王立新，周 游

（江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院，江蘇 無錫 214101）

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的法治建構(gòu)

王立新，周 游

（江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院，江蘇 無錫 214101）

相較于現(xiàn)有的行政訴訟調(diào)解、協(xié)調(diào)的理論與實踐，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)在合法性與正當(dāng)性方面有所突破，強調(diào)在行政爭議尚未訴至法院之前，通過司法權(quán)的主導(dǎo)，積極探索新的途徑，提前介入到行政決策或者協(xié)商過程中，針對行政過程的預(yù)期侵害作出風(fēng)險評估，及時發(fā)出預(yù)警，或者針對行政過程的合理性問題提出協(xié)調(diào)方案，有效預(yù)防社會糾紛矛盾的激化，并為不斷完善社會管理模式提供新的視角與進路。

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)；行政過程；行政爭議；調(diào)解

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“行政訴訟法”）第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！焙芏鄬W(xué)者基于此條文的規(guī)定，宣揚“公權(quán)力不得被處分”之理念，認為維護公共利益的公權(quán)力機構(gòu)無權(quán)放棄公共利益而對相對人做出利益上的讓步，因而對于行政爭議，無論是行政主體本身還是人民法院，都絕對不能進行任何形式的調(diào)解、和解以及協(xié)調(diào)。[1]但這一禁止性規(guī)范的功能設(shè)計及社會效果一直飽受質(zhì)疑，原因在于，隨著行政法治的深入發(fā)展，復(fù)雜的利益沖突亟待法治化消解，尤其是面臨一系列涉及重大民生的熱點、難點問題所引發(fā)的行政爭議，越發(fā)需要提供更為豐富的糾紛解決機制。一些學(xué)者開始對行政調(diào)解、行政訴訟調(diào)解、行政協(xié)調(diào)進行了較為全面的研究，認為除了強制性法律規(guī)范之外，對于選擇性或者任意性法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)可以允許調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解的存在，并紛紛提出制度化的設(shè)想。①

司法實踐更是先行一步。自1989年行政訴訟法頒布實施以來，行政訴訟案件的高撤訴率，都映射出法院參與調(diào)解或協(xié)調(diào)的影子。2012年3月11日，王勝俊在最高人民法院工作報告中指出，2011年各級法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，和解撤訴達6.5萬件，撤訴率47.8%。就筆者所在的無錫市錫山區(qū)人民法院的行政審判實踐分析，運用訴前協(xié)調(diào)息訴的手段化解了相當(dāng)多的行政爭議，2009年、2010年、2011年的行政訴訟撤訴率分別是66.7%、50%與80%。司法政策在近些年也相應(yīng)發(fā)生了一些變化，2007年3月最高人民法院根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，出臺了《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，指出“對行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實際情況，參照民事調(diào)解的原則和程序，嘗試推動當(dāng)事人和解”，重申“調(diào)解社會化的理念，并將各地的訴前調(diào)解統(tǒng)稱為立案階段的調(diào)解制度”，并給予肯定。在地方司法實踐中，也已有相關(guān)的規(guī)范性文件出臺，比如無錫市錫山區(qū)法院早在2009年就聯(lián)合區(qū)委政法委、區(qū)政府法制辦出臺了《錫山區(qū)行政爭議訴前協(xié)調(diào)工作機制實施意見（試行）》。

然而，除了對行政調(diào)解、行政訴訟調(diào)解、行政協(xié)調(diào)的概念理解混亂之外，上述諸般突破現(xiàn)行訴訟制度的努力更多地是基于上訪與維穩(wěn)的壓力、司法資源的負累、法院內(nèi)部的考核標準等實用主義考慮，尤其是在論證行政訴訟調(diào)解、訴前協(xié)調(diào)的合法性問題上缺乏長期理性的關(guān)懷。筆者提出“預(yù)防性行政協(xié)調(diào)”的概念，試圖博采眾長，尋求針對行政過程制定預(yù)防性的司法干預(yù)機制法治化的路徑，并在學(xué)術(shù)界與司法實踐領(lǐng)域拋磚引玉。

