中南財經政法大學 陳 磊 許家林

2011年6月4日康菲石油發(fā)現(xiàn)渤海油田溢油開始，直到7月6日該公司召開的第一次新聞發(fā)布會，才正式向社會有限地公布了事故信息，該溢油事件才走進公眾視野。正是由于政府相關職能部門以及該事件的肇事主體對事故信息的遲遲不及時披露，才致使后來事故進一步惡化。有鑒于此，本文在對該案例過程簡要回放，并剖析責任方事故處置不力原因的基礎上，提出了政府要高度重視并及時公開事故信息，修訂和完善與海洋環(huán)境污染相關的法律法規(guī)，并積極宣傳環(huán)保的重要性以加強公民的環(huán)保意識等政策建議。

一、康菲石油渤海灣油田溢油事故概況

發(fā)生溢油事故的蓬萊19-3 油田，是中國海洋石油總公司與美國康菲石油中國公司在渤海海域合作勘探發(fā)現(xiàn)的我國最大的海上油氣田?？捣剖筒澈Ｓ吞镆缬褪鹿实陌l(fā)生、發(fā)展和最后處置過程大致如下：

2011年6月4日，由康菲中國方作業(yè)者的蓬萊19-3 油田B 平臺附近的海床出現(xiàn)原油滲漏；6月17日，該油田C 平臺一口在鉆井發(fā)生小型井涌，導致溢油發(fā)生。6月4日當天，國家海洋局北海分局接到康菲中國報告后立即責成其進行排查，但此后B、C 平臺附近海域仍持續(xù)有油花溢出。直到7月6日，康菲中國才召開第一次新聞發(fā)布會，康菲中國總裁司徒瑞當時強調，此次事件與墨西哥灣漏油事故性質不同，并未發(fā)生油井爆炸，且無人員傷亡，泄漏量也遠小于墨西哥灣事故。事故發(fā)生區(qū)域是在二三十米水深的淺海，能夠迅速控制并回收油膜。

7月13日，國家海洋局決定停止蓬萊19-3 油田B、C 平臺的油氣生產作業(yè)活動，要求康菲中國采取一切有效措施徹底排查并切斷溢油源，徹底消除再次發(fā)生溢油的風險（簡稱“兩個徹底”）。7月20日和7月29日，國家海洋局先后兩次責成康菲中國于8月31日前完成B 平臺附近溢油源封堵、清理完畢C 平臺泄漏的海底油污，并組織力量對已漂至岸灘的溢油進行回收清理。即8月31日是國家海洋局對康菲公司“兩個徹底”通牒的最后期限。8月29日，康菲表示，溢油源已被永久封堵，所有活動的滲油點已得到控制，溢油不會對海岸造成實質性影響。不過，這一表態(tài)很快被否定，國家海洋局北海分局8月30日披露，在其24 小時監(jiān)視監(jiān)測溢油現(xiàn)場，并且多次下發(fā)通知要求和督促的情況下，康菲方面不得不從原來堅稱已封堵溢油源到現(xiàn)在承認溢油點多發(fā)?？捣浦袊鴮Υ藙t表示，新發(fā)現(xiàn)的16 個溢油點中，12 個已不可見，并在首次被發(fā)現(xiàn)后再未出現(xiàn)滲油，當前只有4 個可見的滲油點，其中只有兩個仍呈間歇性活動狀態(tài)。另外，9月2日，記者搭乘中國海監(jiān)15 船到達蓬萊19-3 油田溢油事故作業(yè)現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)在蓬萊19-3 油田B、C 作業(yè)平臺附近海域的海面上仍有漂浮的油帶膜，并有大量油花溢出。由此可見，康菲公司的溢油清理工作仍在進行，其8月29日表態(tài)的“兩個徹底”實際上并沒有完成。

