李 翔

（武漢紡織大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430073）

經(jīng)濟(jì)全球化對中國政府職能轉(zhuǎn)變影響

李 翔

（武漢紡織大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430073）

經(jīng)濟(jì)全球化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了機(jī)遇。面對經(jīng)濟(jì)全球化的張力，我國政府必須充分認(rèn)識和理解自己在全球化進(jìn)程中所肩負(fù)的責(zé)任，積極轉(zhuǎn)變政府職能方式，切實(shí)從根本上實(shí)現(xiàn)政府職能由“個(gè)能型”向“規(guī)范化服務(wù)型”轉(zhuǎn)變 ， 使政府更好地為公眾利益服務(wù)。

經(jīng)濟(jì)全球化；政府職能；轉(zhuǎn)變

一、概念的界定

（一）經(jīng)濟(jì)全球化的基本內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)全球化是第二次世界大戰(zhàn)以來，特別是從20世紀(jì)90年代以來，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。經(jīng)濟(jì)全球化是指在新的科技革命和社會生產(chǎn)力發(fā)展到更高水平的推動(dòng)下，社會在生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié) （生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)）和各種資本形態(tài)（貨幣資本、生產(chǎn)資本、商品資本）的運(yùn)動(dòng)超出國界，在全球范圍內(nèi)進(jìn)行的過程。經(jīng)濟(jì)全球化的實(shí)質(zhì)就是資本的全球化，是生產(chǎn)社會化和經(jīng)濟(jì)國際化發(fā)展的客觀趨勢，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。

馬克思從第一次科技革命所引起的產(chǎn)業(yè)革命和社會革命中，就已經(jīng)看到了科學(xué)技術(shù)的巨大力量，認(rèn)為“蒸汽、電力和自動(dòng)紡機(jī)甚至是比巴爾貝斯、拉斯拜爾和布朗基諸位公民更危險(xiǎn)萬分的革命家[1]”。20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化得到了快速的發(fā)展，已發(fā)展成為以科技革命和信息技術(shù)為先導(dǎo)，涵蓋了生產(chǎn)、貿(mào)易、金融和投資各個(gè)領(lǐng)域，囊括了世界經(jīng)濟(jì)和與世界經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的各個(gè)方面及全部過程。其主要表現(xiàn)為：國際分工從過去以垂直分工為主發(fā)展到以水平分工為主的一個(gè)新階段；世界貿(mào)易的增長和多邊貿(mào)易體制的形成；國際資本流動(dòng)達(dá)到了空前規(guī)模，金融國際化進(jìn)程加快；跨國公司對世界經(jīng)濟(jì)的影響日增；國際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的作用日益加強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)全球化作為不可阻擋的歷史潮流，到底能給人們帶來什么?衡量經(jīng)濟(jì)全球化的利弊與得失，最為關(guān)鍵的問題是研究經(jīng)濟(jì)全球化給中國提供了哪些機(jī)遇，帶來了哪些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，政府如何轉(zhuǎn)變行政職能，維護(hù)民族和國家的切身利益。“推進(jìn)政府改革、轉(zhuǎn)變政府職能是決定中國能在多大程度上分享經(jīng)濟(jì)全球化利益的一個(gè)關(guān)鍵。[2]”

（二）政府職能的基本內(nèi)涵

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機(jī)關(guān)，依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)，主要內(nèi)容包含政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能等。

