠的。事實上，行政官僚的道德責(zé)任心更為重要，因為法律框架只不過是道德敗壞的補救而已。

［1］B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛明，夏宏圖譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：61.

［2］珍妮特·V·登哈特 羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］.丁 煌譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：108.

［3］托克維爾.論美國的民主［M］.董果良譯.北京：商務(wù)印書館，1988：636.

［4］羅伯特·A·達(dá)爾.多元主義民主的困境——自治與控制［M］.周華軍，譯.長春：吉林人民出版社，2006：5.

［5］德里克·希特.何謂公民身份［M］.郭忠華譯.長春：吉林出版集團有限責(zé)任公司，2007：75.

［6］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2002：185.