8月31日當天，康菲中國向國家海洋局提交了一份厚達上千頁的報告。9月2日，最終經七部委組成的溢油事故聯(lián)合調查組一致審議通過，國家海洋局認定康菲公司在8月31日前沒有完成 “兩個徹底”——徹底排查溢油風險點、徹底封堵溢油源，并責令蓬萊19-3 油田全油田“三?！保赐Ｗ?、停鉆、停產。與此同時，國家海洋局將代表國家對康菲公司提出生態(tài)索賠。

截至2011年9月18日，國家海洋局發(fā)布17日對蓬萊19-3 油田溢油事故海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測結果，顯示C 平臺附近仍有油花溢出，白天時段觀察到的油花最少時為每分鐘40 個，最多時每分鐘160 個，估算當日溢油量約為4.51 升。在蓬萊19-3 油田海域未發(fā)現(xiàn)油帶，且當日也未進行海底油污清理作業(yè)。本次漏油污染面積至少5500 平方公里，其中劣四類海水海域面積累計約870 平方公里。由此可見，本次康菲石油渤海灣油田溢油事故累計造成5500 多平方公里海水污染，給渤海海洋生態(tài)和漁業(yè)生產造成嚴重影響。截至目前，這種影響仍未有效地消除。

二、康菲石油渤海灣油田溢油事故處置不力的原因分析

自2011年6月4日渤海灣溢油事故發(fā)生至2011年9月18日的3 個多月內，國家海洋局約談康菲方面8 次，傳真30 份。但康菲中國仍沒有完成國家海洋局“兩個徹底”的要求，并一直將溢油稱為“事件”而非“事故”，由此不難看出康菲對此次事故表現(xiàn)出傲慢與漠視的態(tài)度。康菲為何如此傲慢呢？ 對此，有關人士認為主要有以下三個方面的原因。

政府不夠重視，態(tài)度不夠堅決。雖然從6月4日開始，國家海洋局北海分局在接到康菲石油公司稱發(fā)現(xiàn)海底溢油點，并在蓬萊19-3 油田海面發(fā)現(xiàn)少量油膜帶的報告之后，隨即便命令該公司展開自查。直到9月18日止，國家海洋局也曾約談了康菲公司8 次，并傳真了30 份有關對該事故的處置意見。但這些和2010年美國政府對發(fā)生在墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺爆炸引起漏油事件的處置力度相比還遠遠不夠。2010年4月20日，位于墨西哥灣的“深水地平線”鉆井平臺發(fā)生爆炸并引發(fā)大火，鉆井平臺底部油井自4月24日起漏油不止。事發(fā)當天，奧巴馬就命令內政部長對此事故展開詳盡調查，要求在30 天內提交報告。美國國土安全部長隨即宣布，漏油事件的影響已經不是英國石油公司及其承包商越洋鉆探公司所能解決得了的，美國政府或將大規(guī)模介入。隨后對責任方展開刑事與民事調查。當年6月初，漏油封堵成功。由此可見，美國政府對英國石油公司在墨西哥灣溢油事件的重視度之高、態(tài)度之堅決以及處理之及時。所以，康菲石油公司對渤海灣溢油事故處置的低效率可能與我國政府對此次事故處理的重視程度不夠以及處理態(tài)度的不夠堅決密切相關。

（一）法律不夠健全，處罰不夠力度。從法律層面上看，盡管我國有 《海洋環(huán)境保護法》（1999年修訂，2000年4月1日起施行）和《侵權責任法》等都可以作為處置此次事故的重要依據(jù)，但我國缺乏像美國《油污法》 那樣的專門為應對油污事件的事后賠償法律。因此，應當承認，我國在海洋保護方面的法律法規(guī)還不夠健全。另外，我國已有的相關法律對海洋污染的處罰力度還很不夠，無法對污染主體構成強大的威懾作用。如按照我國《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，國家海洋局只能對康菲中國施以最高20 萬元的行政處罰。而美國政府對英國石油公司在墨西哥灣漏油事件發(fā)生不到兩個月的時間里，就與英國石油公司達成共識，由英國石油公司創(chuàng)建一筆200 億美元的基金，專門用于賠償漏油事件的受害者，但200 億美元的金額并不是賠付的上限。兩者相比，很顯然美國對污染主體的處罰力度要比我國大得多。這兩個方面可能也是康菲石油公司對渤海灣溢油事故處理始終遮遮掩掩，避重就輕，甚至漠視的一個重要原因。

