楊愛葵

（湖北工業(yè)大學管理學院，湖北 武漢430068）

隨著職稱評審權的逐步下放，國內公立本科院校普遍擁有初級職稱和中級職稱的評審權，很多高校已經具有副教授資格的評審權，甚至有部分高校獲得了教授資格的評審權。然而，由于各地區(qū)、各高校職稱評審的標準不統(tǒng)一，導致目前職稱評審亂象叢生：經某一高校評定的職稱在不同的高校、不同的地區(qū)可能根本得不到認可；職稱評審過程中腐敗滋生嚴重影響職稱評審的公正性；參評教師對職稱評審委員會成員大打出手的事件屢見不鮮。各高校應當準確認識職稱評審中各自的角色定位，在法律賦予的權限范圍內正確行使職稱評審權，這就有必要對高校職稱評審權進行認真審視。

1 高校職稱評審的性質

職稱是某一職業(yè)領域內相關專業(yè)的技術資格，是專業(yè)技術人員學術、技術水平的標志。［1］職稱評審，是指一定的機關（機構）依一定的規(guī)則對申報評審的專業(yè)技術人員是否符合所報的職稱資格條件進行評議、審查、確定，并決定是否頒發(fā)證書的行為、活動、工作。［2］高校職稱評審不是高校的內部行為，而是由高校代表國家對申請者的任職條件進行實質審查并作出決定的行政行為，從職稱評審的外部特征和本質分析，高校職稱評審在法律性質上屬于行政許可行為。

1.1 職稱評審具備行政許可的外部特征

行政許可，是指行政主體根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。一般來說，行政許可是一種依申請的行政行為、授益性行政行為和要式行政行為，職稱評審具有行政許可的上述特點。首先，職稱評審是依申請的行政行為。職稱評審通常要經過申請、初審、實質審查、決定、公告、發(fā)證等階段，申請是進行職稱評審的第一步，也是啟動職稱評審程序的前提。其次，職稱評審是授益性行政行為。職稱評審是國家和社會對專業(yè)技術人員業(yè)務能力和學術水平的綜合評價，職稱評審的通過可為教師帶來精神和物質上的雙重利益。職稱評審是對高校教師辛勤工作的充分肯定和認可，是高校教師自身身份、名譽的重要標志。［3］同時，職稱評審的通過也意味著教師獲得了評聘到相應職稱崗位的資格，這對教師個人工資和福利待遇有重要影響。最后，職稱評審是要式行政行為。行政許可不僅要遵循法定的程序，也是一種通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式實施的行政行為。高校職稱評審要按法定的評審程序進行，評審通過后最終會由有關部門向教師頒發(fā)職稱資格證書?？梢?，職稱評審是一種要式行政行為。

1.2 職稱評審是法定的行政許可事項

行政許可是事前控制的管理手段，許可越多對人的限制也越多，因此需要對行政許可的事項進行嚴格控制，只有納入法律規(guī)定范圍之內的事項才可以設定行政許可，職稱評審屬于法定的行政許可事項。我國《行政許可法》第十二條明確列舉了可以設定行政許可的事項。根據該條規(guī)定，“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”屬于可以設定行政許可的事項。教師是一種特殊的職業(yè)，需要具備特定的技能，不同任職崗位的教師應當具備與其崗位相適應的教學、科研等能力，這就需要國家對教師的任職能力進行統(tǒng)一審查，以便確認教師是否達到評聘到相應崗位的基本條件。職稱評審屬于資格確認，是對教師任職資格的基本要求，這一方面有利于保障教育事業(yè)的健康發(fā)展，另一方面也有利于調動廣大教師提高自身教學與科研能力的積極性，因此需要對教師任職資格進行事前控制，職稱評審是法律規(guī)定的行政審批事項。

2 高校在職稱評審中的法律地位

職稱評審在本質上是一種行政許可行為，行政許可的實施主體應為行政主體。行政主體包括行政機關和法定授權組織。法定授權組織是指依據法律、法規(guī)的授權而享有行政權力，從事特定范圍的行政管理活動的組織。［4］擁有職稱評審權的高校在法律地位上屬于法定授權組織，沒有職稱評審權的高校在法律地位上為受委托組織。