一、語義分析：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)概念的提出

（一）行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解

理論界與實務(wù)界的很多人把行政調(diào)解等同于行政訴訟調(diào)解，這是一個嚴重的理解誤區(qū)。行政調(diào)解的特征一般包括：第一，調(diào)解的主體應(yīng)是行政機構(gòu)，法院在其中沒有明確的角色定位；第二，在正式的訴訟程序之前，調(diào)解必須終止；第三，涉及重大公共利益等因素時以禁止調(diào)解為原則；第四，行政調(diào)解應(yīng)以民事爭議為主要對象，行政爭議的調(diào)解應(yīng)受控制。[2]

但是不少學(xué)者出于對行政調(diào)解的誤讀，認為可以把以行政機構(gòu)為主體的行政調(diào)解照搬入行政訴訟程序中，并論證調(diào)解制度在行政審判中的可行性，并要求法院在訴訟程序中積極引入調(diào)解制度②，以法院作為調(diào)解的主體，形成行政訴訟調(diào)解的概念，并被視為是對行政訴訟法第50條禁止的突破。然而，對于行政訴訟調(diào)解的合法性質(zhì)疑一直難以克服，可以總結(jié)為如下三點：一是法院為了片面追求調(diào)解結(jié)案，容易喪失獨立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能；二是被告為了勝訴，容易無原則犧牲公共利益，或者脅迫或變相脅迫原告接受調(diào)解而撤訴；三是相對人的司法保護易被虛置。由于法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新起訴的，人民法院會不予受理，而事實上調(diào)解協(xié)議對于行政機構(gòu)的約束力十分有限。

（二）行政協(xié)調(diào)與訴前協(xié)調(diào)

在臺灣學(xué)者陳新民教授看來，行政協(xié)調(diào)應(yīng)該是個非常寬泛的概念，分為行政程序協(xié)調(diào)與行政訴訟協(xié)調(diào)（后者又稱為行政訴訟和解）兩種，并指出“當(dāng)事人就訴訟標的具有處分權(quán)，并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解，受命法官或受托法官亦同”[3]。也有學(xué)者論證：“協(xié)調(diào)是指法院在審理行政案件的過程中主動運用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進行的協(xié)商、調(diào)停、溝通、探索案件處理辦法的活動。對其加以考察和關(guān)注，是正視現(xiàn)實的需要。從實現(xiàn)法治的角度而言，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情?！盵4]可見行政協(xié)調(diào)這一概念在當(dāng)下學(xué)術(shù)界等同于行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的混用，并不能為我們提供新的思路。

而訴前協(xié)調(diào)則明顯區(qū)分于上述概念，它大量存在于司法實踐中，要求法院主動在立案受理之前積極參與雙方矛盾的化解，以期在訴訟渠道之外定紛止爭。雖然訴前協(xié)調(diào)機制的運行避免了對行政訴訟法第50條的違背，但是其內(nèi)源性障礙也十分突出：一是協(xié)調(diào)效率不高。畢竟訴前協(xié)調(diào)的啟動是要等到行政爭議訴至法院之后，有的引發(fā)糾紛矛盾的問題已經(jīng)積重難返，特別是涉及到征地拆遷、群體性事件等重大民生問題的時候，更是難以徹底化解行政爭議。二是訴前協(xié)調(diào)的時間跨度與法律規(guī)定的立案審查期限存在沖突。一般情況下行政訴訟的立案審查以7日為限，但是在司法實踐中，訴前協(xié)調(diào)的時間跨度在絕大多數(shù)情況下都遠遠不止7日。三是訴前協(xié)調(diào)達成的協(xié)議并非可供執(zhí)行的法律文書，矛盾的解決存在隱患。特別是在原告撤回起訴后，一旦行政機關(guān)反悔，勢必造成新一輪的矛盾出現(xiàn)甚至激化，嚴重浪費司法資源。

