江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院 梁棟楨

國(guó)務(wù)院國(guó)資委近日發(fā)布了 《加強(qiáng)中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理防治“小金庫(kù)”若干規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金(資產(chǎn))管理的通知》，要求中央企業(yè)要進(jìn)一步完善內(nèi)控制度，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。據(jù)悉，這是國(guó)資委首次對(duì)央企“小金庫(kù)”和特殊資金的管理提出規(guī)范要求。長(zhǎng)期受到各方質(zhì)疑的央企“小金庫(kù)”和“特殊資金”問(wèn)題將有望得以解決。

不管是特殊資金還是“小金庫(kù)”，有明確的規(guī)定是非常必要的?？偟膩?lái)說(shuō)，央企及各級(jí)子企業(yè)在日常的工作中涉及到的資金金額都很大，如果對(duì)這些資金的使用沒有明確的規(guī)定，則大部分資金的管理處于空白地帶，各級(jí)子企業(yè)更為嚴(yán)重。于是，特殊資金和“小金庫(kù)”便成為了少數(shù)人用以斂財(cái)?shù)墓ぞ?。而?shí)際上，除了中央企業(yè)之外，還有包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)，特殊資金和“小金庫(kù)”問(wèn)題都是一個(gè)存在很久的問(wèn)題。

據(jù)悉，在2010年至2011年期間，國(guó)資委便組織開展中央企業(yè)“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，經(jīng)過(guò)兩年的專項(xiàng)治理，“小金庫(kù)”問(wèn)題取得了明顯的成效。在治理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有一部分的央企，尤其是基層子企業(yè)，在某些方面存在著管理隱患，規(guī)章制度不健全，如績(jī)效薪酬分配、工程項(xiàng)目趕工費(fèi)、代扣代繳手續(xù)費(fèi)返還等方面。而所謂特殊資金，是指包括職工互助基金，企業(yè)慈善基金會(huì)管理的資金，企業(yè)工會(huì)管理的資金，職工持股會(huì)管理的資金，企業(yè)代管的社會(huì)保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金、住房公積金等企業(yè)雖不擁有所有權(quán)但承擔(dān)資金安全管理責(zé)任的資金。對(duì)這些資金，企業(yè)不具有所有權(quán)或未納入會(huì)計(jì)報(bào)表合并范圍，但要承擔(dān)管理責(zé)任，一旦出現(xiàn)損失將影響職工利益。

一、特殊資金及“小金庫(kù)”形成途徑

從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，特殊資金及“小金庫(kù)”的形成主要有兩種途徑，一種是自然形成于業(yè)務(wù)和工作往來(lái)之中的，如當(dāng)一筆業(yè)務(wù)做成之后所收到的手續(xù)費(fèi)或者回扣之類，另外一種是部分企業(yè)特意的、有目的的提前建立“小金庫(kù)”，比如一項(xiàng)業(yè)務(wù)談判的表面價(jià)格是30 萬(wàn)，合同簽訂的也是30 萬(wàn)，但是私下真正的合同金額可能只有23 萬(wàn)，那么中間7 萬(wàn)的差價(jià)便形成了小金庫(kù)。這些“小金庫(kù)”一旦形成，其后果基本一致，就是由領(lǐng)導(dǎo)掌握，雖然有時(shí)候也會(huì)進(jìn)行記賬等管理，有一定的公開性，但其本質(zhì)仍是灰色收入。正是因?yàn)椤靶〗饚?kù)”管理不夠透明和公開，所以出現(xiàn)問(wèn)題也在所難免。

在對(duì)近年來(lái)小金庫(kù)及特殊資金的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并分析后，我們發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”及特殊資金的使用成為了少數(shù)人得以大肆斂財(cái)?shù)膽T用伎倆。有些企業(yè)在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)及管理中，逐步將預(yù)算外資金及部分經(jīng)營(yíng)收入設(shè)置為小金庫(kù)，雖然其性質(zhì)仍屬于國(guó)有資產(chǎn)，但名義上主要是用于計(jì)劃外支出、對(duì)外投資及給職工發(fā)放福利。又因?yàn)橹挥猩贁?shù)的經(jīng)手人員及主管人員知道，且在日常的保管中手續(xù)又不健全，所以存在著較大的隱蔽性，很難被紀(jì)檢、審計(jì)及司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，因此，特殊資金及“小金庫(kù)”就很容易導(dǎo)致私分、貪污、挪用等犯罪行徑的發(fā)生。