在市場條件下，政府的職能主要是兩個(gè)方面：糾正市場失靈和超越市場、引導(dǎo)市場。一般地講，對于市場經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)用的相當(dāng)完善的地方，政府無須干預(yù)。在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當(dāng)重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固有缺陷（市場經(jīng)濟(jì)本身就有滯后性、盲目性、自發(fā)性的缺陷，不是萬能的）。市場有其自身無法克服的弱點(diǎn)和消極方面，比如經(jīng)濟(jì)危機(jī)間斷性爆發(fā)、人為哄抬物價(jià)行為、假冒藥品事件等等，為了彌補(bǔ)市場的這些缺陷，政府就需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能和行政職能，最大限度地減少市場經(jīng)濟(jì)的消極面。其次，政府的作用是超越市場、引導(dǎo)市場。政府干預(yù)市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是超越市場。主要表現(xiàn)在通過對某一階段市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行深入的研究，采取財(cái)政補(bǔ)貼、調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率、制定和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法規(guī)等手段，為下個(gè)階段的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能遇到的問題提前做好準(zhǔn)備。超越市場就是要求政府能夠站在市場之上，控制市場的總體運(yùn)行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。

二、我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向

“改革開放以來，政府與企業(yè)、居民、市場的關(guān)系已逐步向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，但是反映在政府官員的思想認(rèn)識與行為上，還在很大程度上帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡[5]”。在全球一體化的趨勢下，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場法則來進(jìn)行公共事務(wù)管理、提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，乃是目前面臨的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題。

（一）政府公共行政管理的轉(zhuǎn)變

中國作為后發(fā)國家，政府行政創(chuàng)新的重要內(nèi)容就是公共行政管理機(jī)制與國際接軌。這主要是指遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，逐步向國際規(guī)則靠攏的行政管理結(jié)構(gòu)、職能及運(yùn)行的范圍、準(zhǔn)則和方式等。金融體制、財(cái)稅體制和外貿(mào)體制的改革，重點(diǎn)就是創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制與國際規(guī)則接軌。

（二）政府權(quán)力中心的轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政權(quán)力是凌駕于一般公民權(quán)力之上的，行政權(quán)力支配一切。而在全球化時(shí)代，社會環(huán)境瞬息萬變，社會需求多元化，政府難以繼續(xù)試圖向社會提供壟斷性服務(wù)。政府必須嚴(yán)格依法行政，政府運(yùn)作的基本規(guī)則應(yīng)從以往運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度供給引導(dǎo)服務(wù)對象按照政府規(guī)范實(shí)施行為，即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政。

（三）政府自主能力的轉(zhuǎn)變

全球化背景下，政府自主能力主要反映政府能否超脫地處理自己與國內(nèi)民族資本和外國資本的關(guān)系。以全球?yàn)榉秶?，追求超額利潤的跨國公司總是將后發(fā)國家作為其產(chǎn)品的生產(chǎn)地和銷售地；后發(fā)國家總是以控制國內(nèi)市場途徑來維護(hù)自己的生存空間，政府不僅要限制跨國公司的行為，保護(hù)民族資本，而且要本著效率與公平的精神，對市場和企業(yè)進(jìn)行管制。全球化進(jìn)程中提升政府能力，意味著政府代表整個(gè)民族和國家利益進(jìn)行自主決策和施政能力的提高。

（四）政府運(yùn)作透明化的轉(zhuǎn)變

全球化必然對政府行政提出遵循透明度原則的強(qiáng)制性要求。當(dāng)前，中國政府不斷加快網(wǎng)上政府建設(shè)，通過互聯(lián)網(wǎng)公布職能部門的聯(lián)系方式和辦事程序，開設(shè)了“政府公報(bào)”、“政府信息”、“政府法規(guī)”等窗口欄目。不僅如此，政府更應(yīng)當(dāng)繼續(xù)增強(qiáng)信息的公開化程度。除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，政府應(yīng)當(dāng)公布各項(xiàng)行政法規(guī)，特別是那些影響管理相對人權(quán)利和義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)或工作程序。這便是所謂的由暗箱行政轉(zhuǎn)向透明行政。