（三）預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的特征

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)作為一個嶄新的概念，是指以法院的獨立介入為核心，通過長效機制的建立，在行政爭議尚未正式形成之前就提前參與到行政決策或協(xié)商過程中，針對行政過程的預(yù)期侵害作出風(fēng)險評估，及時發(fā)出預(yù)警，或者針對行政過程的合理性問題提供協(xié)調(diào)方案，有效預(yù)防行政爭議的萌芽及激化。筆者認為在這個概念的提出上，用“協(xié)調(diào)”一詞，優(yōu)于用“調(diào)解”一詞，原因不僅在于區(qū)別與行政調(diào)解等其他概念，還在于協(xié)調(diào)與調(diào)解在內(nèi)涵上的側(cè)重點不同：“協(xié)調(diào)注重過程，調(diào)解強調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院聯(lián)絡(luò)多方主體的活動，調(diào)解注重的是對當(dāng)事人意愿的落實”[5]。預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的特征在于：

第一，強調(diào)“預(yù)防”，即協(xié)調(diào)啟動的最佳時機是在行政爭議尚未正式訴至法院之前。如此將行政糾紛矛盾化解的關(guān)口大幅前移，既可以避免行政訴訟法禁止調(diào)解的障礙，又可以及時化解雙方的潛在矛盾，提高司法公信力。

第二，主體是多元化的，但啟動者與主導(dǎo)力量則是法院，通過司法權(quán)為核心建立一個系統(tǒng)，由行政機關(guān)、相關(guān)社會組織、相對人等共同參與其中。并且這個參與的過程應(yīng)當(dāng)有長效機制作為保障，在該機制中，基于平等、理性的協(xié)商對話，博得參與各方的利益最大化。

第三，協(xié)調(diào)的對象是行政過程。由于“行政行為”概念類型化的天然缺陷，傳統(tǒng)行政行為形式理論在學(xué)界面臨著越來越大的挑戰(zhàn)，“行政過程論”應(yīng)運而生。日本行政法學(xué)家鹽野宏指出，現(xiàn)代行政權(quán)力的活動方式越發(fā)呈現(xiàn)多樣化方式，“作為連續(xù)性的行政過程中包含了諸多變量因素”，而這種行政過程是指“行政的法效果的發(fā)生和變動的過程”[5]。因為預(yù)防性行政協(xié)調(diào)強調(diào)的是積極預(yù)防行政爭議的發(fā)生，所以其協(xié)調(diào)對象就沒有必要完全套用行政訴訟法關(guān)于行政行為的界定，而是可以將范圍擴展至行政過程，如此才可將能動司法發(fā)揮到淋漓盡致。

第四，核心手段有二：其一是對行政過程的預(yù)期侵害作出評估，若有預(yù)期侵害存在且該侵害一旦發(fā)生會產(chǎn)生無法挽回的重大損害，即可啟動；其二是對于已經(jīng)發(fā)生實際侵害，但被排除在現(xiàn)行司法審查范圍之外的行政過程，比如行政自由裁量行為等合理性問題，也可啟動。

第五，具備與行政訴訟制度的兼容性，一旦相對人以明示的方式拒絕繼續(xù)協(xié)調(diào)，可以正式起訴，進入訴訟渠道后，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)終止，法院應(yīng)及時裁判。

二、功能定位：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的理論支撐

（一）交往行動理論的實現(xiàn)

當(dāng)代德國的學(xué)術(shù)大師哈貝馬斯提出的“交往行動理論”（也被稱為商談理論），強調(diào)主體間相互交往的、贊同的并且是自覺遵守的規(guī)范，其合理性的達成是對話式的，以語言為媒介，通過對話達到理解與溝通。該理論著力于化解人與人之間的矛盾，重構(gòu)與建設(shè)和諧的人際關(guān)系。[6]這一理論對于中國社會治理的重大啟示在于，社會的治理應(yīng)當(dāng)開展對話與合作、溝通與協(xié)商，而不是對抗與強制，社會治理應(yīng)當(dāng)是溝通性、對話性地解決糾紛。

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的本質(zhì)就是一種理性的交往行動，其重大功能在于以符合規(guī)范的方式，在訴訟渠道之外提供協(xié)商平臺，在實現(xiàn)程序正義的同時實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一；其核心目的是在法治框架之下有效地消除各方分歧，減少行政過程中因沖突帶來的負面影響，由法院作為中立方，獨立地啟動協(xié)調(diào)機制，促使行政機關(guān)與相對人通過會議、協(xié)商、討論、溝通、交流的方式達到解決問題的共同目標，最終實現(xiàn)行政爭議的預(yù)防和控制。