（二）環(huán)保意識不強烈，監(jiān)督不到位。國家公民的環(huán)境保護意識強弱不同，那么他們對環(huán)境污染主體的監(jiān)督力度就會存在很大差異。即如果一個國家公民的環(huán)境保護意識較強，那么他們對環(huán)境污染主體的監(jiān)督力度就會比較大，反之亦然。因為美國公民的環(huán)保意識強烈，所以，他們的政府就會因擔心民意而不得不去嚴格、迅速、強有力地監(jiān)督環(huán)境污染者。相比而言，我國公民的環(huán)境保護意識還比較薄弱，因此，康菲就以為環(huán)境污染在中國沒什么大不了的，許多瞞報污染事故曝光后，大多都是處罰不重，最后不了了之。這可能也是康菲石油公司對渤海灣溢油事故處置不力的重要原因之一。

三、啟示與思考

如果一次事故的發(fā)生能讓社會各界通過相對較低或可以承受的代價和成本，總結事故的深層原因，并吸取事故的教訓，那么這個事故就不應簡單地被視為純粹的壞事。雖然康菲石油渤海灣溢油事故現(xiàn)在已經過去，但它給我們留下了如下的思考和啟示。

(一) 政府要高度重視，并要及時公開信息。重大環(huán)境污染事件破壞性強、危害性大，輕者會影響某個區(qū)域的生態(tài)平衡，重者會影響一個國家的可持續(xù)發(fā)展，甚至還會威脅到全人類的生存環(huán)境，因此，各國政府都必須對此予以高度重視，且處理時要果斷有力，任何的漠視和猶豫都可能會釀成更為嚴重的后果。重大環(huán)境污染事件一旦發(fā)生，政府相關部門和企業(yè)有義務及時準確地向社會和公眾發(fā)布事件的詳細信息，任何遲報、謊報和瞞報不僅無助于事情的解決，而且還會使事態(tài)因缺乏強有力的社會監(jiān)督而進一步惡化。與近年來國內發(fā)生的大多數(shù)突發(fā)事件一樣，渤海溢油事故的當事方——康菲和中海油，在事故發(fā)生的第一時間，想得更多的是如何減小影響，盡量將信息控制在極小的范圍內。因此，當6月4日事故發(fā)生時，國家海洋局北海分局接到康菲中國的報告之后只是責成其進行排查，但此事件并沒有在公眾媒體上進行公開報道。但這樣做毫無疑問將會給予同渤海灣有依存關系且又毫不知情的利益相關者（如漁民、養(yǎng)殖戶等）帶來更為慘重的損失。直到一個月后的7月6日，康菲中國召開第一次新聞發(fā)布會，才含糊其辭地向社會有限地公布了事故信息，到此時該事件才算真正走進大眾視野。不僅如此，到9月為止已延續(xù)三個多月的事故處置時間里，康菲從未主動公布事故的最新進展，更未主動采取有效的處置措施。由此可見，負面信息的主動公開還遠未成為相關監(jiān)管部門和企業(yè)的自覺行為。要徹底改變目前這種對重大環(huán)境污染事件的污染責任人及其主管部門隱瞞不報或者遲報的局面，必須實施責任追究制度，讓遲報、謊報和瞞報者承擔有足夠威懾力的法律責任。