中國政府轉(zhuǎn)變職能同時(shí)面臨著經(jīng)濟(jì)全球化、市場化和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)三重挑戰(zhàn)，這就使中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)比任何一個(gè)國家都更為艱巨。中國政府職能轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo)，是建立一個(gè)具有國際競爭力的體制環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國家間的競爭，體現(xiàn)為誰更能有效地吸引資金、技術(shù)、信息、人才等要素來發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)本國經(jīng)濟(jì)競爭力。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，則是通過建立一個(gè)高效率的市場，充分發(fā)揮本國的比較優(yōu)勢，使本國投資環(huán)境更具競爭力。這包括一整套關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平交易、平等競爭、誠實(shí)信用等市場經(jīng)濟(jì)的制度與法律，以及高效、廉潔、透明的政府工作部門與官員。另外，在著力營造一個(gè)對資金、技術(shù)與人才富有吸引力的環(huán)境的同時(shí)，要完善與加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控機(jī)制，增強(qiáng)抵御外部經(jīng)濟(jì)沖擊的能力，更好地迎接經(jīng)濟(jì)全球化的帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

三、經(jīng)濟(jì)全球化對我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求

經(jīng)濟(jì)全球化的日益發(fā)展和我國對外開放的不斷擴(kuò)大，對政府的治理能力提出了新要求。“我國政府的職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)探索問題，認(rèn)識不斷深化的過程，既體現(xiàn)為目標(biāo)的逐步清晰，也體現(xiàn)為從追求量變走向質(zhì)變[3]”在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜環(huán)境中，中國政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革能夠取得已有的進(jìn)展是很不容易的。國際社會對此也作出了積極評價(jià)。改革中存在的種種問題和矛盾，只能通過改革的進(jìn)一步深化求得解決。中國加入WTO，對政府作用提出了一系列新的要求和挑戰(zhàn)，甚至在某些方面規(guī)定了政府改革進(jìn)展的時(shí)間表，這就大大增強(qiáng)了加快政府改革的緊迫性。具體來講，經(jīng)濟(jì)全球化對政府職能轉(zhuǎn)變提出了以下挑戰(zhàn)。

（一）加快推進(jìn)市場化改革，完善市場經(jīng)濟(jì)體制

參與經(jīng)濟(jì)全球化，實(shí)質(zhì)上是按照統(tǒng)一的市場規(guī)則參與國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)競爭。能否通過進(jìn)一步開放市場、吸引外資和優(yōu)秀人才來促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于國內(nèi)市場機(jī)制是否完善。中國經(jīng)過20多年的市場化改革，初步確立了市場經(jīng)濟(jì)的框架，但國企改革、建立國內(nèi)統(tǒng)一開放的市場體系等方面還相對滯后?？陀^上要求政府加大市場化改革力度，推進(jìn)市場化進(jìn)程，充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用。同時(shí)，由于市場經(jīng)濟(jì)本身固有的缺陷，還要求政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適度干預(yù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)競爭力。

（二）對合理把握市場開放進(jìn)程提出新要求

參與經(jīng)濟(jì)全球化，特別是加入WTO后，中國政府要按照承諾逐步開放市場，逐步融入到世界市場經(jīng)濟(jì)的浪潮中。市場的開放有利于引入競爭壓力，優(yōu)化國內(nèi)的資源配置；但如果開放過快，把握不好，也可能使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到過大沖擊，增加風(fēng)險(xiǎn)，對開放與改革進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。這就要求政府在擴(kuò)大開放前加快國內(nèi)改革，提高國內(nèi)企業(yè)和市場對外部沖擊的適應(yīng)能力，同時(shí)合理把握市場開放進(jìn)程，預(yù)見市場開放過程中可能會出現(xiàn)到的難題，采用得力措施化解可能引起的矛盾。

（三）對提高經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力提出了更高要求

加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)在更深層次上融入了經(jīng)濟(jì)全球化，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也容易受到來自國外的沖擊?！霸诤暧^調(diào)控方面，雖然我國政府成功地克服了亞洲金融危機(jī)的不利影響，然而，與經(jīng)濟(jì)全球化的要求相比，我國政府的宏觀調(diào)控能力仍然較弱。[4]”政府只有具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和穩(wěn)定本國宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，通過制定和運(yùn)用財(cái)政稅收政策和貨幣政策，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行間接的、宏觀的調(diào)控，才能為本國企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)較平穩(wěn)的市場環(huán)境。特別是在國際上一旦爆發(fā)金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)之時(shí)，要求政府在應(yīng)對危機(jī)沖擊、抵御風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全上表現(xiàn)出更強(qiáng)的能力。