（二）能動司法的深入推動

在理論上對能動司法的一個經(jīng)典描述是：“法官應(yīng)該審判案件，而不是回避案件，并且要廣泛地利用他們的權(quán)利，尤其是通過擴大平等和個人自由去促進公平——即保護人的尊嚴。能動主義的法官有義務(wù)為各種社會不公提供司法救濟，運用手中的權(quán)力，尤其是運用將抽象概括的憲法保障加以具體化的權(quán)力去這么做。”[7](P3)隨著我國的社會主義法治進程不斷深入，作為化解社會矛盾、維護公平正義最后一道防線的人民法院，必須要在司法的理念、實現(xiàn)方法上與時俱進，把能動司法作為新形勢下人民法院服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的必然選擇，積極主動地為大局服務(wù)、為人民司法。

行政審判工作的完善也需要能動司法的推動，尤其是針對日益復(fù)雜、具備高度專業(yè)性的行政權(quán)力，其觸角已經(jīng)延伸到社會領(lǐng)域的各個細微層面，行政過程也應(yīng)當(dāng)被更有效地加以司法監(jiān)督與控制。因此，在當(dāng)下的社會轉(zhuǎn)型期，客觀現(xiàn)實要求司法裁判者在遵循司法被動性的前提下，輔之以司法能動性，秉承正義的法律價值和理念，遵循法治原則，充分運用經(jīng)驗，在理性地對案件的事實問題和法律問題作出判斷的基礎(chǔ)上行使裁判，以解決糾紛，維護社會公平正義和秩序。在通過行政程序的事中控制與行政訴訟的事后控制之外，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的建立，正是以能動的方法對現(xiàn)行制度的矯正，增設(shè)公民與行政機關(guān)進行理性溝通的渠道。也即是說，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)必須是基于司法能動地回應(yīng)社會的需要，并堅守公正與維護公民權(quán)利的立場。

（三）更廣泛權(quán)利保障的提供

在現(xiàn)代法治社會中，對于公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)提供完整、有效的保障，訴權(quán)是其中最為重要的一種方法——訴權(quán)這一概念雖然是在民事訴訟中首先確立的，但是相對于對公民權(quán)利有更大侵害可能性的行政權(quán)力而言，更需要為公民提供強有力的訴權(quán)，為公民請求司法保護提供全面而有效的途徑。但由于現(xiàn)行的制度設(shè)計，我國的行政訴訟在原則上只能審查具體行政行為的合法性，而調(diào)解行為、抽象行政行為、事實行為等雖然也存在侵害公民權(quán)利的可能，但無法納入行政訴訟救濟的體系之中。行政過程造成的大量侵害若可以通過某種與行政訴訟機制兼容的協(xié)調(diào)機制加以解決的話，會更好地保障公民權(quán)利。

在尊重法律文本的大前提下，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的建立，使那些不在行政訴訟受案范圍之內(nèi)的行政過程，也可以通過理性的協(xié)調(diào)、商談加以解決。同時，在協(xié)調(diào)不成的情況下，也并不妨礙正式訴訟程序的提起。相對于行政訴訟程序而言，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的程序更加靈活機動、方式也更加柔和，更重要的是司法權(quán)及時介入到有可能產(chǎn)生行政爭議的領(lǐng)域，可以對行政權(quán)力與公民權(quán)利的良性平衡提供有效的保障。既然不能依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定作出判決，就需要想其他辦法，利用現(xiàn)行法律允許的方式結(jié)案，這也是預(yù)防性行政協(xié)調(diào)取得合法性及正當(dāng)性的原因。

三、運作機理：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的啟動與運行

（一）啟動的現(xiàn)實情形

第一，必要情況下法院主動啟動預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的情形。所謂必要情況，是指法院通過正式公開的渠道獲知行政過程，經(jīng)評估該行政過程可能對公民的重大權(quán)利產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的實質(zhì)性不利影響，或者涉及重大民生問題，比如征地拆遷、企業(yè)改制、勞動與社會保障等，處置不當(dāng)有導(dǎo)致群體性事件的可能。此時，法院應(yīng)啟動協(xié)調(diào)機制，出具書面的評估，并對行政機關(guān)的行政過程給予指導(dǎo)，同時深入基層群眾進行調(diào)研。