(二) 修訂和完善與海洋環(huán)境污染相關的法律法規(guī)。如前文所分析的那樣，盡管我國有《海洋環(huán)境保護法》和《侵權責任法》等一些可以作為處置此次事故依據(jù)的相關法律，但由于這些法律和法規(guī)未及時隨著社會環(huán)境的變化而修訂和完善，從而致使現(xiàn)在發(fā)生的事故在相關法律和法規(guī)里根本無法找到合理的處理依據(jù)。如按照目前我國實施的《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，國家海洋局只能對康菲中國施以最高20 萬元的行政處罰，而顯然這與它應該承擔的責任遠不匹配。由此可見，目前我國在海洋環(huán)境保護方面的法律法規(guī)還不夠健全，已有的相關法律法規(guī)中很多條款也早已過時。要改變目前這種對重大環(huán)境污染者處罰的尷尬境地，首要的就是根據(jù)目前的現(xiàn)實狀況，對那些已有相關法律法規(guī)的過時條款進行修訂和完善。

另外，還可考慮像美國那樣專門制定一部針對油污染處理的《油污法》。隨著我國陸地石油資源供給的日趨緊張和海洋石油開采技術的不斷進步，在我國能源需求不斷增大的趨勢下，海洋油氣開發(fā)尤其是深海油氣開發(fā)必然會成為我國石油開采的大勢所趨。但海洋油氣開發(fā)尤其是深海油氣開發(fā)的環(huán)境風險很大，因為它需要更高水平的技術人員和高質量的設備。墨西哥灣漏油事件表明，即便是全球最發(fā)達的國家和技術最先進的石油開發(fā)公司，也不能完全保證可以規(guī)避環(huán)境污染的風險，更何況我國海洋油氣開發(fā)的技術裝備水平與國際相比還有不小的差距。為此，我國制定一部專門針對油污染處理的《油污法》就顯得尤為必要。

總之，修訂和完善與海洋環(huán)境污染相關的法律法規(guī)，重新制定一部專門針對海洋環(huán)境污染的法律，無論是從現(xiàn)在還是從將來看都是非常必要的。

(三) 積極宣傳環(huán)保的重要性以加強公民的環(huán)保意識。任何一個政府都是廣大公民的政府，它是受委托人——全體公民的委托去管理國家事務的執(zhí)行組織。它不僅接受公民的授權去實施對國家事務的管理權，同時也要接受公民的監(jiān)督，并負有向授權人——全體公民報告管理狀況的義務。我國在經濟總量不斷增長的同時，資源耗費也在不斷增加，環(huán)境污染問題也變得越來越突出。經濟發(fā)展固然給人們帶來了生活水平的提高，但同時人們也發(fā)現(xiàn)“藍天白云少了，青山綠水少了”，能徜徉于藍天白云和青山綠水之間成了人們的奢侈生活和美好夢想。保護生態(tài)環(huán)境當然也是政府管理的重要事務之一，不能夠保護好生態(tài)環(huán)境就是政府的失職。如果政府以自然環(huán)境惡化為代價來換取暫時的經濟更快速的發(fā)展，就是對委托人——全體公民的不負責任，這樣的政府就需要公民更加強有力的監(jiān)督。而公民對政府環(huán)境保護行為的監(jiān)督又來自于其自身環(huán)境保護意識的強弱，如果一個國家的公民環(huán)境保護意識強，那么他們對政府環(huán)保行為的監(jiān)督力度就大，政府就會迫于民眾的監(jiān)督壓力去更好地行使環(huán)境保護監(jiān)督職能。因此，必須積極宣傳環(huán)境保護的重要性，從而加強公民的環(huán)保意識，有了強烈環(huán)保意識的公民的監(jiān)督就一定能產生有效行使環(huán)保監(jiān)督職能的政府，只有這樣發(fā)展下去，政府才能主動把對環(huán)境保護的監(jiān)督行為化為其自覺的行動。

馮巧根.2009.基于企業(yè)社會責任的管理會計框架重構.會計研究，8。