（四）對政府管理體制改革提出了更迫切的要求

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善過程中，政府作為改革的發(fā)起者和推動(dòng)者，始終處于中心地位。參與經(jīng)濟(jì)全球化，特別是加入WTO，要求政府機(jī)構(gòu)更加精簡，決策更加科學(xué)，政策更加透明，市場更加規(guī)范，競爭更加公平，效率更加提高。只有如此，才能建立一個(gè)具有國際競爭力的體制環(huán)境，才能更加有效地吸引國外的資金、技術(shù)、人才、信息等經(jīng)濟(jì)要素的聚集，才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力，創(chuàng)造出有利于增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)競爭力的“軟環(huán)境”，從而提高我國在經(jīng)濟(jì)全球化中的競爭力。

四、轉(zhuǎn)變政府職能的對策建議

（一）弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能

我國是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)接軌的國家，市場經(jīng)濟(jì)新體制剛剛進(jìn)入相對完善的階段，由于采取漸進(jìn)的轉(zhuǎn)軌方式，現(xiàn)階段的政府職能明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過多，比如行政審批。行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，項(xiàng)目眾多，程序繁雜，不利于提高生產(chǎn)效率，也不利于資源的優(yōu)化配置。減少不必要的行政審批，完善審批制轉(zhuǎn)向備案制，減少環(huán)節(jié)，提高效率；要堅(jiān)決反對行政壟斷，行政壟斷是政府權(quán)力市場化的結(jié)果，而政府權(quán)力的市場必然滋生腐敗，破壞健康的市場秩序，妨礙公平的市場競爭，影響市場機(jī)制的良性運(yùn)行。無論是完善社會主義的市場經(jīng)濟(jì)體制，還是遵循WTO的運(yùn)行規(guī)則，盡快適應(yīng)我國融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，都要求進(jìn)一步弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能，使政府職能從當(dāng)前眾多的“越位”轉(zhuǎn)向“歸位”。

（二）強(qiáng)化政府的國家安全職能

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，全球范圍內(nèi)的商品自由貿(mào)易和要素的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置，使我國政府保持市場經(jīng)濟(jì)的健康和穩(wěn)定受到了影響，特別是實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策受到一定的制約。我們還要看到全球化進(jìn)程伴生了很多危及國家經(jīng)濟(jì)安全的因素：經(jīng)濟(jì)滲透、經(jīng)濟(jì)制裁、經(jīng)濟(jì)封鎖等。政府要通過強(qiáng)化自身利用經(jīng)濟(jì)、政治、外交等手段，以及利用WTO的磋商機(jī)制解決國際貿(mào)易摩擦的能力，為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更為廣闊、穩(wěn)定的國內(nèi)、國際市場。面對經(jīng)濟(jì)全球化帶來的種種很大不確定性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國政府必須建立起國家經(jīng)濟(jì)安全防御體系，監(jiān)測國家經(jīng)濟(jì)安全走勢，預(yù)測國家經(jīng)濟(jì)安全指標(biāo)，保障國家經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)全球化同時(shí)打破了國家對信息的壟斷和封鎖，政治穩(wěn)定比過去任何時(shí)候都要復(fù)雜和艱難。國際格局與政治多極化的曲折發(fā)展，國際恐怖主義、霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治依然存在，西方發(fā)達(dá)國家對我國的意識形態(tài)、價(jià)值觀念、政治制度和文化進(jìn)行滲透，嚴(yán)重威脅我國的政治穩(wěn)定好社會安定。政府必須加強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)安全和政治安全職能。

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2012-05-21