第二，因存在合理性問題而需要啟動預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的情形。在本文語境內(nèi)的行政合理性問題的涵義比較寬泛，主要是指由于行政機構(gòu)決策失誤、行政管理水平底下、行政法律規(guī)范存在沖突或無法操作等問題引起的難以判決的情況。無論是哪一方敗訴，都可能會引起更多的矛盾，導(dǎo)致社會的不安定因素，因此需要法院積極聯(lián)系以促使多個行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與相對人之間進行協(xié)調(diào)。雖然此時行政過程已經(jīng)對相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了一定不利影響，但欲尋求的最佳效果是在該行政過程的不利影響持續(xù)作用的時候，取得一致的合意，以避免行政爭議的擴大化。

第三，自由裁量行為、事實行為、抽象行為等被排除司法救濟的行政過程可以單獨啟動預(yù)防性行政協(xié)調(diào)。對于自由裁量行為而言，裁量空間的幅度理應(yīng)可以在法院介入的前提下進行商談；對于事實行為而言，往往是作出具體行政行為的前奏環(huán)節(jié)，雖然不具可訴性，卻極大影響了公民權(quán)利的實質(zhì)狀態(tài)；對于抽象行為而言，一旦具體實施就直接生成具體行政行為，因此法院可以適當(dāng)就此進行協(xié)調(diào)，提出問題及建議。

第四，相對人的訴訟請求難以得到法院支持，但涉及基本生存的需要并亟待解決實際困難的案件，可以啟動預(yù)防性行政協(xié)調(diào)。如果法院簡單地裁定不予受理或者駁回起訴，非常容易激化矛盾。因此法院對這些案件應(yīng)該查明有關(guān)情況，分別情況作出不同處理。對于應(yīng)該由其他部門主管的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人正確的救濟渠道；如果當(dāng)事人仍然堅持訴訟的，法院應(yīng)該先與有關(guān)部門溝通，試行協(xié)調(diào)和解，如確無協(xié)調(diào)和解可能，再依法處理。

最后，應(yīng)該明確的是，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)也存在范圍、界限，并非可以毫無限制地啟動。筆者認為排除該機制的例外情形有二：一是具體行政行為明顯重大違法，對公民權(quán)利已產(chǎn)生實質(zhì)性損害，此時已無協(xié)調(diào)空間，應(yīng)當(dāng)依法判決；二是羈束行政行為明顯合法，由于不存在任何裁量空間，已無協(xié)調(diào)空間，應(yīng)當(dāng)依法判決。

（二）啟動的必要條件

第一，以存在預(yù)期侵害或者解決合理性問題為原則。如果是針對尚未作出具體行政行為的預(yù)防性行政協(xié)調(diào)，必須要求侵害發(fā)生具備重大性、迫切性與不可逆轉(zhuǎn)性，無法期待等到具體行政行為作成之后再通過事后救濟的方式加以阻止。換言之，行政活動造成的侵害是可以預(yù)見的，在沒有證據(jù)證明行政機構(gòu)不作出具體行政行為的前提下，就可以認定存在即將作出實質(zhì)影響行為的高度蓋然性。如果是針對已經(jīng)產(chǎn)生一定實質(zhì)性影響的行政過程，必須存在合理性問題，才能給預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的啟動提供適當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)與理由。

第二，有明確的行政主體。由于預(yù)防性行政協(xié)調(diào)在解決行政爭議時介入的關(guān)口大幅前移，因此會大量存在行政過程尚未正式產(chǎn)生影響的情況，此時必須要求受到預(yù)期侵害的相對人可以提出明確的行政權(quán)力掌控者，即行政主體是特定的。

第三，相對人在原則上應(yīng)當(dāng)具備“法律上的利益”。即相對人遭受的預(yù)期侵害與行政活動存在法律上的因果關(guān)系，此時行政過程已明確指向相對人的權(quán)利義務(wù)，行政爭議可能處在一觸即發(fā)的狀態(tài)。

四、路徑設(shè)計：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的實現(xiàn)