二、特殊資金及“小金庫(kù)”管理方面存在的問(wèn)題

在之前對(duì)特殊資金及“小金庫(kù)”的治理中發(fā)現(xiàn)，部分中央企業(yè)特別是基層子企業(yè)，在很多方面存在著隱患，在績(jī)效薪酬分配、廢舊物資處置、工程項(xiàng)目趕工費(fèi)、代扣代繳手續(xù)費(fèi)返還等業(yè)務(wù)處理、改制上市剝離資產(chǎn)與輔助經(jīng)營(yíng)單位管理等方面存在著管理要求不清晰、管理責(zé)任不明確、規(guī)章制度不健全等問(wèn)題。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，從2009年中央正式開展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作以來(lái)，在三年間共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”60722 個(gè)，涉及金額315.86 億元，責(zé)任追究10429 人。

“小金庫(kù)”在管理上存在著一定的難度，主要有以下原因：一是思想認(rèn)識(shí)不到位，也是最為普遍的原因，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為搞“小金庫(kù)”又沒有完全進(jìn)自己的腰包，而是為了大家謀取福利，同時(shí)普通職工對(duì)于“小金庫(kù)”也是比較理解和容忍。二是領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利過(guò)大。國(guó)企的管理模式是金字塔式的，并且大部分的一把手都是從上級(jí)委派的，行政級(jí)別很高，一旦發(fā)生“小金庫(kù)”問(wèn)題，貪污腐敗的問(wèn)題就極易發(fā)生，尤其是當(dāng)審計(jì)單位同企業(yè)有一定利益關(guān)系的時(shí)候。三是，雖然部分企業(yè)也花了大量的時(shí)間和精力制定了很多切實(shí)可行的規(guī)章制度，但當(dāng)遇到問(wèn)題的時(shí)候，覺得遵循規(guī)章制度辦事比較麻煩，所以在執(zhí)行規(guī)章制度上存在著較大的隨意性，甚至?xí)姓虏谎兄撇蛔?，部分企業(yè)長(zhǎng)期違規(guī)操作，私設(shè)賬外賬、“小金庫(kù)”，部分企業(yè)對(duì)財(cái)產(chǎn)支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、行政管理權(quán)監(jiān)督不力，尤其是對(duì)一把手基本沒有任何的監(jiān)督，所以才導(dǎo)致產(chǎn)生了大權(quán)獨(dú)攬的局面。四是治理“小金庫(kù)”的法律法規(guī)方面存在空白。當(dāng)前的法律法規(guī)中，關(guān)于“小金庫(kù)”方面的法律法規(guī)不夠明確，比如部分“小金庫(kù)”的資金來(lái)源是通過(guò)假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金，這種行為顯然違反了現(xiàn)行的關(guān)于發(fā)票管理的規(guī)定及稅收征管法，而通過(guò)虛列支出轉(zhuǎn)出資金而設(shè)立的“小金庫(kù)”，則違反了預(yù)算法、會(huì)計(jì)法，因此在一定程度上導(dǎo)致法律對(duì)于“小金庫(kù)”懲治力度削弱的原因是法律法規(guī)的分散性。同時(shí)從以前的案例看，有人認(rèn)為私設(shè)“小金庫(kù)”是一種不折不扣的腐敗行為，又有人認(rèn)為私設(shè)“小金庫(kù)”應(yīng)被視為違規(guī)違紀(jì)，因此從法律上進(jìn)行定性是一大難點(diǎn)。因?yàn)榻刂聊壳拔覈?guó)法律對(duì)此仍未有明文規(guī)定，所以不能籠統(tǒng)地說(shuō)私設(shè)“小金庫(kù)”屬于違法行為，只能說(shuō)是違背了黨紀(jì)、政紀(jì)，是群體組織離軌行為。

三、進(jìn)一步規(guī)范特殊資金及“小金庫(kù)”管理建議

正是基于以上原因，《加強(qiáng)中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理防治“小金庫(kù)”若干規(guī)定》才應(yīng)運(yùn)而生。文件中明確規(guī)定，項(xiàng)目業(yè)主以趕工費(fèi)等名義支付給央企及各級(jí)子企業(yè)的，合同金額之外的各類補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，均構(gòu)成施工單位的工程收入。央企及各級(jí)子企業(yè)不得以其他單位或者個(gè)人名義直接發(fā)放職工福利、獎(jiǎng)勵(lì)或者單獨(dú)留存。以往，召開會(huì)議的費(fèi)用具體花費(fèi)多少也沒有確切的數(shù)字。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，規(guī)定指出，央企及各級(jí)子企業(yè)要遵循勤儉節(jié)約、提高效率的原則，完善各類會(huì)議申請(qǐng)、審批、報(bào)銷程序，進(jìn)一步強(qiáng)化各類會(huì)議費(fèi)的管理，壓縮不必要的會(huì)議開支，嚴(yán)格控制會(huì)議規(guī)模，規(guī)范會(huì)議憑證管理、報(bào)銷單據(jù)，嚴(yán)禁虛構(gòu)會(huì)議名目預(yù)存會(huì)議費(fèi)或者用于其他地方。