《高等學校教師職務試行條例》第十四條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市成立高等學校教師職務評審委員會，負責本地區(qū)的高等學校教師職務任職資格的評審工作。國務院有關部委根據所屬高等學校某些專業(yè)的特殊需要和教師隊伍的實際情況，可設立高等學校教師職務評審委員會，經國家教育委員會同意，負責所屬高等學校的某些專業(yè)教師職務任職資格的評審工作，其他教師職務的評審工作仍由所在省、自治區(qū)、直轄市高等學校教師職務評審委員會負責?！绷硗?，依據該條例第十五條第五款和《高等學校教師職務評審組織章程》第十四條第一款的規(guī)定，“部分高等學校教師職務評審委員會，經國家教育委員會會同省、自治區(qū)、直轄市、主管部委批準，有權審定副教授任職資格，或有權審定副教授、教授任職資格。審定的教授報國家教育委員會備案?！笨梢?，我國高校職稱評審的實施主體有兩類：一是有關教育部門，二是被授權的高校。在實踐中，公立本科院校一般都擁有初級職稱和中級職稱的審定權，部分高校經過授權享有高級職稱的審定權。職稱評審通常由高校設立的教師職務評審委員會或評審組進行，但這些評審機構只是高校設置的內部機構，只能以高校的名義開展職稱評審工作，這些具備職稱評審權的高校在法律地位上屬于法定授權組織。一些高校不具備某些級別的職稱評審權，這些不具備職稱評審權的高校在職稱評審時不是以自己的名義進行，職稱評審的最終審定權集中于省、自治區(qū)、直轄市、主管部委教師職務評審委員會，此時職稱評審的實施主體為有關教育部門，高校處于受委托組織的地位。無論是作為享有職稱評審職權的有關教育部門，還是作為法定授權組織的高校，兩者都是行政法意義上的行政主體。

3 高校職稱評審的權限

高校職稱評審制度的改革使得越來越多的高校成為授權性行政主體。根據現(xiàn)有法律授權，高校在職稱評審中擁有規(guī)范制定權和具體實施評審的權力，但這些權力的行使也得依法進行，不得脫離依法行政的原則要求。

3.1 高校職稱評審規(guī)范制定權的行使及限制

為了保障職稱評審工作的順利開展，很多高校紛紛出臺了一系列有關職稱評審的規(guī)范性文件，這是法律賦予高校的正當權力。《高等學校教師職務試行條例》第二十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、國務院有關部委和各高等學校應根據本條例，結合實際情況制定實施細則和實施辦法。”《高等學校教師職務評審組織章程》第十二條和第十三條也分別授權高等學校的教師職務評審委員會和教師職務評審組可以“根據《高等學校教師職務試行條例》和本章程以及上級制定的實施細則，結合本校情況，制定有關教師職務任職資格評審工作的實施辦法”。從立法的角度考慮，行政立法的主體既包括職權性立法主體，也包括授權性立法主體，高校的規(guī)范制定權來源于上述行政法規(guī)和規(guī)章的授權。

然而，高校在制定職稱評審的規(guī)范性文件時并不能隨心所欲，出臺的有關實施辦法不得與上位法相沖突。職稱評審在本質上屬于行政許可。《行政許可法》規(guī)定：法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件?！跋挛环ú坏门c上位法相沖突”這是一條基本的法律原則，《高等學校教師職務試行條例》第十五條規(guī)定，“高等學校教師任職資格評審的依據是高等學校教師的任職條件”，既然國家和地方已經出臺有職稱評審的法規(guī)和規(guī)章，高校在制定職稱評審的具體辦法時要以這些法規(guī)和規(guī)章為依據，不得增設評審條件。很多高校在其制定的職稱評審辦法中擅自提高評審條件，例如對學歷和年齡有更高的限制、對科研成果有更高的要求，這些規(guī)定本身是不合法的，因為其超越了上位法的許可條件?？傊?，高校有權出臺職稱評審的具體辦法，但是其內容一定要與國家和地方有關職稱評審的法規(guī)和規(guī)章一致，不得擅自拔高評審標準和增設評審條件。

3.2 高校職稱評審實施權的行使及限制

對教師提交的申請材料進行審查一般由各高校組織實施，不論這所高校是否具有職稱評審的最終審定權。行政許可通常由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內實施，但法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，可以自己的名義實施行政許可。高校職稱評審實施權來源于法規(guī)、規(guī)章的授權，除了《高等學校教師職務試行條例》中有授權高校實施職稱評審的規(guī)定外，《高等學校教師職務評審組織章程》也具體規(guī)定了高校教師職務評審委員會和高校教師職務評審組的職責，高校有權審定或審核相關任職資格。