（一）建立強有力的利益代表機制

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的本質(zhì)是要提供平等的協(xié)商平臺，讓行政主體與相對人進行理性交往，最終在公正的程序保障下，實現(xiàn)正當(dāng)、有效的息訴效果。由于法院在該協(xié)調(diào)機制中只是中立的裁判，所以恰當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計必須要讓相對人一方形成足夠強大的利益代表機制，才可能從內(nèi)在方面實現(xiàn)真實的公正。所謂利益代表機制是公民廣泛參與的結(jié)果，其最終目的是“對政府管理制度做一基礎(chǔ)性的重新安排，使所有人都可以進入并影響政府管理……確保所有受影響的利益都能在行政決定過程中得到代表”[8](P132)，在該機制中，公共利益必須形成有力的代表，得以與行政權(quán)力抗衡。

在具體做法上可以有如下嘗試：在協(xié)調(diào)過程中，除了聽取相對人的意見之外，選取一定數(shù)量的人大代表、人民陪審員、人民調(diào)解員組成預(yù)防性協(xié)調(diào)委員會，參與到協(xié)調(diào)過程中；如果相對人是一個群體，應(yīng)當(dāng)允許該群體以推選、自愿報名、搖號等方法形成代表，履行協(xié)商的行為。這樣其實有兩個層次的突破：第一是參與權(quán)的拓展，不僅有行政機構(gòu)與相對人之間的對抗，還把更多的人參與到這個過程里，更容易達致公正的結(jié)果；第二是司法審查原告資格的拓展，讓原本無法通過行政訴訟渠道解決的問題重新進入?yún)f(xié)商平臺。

（二）建立新的投訴舉報機制

這是專門針對那些被排除在正當(dāng)救濟渠道之外的訴求，在法院的立案庭或者訴訟服務(wù)中心設(shè)立新的窗口，接受投訴舉報，在進行初步的書面審查之后再決定是否啟動預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制。主要是將以下幾種行政過程納入，進行提前介入審查：一是行政行為作出之前的勘驗、調(diào)查、準備等事實行為；二是自由裁量行為中行政權(quán)力的幅度與強度的協(xié)商，這在行政處罰、行政許可、行政合同等具體行政行為中普遍存在；三是對法院的同級政府及職能部門制定的規(guī)范性文件，即將對公民權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)影響。

（三）設(shè)立“法官談心室”工程

由于基層法院的法官最深入基層，充分了解矛盾，有能力第一時間進行判斷分析與協(xié)調(diào)，“法官談心室”的建成為預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的推廣提供了豐富的經(jīng)驗。無錫市錫山區(qū)法院已經(jīng)在這方面走在了前沿，在下屬的安鎮(zhèn)法庭設(shè)立了第一個以法官姓名命名的“潘洪峰法官談心室”，并準備以此模式為樣板，在其他幾個法庭的轄區(qū)各選取一個社區(qū)，建立“法官談心工作室”，確定具體辦公場所，配置辦公設(shè)施；其人選采取個人報名、部門推薦、法庭指導(dǎo)小組確定的方式，確定談心工作室的負責(zé)法官；同時舉行工作推進會，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，安排部署“法官談心工作室”的工作時間、活動內(nèi)容、工作方法及保障措施?！胺ü僬勑墓ぷ魇摇惫こ痰耐七M，為預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的成熟實踐提供了支撐。

（四）建立備忘預(yù)警機制

在預(yù)防性行政協(xié)調(diào)完成之后，法院對本次協(xié)調(diào)工作的基本情況作一個回顧與總結(jié)，制作備忘錄，載明當(dāng)事人的基本情況、基本事實、爭議焦點、解決問題的具體措施等內(nèi)容，發(fā)送給被訴的行政機關(guān)及有關(guān)單位，同時報送政法委、法制辦備案，為將來遇到相同或類似爭議時予以參考，積累訴前協(xié)調(diào)的工作經(jīng)驗，從而逐步完善協(xié)調(diào)工作體系。

（五）建立協(xié)調(diào)后的對接機制

經(jīng)過協(xié)調(diào)，由法院發(fā)送司法建議書，建議停止相關(guān)行政活動的，或者經(jīng)過協(xié)調(diào)達成協(xié)議，并由法院以行政裁定的形式加以確認的，都應(yīng)該及時按照屬地原則，重點開展與相應(yīng)的行政機構(gòu)進行對接工作，在做好法律釋明和審判評估工作的基礎(chǔ)上，緊緊依靠當(dāng)?shù)攸h委政府的力量，想方設(shè)法解決群眾的合理訴求，促使當(dāng)事人徹底息訴，從根源上化解潛在及已經(jīng)萌發(fā)的行政爭議。