（一）對(duì)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，加大黨紀(jì)政紀(jì)懲治力度。因?yàn)榉缮蠈?duì)特殊資金及 “小金庫(kù)”管理方面存在著模糊性，因此，此次國(guó)資委明確定義中央企業(yè)及其基層下屬企業(yè)的特殊資金及 “小金庫(kù)”，其積極意義非常顯著?！靶〗饚?kù)”的出現(xiàn)都是千方百計(jì)地挪用資金，鉆法律法規(guī)的空子。一旦規(guī)定明確了特殊資金的用途，也就間接鏟除了特殊資金及 “小金庫(kù)”得以生存的土壤。但是如果想要從根本上規(guī)范中央企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，還是應(yīng)該對(duì)中央企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是其一把手的權(quán)利進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。

據(jù)悉，規(guī)定中共十條，要求中央企業(yè)堅(jiān)持糾建并舉、注重預(yù)防與綜合治理的原則，進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)核算、完善內(nèi)控制度、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，建立并且完善防治特殊資金及“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制。由于特殊資金及“小金庫(kù)”的特殊性質(zhì)，很多時(shí)候選擇的都是以批評(píng)教育加警示為主。此外筆者建議在治理“小金庫(kù)”的過(guò)程中還應(yīng)該加大黨紀(jì)、政紀(jì)的監(jiān)督及懲治力度。

（二）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作，建立特殊資金管理報(bào)告制度。國(guó)資委下發(fā)《通知》，意在加強(qiáng)對(duì)中央企業(yè)的資金監(jiān)管，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。《通知》要求中央企業(yè)要對(duì)特殊資金的對(duì)外投資情況進(jìn)行一次全面清查，并定期對(duì)企業(yè)特殊資金開展內(nèi)部審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)檢查。且對(duì)中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)特殊資金的性質(zhì)以及委托管理機(jī)構(gòu)的要求，分類建立報(bào)告、公示制度，保障資金繳納人或受益人對(duì)資金使用情況的知情權(quán)。值得關(guān)注的是，此次《通知》明確指出嚴(yán)禁將特殊資金用于投資風(fēng)險(xiǎn)不可認(rèn)知的業(yè)務(wù)或高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁將特殊資金用于對(duì)外拆借、擔(dān)?；虻盅?、質(zhì)押。建立管理機(jī)制。

從當(dāng)前的情況看，一些中央企業(yè)的資金管理制度還不夠完善。一方面企業(yè)自身資金管理不嚴(yán)格，一些資金的使用會(huì)產(chǎn)生浪費(fèi)、違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象，另一方面企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需資金難以滿足企業(yè)需求。因此除了查漏補(bǔ)缺之外，中央企業(yè)的資金管理更重要的是應(yīng)該建立完善的資金管理機(jī)制，使得中央企業(yè)的資金更加有利于企業(yè)的發(fā)展，更好地促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。所以與“小金庫(kù)”有針對(duì)性的堵漏相比，更應(yīng)該建立管理體系對(duì)特殊資金予以管理。這部分資金雖然不屬于企業(yè)，但是其規(guī)模很大。而目前的文件更多地是指出了不能做用于什么事情，而對(duì)于探索資金的管理和保證資金的保值和增值方面并沒有提出一個(gè)確切可行的解決思路。因此，筆者建議對(duì)這部分資金的投資方式除了進(jìn)行監(jiān)管以更好地促進(jìn)特殊資金的合理利用以外，還應(yīng)該對(duì)其增加審計(jì)監(jiān)督工作，并建立特殊資金的管理報(bào)告制度，使特殊資金的使用能夠每時(shí)每刻受到監(jiān)管部門及員工的有效監(jiān)督，防止資金的流失。

國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì).2011.關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知，國(guó)資發(fā)評(píng)價(jià)【2012】6 號(hào)。