不具有職稱評審權的高校往往也獲得了職稱評審的部分實施權?！缎姓S可法》第二十四條規(guī)定：“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可?！毙姓S可實施權只能委托給其他行政機關來實施，不具有職稱評審權的高校在職稱評審中扮演著受委托組織的地位，但這并不意味著這種委托是非法的，因為不具有職稱評審權的高校只具有審核權，并不擁有最終的決定權，審核的結果最后還得上報省、自治區(qū)、直轄市、國務院有關部委教師職務評審委員會審定，此時的行政主體仍然是省、自治區(qū)、直轄市、國務院有關部委教師職務評審委員會，它們才是職稱評審的主要實施主體，而不具有職稱評審權的高校只是受托實施了材料審核工作，其并不擁有職稱評審的完全實施權。

高校在實施職稱評審工作時應當嚴格按照法定的條件和程序進行。對于教師職務評審委員會和評審組的設置，上位法已經有比較明確的規(guī)定，各高校應當按照規(guī)定來執(zhí)行，可以制定實施辦法細化職稱評審機構產生的辦法和各方的責任。對申報材料的審核要做到客觀公正，嚴防弄虛作假行為，提高職稱評審的透明度，杜絕腐敗。嚴格按照法定的步驟、方式、時限等開展評審工作，不得考慮與評審條件無關的因素，必要時甚至可以啟動聽證程序。

4 評聘分離是實現(xiàn)高校辦學自主權的有效途徑

落實和擴大高校辦學自主權是我國教育改革長期堅持的目標。早在1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中就明確提出要“改革管理機制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”［5］，1998年頒布的《高等教育法》第三十七條具體規(guī)定：“高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術人員的職務，調整津貼及工資分配?！?010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》也涉及到高校辦學自主權的改革，綱要指出，高等學校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發(fā)和社會服務，自主設置和調整學科、專業(yè)，自主制定學校規(guī)劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。

逐步下放高校職稱評審權本是落實高校辦學自主權的重要舉措，在人才選拔和任用上由高校自主決定，這有利于高校建立起科學的人才競爭和人才激勵機制，是高校人事自主權的重要表現(xiàn)。但由于高等教育改革的不徹底，我國大多數高校在職稱評審和崗位聘任方面選擇了評聘結合或先評后聘的模式，將職稱評審和崗位聘任工作放在一起來處理。一些高校為了調動教師教學科研的積極性，或者囿于崗位名額限制，往往在職稱評審階段故意提高職稱評審條件，結果造成了各高校間職稱評審標準的不統(tǒng)一，引發(fā)了高校職稱評審的混亂局面。

解決職稱評審和崗位聘用矛盾最有效的辦法是實行評聘分離。高校職稱評審是代表國家從事的一項行政工作，國家和地方對于職稱評審的條件已經有具體規(guī)定，高校沒有太多的自主權，要做到依法行政，高校不得隨意增設職稱評審的限制性條件。職稱評審標準全國應該是統(tǒng)一的，可能由于國家立法比較抽象，但各地都明確出臺有職稱評審的配套規(guī)定，至少一個地方的職稱評審標準應當統(tǒng)一。職稱評審不應該設置名額限制，只要達到了國家或地方規(guī)定的條件，就說明申請人具備了相應的任職資格，職務申請就應當獲得許可。崗位聘任權在高校，其以崗位需要及評定的任職資格為聘任前提，可以引入激勵競爭機制，打破專業(yè)技術職務終身制，鼓勵競爭上崗，引導人才流動。［6］高校不能違背上位法的規(guī)定在職稱評審中設置人為障礙，為了實現(xiàn)自身的管理目標，高校應當將崗位聘任與職稱評審嚴格分開，在人員聘用方面高校設置再高的門檻也是在行使自主權，可以實行高職低聘，但能否低職高聘還值得商榷，因為受聘人員還不具備國家規(guī)定的相應崗位的基本任職資格，就予以聘任，實則與國家實施職稱評審的本意相悖。

［1］黃瑛.高校職稱評審機制的弊端與對策［J］.金華職業(yè)技術學院學報，2011（12）：16.

［2］陳 凡.論職稱評審行政訴訟［J］.廣西警官高等?？茖W校學報，2008（2）：57.

［3］葉芬梅.建國60年高校教師職稱制度變遷邏輯與制度反思［J］.現(xiàn)代大學教育，2009（6）：34.

［4］應松年.行政法與行政訴訟法［M］.第二版.北京：中國政法大學出版社，2011：66.

［5］中國教育年鑒編輯部.中共中央關于教育體制改革的決定.中國教育年鑒：1982－1984［M］.長沙：湖南教育出版社，1986：2.

［6］奚 昕，余潔平.我國高校教師職稱評審與聘任制度調研分析報告［J］.巢湖學院學報，2012（4）：43.