五、結(jié)語

人民法院要在訴訟渠道之外尋求良好解決行政爭議的方法，同時又要彰顯司法公信力，必須要積極探索嶄新的協(xié)調(diào)模式。預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)正是這樣一種有益的嘗試，它突破了法院“不告不理”的框架，重要的是在合法性與正當(dāng)性方面取得了有力支撐，將法院角色在訴訟程序之外恰當(dāng)?shù)刈兂闪嗣苷{(diào)和機關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護穩(wěn)定、改善民生等作用的過程中，扮演了多重角色。我們共同的職責(zé)與義務(wù)在于：在法治的框架下，把監(jiān)督行政、權(quán)利救濟與社會和諧有機地結(jié)合起來，充分體現(xiàn)與發(fā)揮預(yù)防性行政協(xié)調(diào)在構(gòu)建和諧社會中的地位與作用，不斷豐富和完善社會管理模式。

注釋：

①相關(guān)敘述與論證可參見周公法：《試論行政訴訟和解制度》，《行政法學(xué)研究》2005年第4期；藺耀昌：《行政爭訟中的和解與調(diào)解》，《行政法學(xué)研究》2006年第3期；葉必豐：《行政和解與調(diào)解：基于公眾參與和誠實信用》，《政治與法律》2008年第5期；張樹義：《糾紛的行政解決機制研究》，中國政法大學(xué)出版社2006年版；湛中樂：《行政調(diào)解、和解制度研究——和諧化解法律爭議》，法律出版社2009年版；范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學(xué)出版社2000年版。

②參見周偉：《行政訴訟調(diào)解制度的實證考察——以湖北省為例》，《公民與法》2009年第3期，第60-64頁；靳羽：《行政訴訟調(diào)解中的公眾參與》，《人民司法》2011年第5期，第75-80頁。

［1］劉旺洪.論行政調(diào)解的法治建構(gòu)［J］.學(xué)海，2011，（2）：189-198.

［2］章志遠，顧勤芳.中國法律文本中的“行政調(diào)解”研究［J］.江淮論壇，2011，（5）：125-131.

［3］陳新民.和為貴——論行政協(xié)調(diào)的法制改革［J］.行政法學(xué)研究，2007，（3）：5-18.

［4］林莉紅.論行政訴訟中的協(xié)調(diào)——兼評訴訟調(diào)解［J］.法學(xué)雜志，2010，（9）：44-50.

［5］魯鵬宇.日本行政法學(xué)理構(gòu)造的變革——以行政過程論為觀察視角［J］.當(dāng)代法學(xué)，2006，（7）：153-160.

［6］王明文.程序主義法律范式：哈貝馬斯解決法律合法性問題的一個嘗試［J］.法制與社會發(fā)展，2005，（6）：128-134.

［7］【美】克里斯托夫·沃爾夫.司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅？［M］.黃金榮，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

［8］【美】理查德·B·斯圖爾特.美國行政法的重構(gòu)［M］.沈巋，譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

責(zé)任編輯、校對：王巖云

Legal Construction of Precautionary Administrative Coordination

Wang Lixin,Zhou You

In comparison to the theory and practice ofthe administrative litigation mediation system,precautionary administrative coordination creates a breakthrough on validity and legitimacy.It emphasizes that judicial powers must get involved in the administrative process before the administrative dispute taken to court,evaluating the risk assessment of the administrative expected violations and issuing a legal warning.On the other hand,it can put forward a coordinated response to the rationality of administrative process with the purpose of effectively preventing social contradictions,and provide the new angle and access for perfecting social management pattern.

precautionary administrative coordination;administrative process;administrative dispute;mediation

D915.4

A

1673-1573（2012）03-0031-05

2012-07-03

王立新（1967-），男，寧夏平羅人，江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院院長，法律碩士，研究方向為行政法學(xué)；周游（1981-），男，安徽旌德人，江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院見習(xí)法官助理，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)。