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對央企特殊資金管理控制的對策研究

2012-08-15 00:43上海對外貿(mào)易學(xué)院會計學(xué)院
財政監(jiān)督 2012年8期
關(guān)鍵詞:小金庫國資委職工

上海對外貿(mào)易學(xué)院會計學(xué)院 吳 蔚

一、文件解讀

國務(wù)院國資委近日研究制定下發(fā)了 《加強中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理 防治“小金庫”的若干規(guī)定》和《關(guān)于加強中央企業(yè)特殊資金(資產(chǎn))管理的通知》,進一步鞏固中央企業(yè)“小金庫”專項治理成果,建立防治“小金庫”的長效機制;推動中央企業(yè)加強特殊資金(資產(chǎn))的管理。這是國資委首次對央企特殊資金的管理提出規(guī)范要求。由此,飽受詬病的央企“小金庫”和“特殊資金”問題將有望得以解決。國資委稱,嚴(yán)禁將特殊資金用于對外拆借、擔(dān)?;虻盅?、質(zhì)押。通知出臺有利于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理,提升國有資產(chǎn)的質(zhì)量和使用效率。堵塞資金漏洞在“小金庫”問題上,相關(guān)部門已強調(diào)多次。此次,國資委發(fā)布《規(guī)定》和《通知》是為了進一步加強監(jiān)管,提升國有資產(chǎn)的管理水平。

可以看出,國資委這次對企業(yè)“小金庫” 的各個環(huán)節(jié)都作出了明確規(guī)定,堵塞企業(yè)違規(guī)的出口。出臺《規(guī)定》應(yīng)該與之前中央開展的“小金庫”專項治理有關(guān)。在之前專項治理過程中,部分中央企業(yè)特別是一些基層子企業(yè),在工程項目“趕工費”、績效薪酬分配、代扣代繳手續(xù)費返還等業(yè)務(wù)處理,以及廢舊物資處置、改制上市剝離資產(chǎn)與輔助經(jīng)營單位管理等方面規(guī)章制度不健全,管理責(zé)任不明確,管理要求不清晰,存在管理隱患。財政部數(shù)據(jù)顯示,自2009年中央正式展開“小金庫”專項治理工作以來,3年間全國共發(fā)現(xiàn) “小金庫”60722個,涉及金額315.86 億元,責(zé)任追究10429 人。保障“特殊資金”,國資委下發(fā)《通知》,意在加強對國有企業(yè)的資金監(jiān)管,確保國有資產(chǎn)保值增值。國有企業(yè)對“特殊資金”擁有管理權(quán),但如果管理不善,也有可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失。《通知》要求中央企業(yè)要對特殊資金的對外投資情況進行一次全面清查,并定期對企業(yè)特殊資金開展內(nèi)部審計或?qū)m棛z查。并且對中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)特殊資金的性質(zhì)以及委托管理機構(gòu)的要求,分類建立報告、公示制度,保障資金繳納人或受益人對資金使用情況的知情權(quán)。值得關(guān)注的是,此次《通知》明確指出嚴(yán)禁將特殊資金用于投資風(fēng)險不可認(rèn)知的業(yè)務(wù)或高風(fēng)險業(yè)務(wù),嚴(yán)禁將特殊資金用于對外拆借、擔(dān)?;虻盅?、質(zhì)押。建立管理機制從目前的情況來看,部分央企的資金管理制度還不盡如人意。一方面企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金往往難以滿足需求;另一方面,企業(yè)自身資金管理不夠嚴(yán)格,部分資金使用中出現(xiàn)違規(guī)、浪費的情況。除了住房公積金外,目前中石油、中糧集團、中鋼集團等多數(shù)央企都設(shè)立了企業(yè)年金,用于員工養(yǎng)老。此前國資委也專門給出關(guān)于央企試行企業(yè)年金制度的指導(dǎo)意見,但未就其使用情況做具體規(guī)定。

中央企業(yè)特殊資金主要包括:職工互助基金、企業(yè)慈善基金會管理的資金、企業(yè)工會管理的資金、職工持股會管理的資金、企業(yè)代管的社會保險資金、企業(yè)年金、住房公積金等企業(yè)雖不擁有所有權(quán)但承擔(dān)資金安全管理責(zé)任的資金。以及屬于企業(yè)所有但尚未并入會計報表的各類資金。從這部分資金性質(zhì)來看,它們大部分是職工自己集合在一起或者企業(yè)為職工所支付的資金,其用途也大都屬于為了提供住房和養(yǎng)老等的基本保障或者為了應(yīng)付不測之需。企業(yè)對這部分資金未納入會計報表合并范圍或者是不具有所有權(quán),但是需要承擔(dān)管理責(zé)任,如果將這些資金用于高風(fēng)險投資活動,一旦出現(xiàn)了難以控制的虧損,非常容易引發(fā)一系列的問題,影響到職工的切身利益。

國資委之所以對央企特殊資金管理提出規(guī)范要求,是因為在近年來對“小金庫”的治理中,國資委發(fā)現(xiàn)央企特殊資金管理存在著一定的隱患,于是發(fā)文專門加強對其管理。國資委表示,在清查治理中發(fā)現(xiàn)了“小金庫”產(chǎn)生的原因和關(guān)鍵環(huán)節(jié),尤其是央企的子公司,存在著管理隱患,管理責(zé)任不明確,也是“小金庫”產(chǎn)生的主要方面?!靶〗饚臁敝傅氖橇碓O(shè)賬目于單位財務(wù)之外的公款,當(dāng)前單位私設(shè)“小金庫”僅屬違紀(jì)但不違法。腐敗的資金來源是“小金庫”,單位可以通過多種方式增設(shè)“小金庫”用于集體或者個人消費,包括收入不記賬、截留上交款項、虛列支出等方式。實際上,在發(fā)出上述通知的同時,國資委也下發(fā)了防治“小金庫”的若干規(guī)定,特殊資金管理不到位,很容易變身為企業(yè)的“小金庫”,但是其流弊不止于此。通過通知我們可以了解到,有個別的央企把特殊資金用在了特殊地方,有些甚至是用在了擔(dān)保、抵押、質(zhì)押或者對外拆借等高風(fēng)險領(lǐng)域。因此國資委要求加強特殊資金的管理,一是由于要進一步防治“小金庫”,二是要將特殊資金的管理規(guī)范化,保障職工的合法權(quán)益。特殊資金的類別眾多,規(guī)模很大,一旦被挪用,或者用戶高風(fēng)險投資活動,很容易傷害到職工的利益,引發(fā)財務(wù)的問題。從理論上講,國資委對央企進行監(jiān)管,特殊資金雖然不屬于央企所有但是由央企進行代管的,因此國資委有責(zé)任,也有職權(quán)對特殊資金的使用作出管理規(guī)范。為加強央企特殊資金管控,筆者從以下幾方面提出建議。

二、政策建議

(一)建立特殊資金管理體系?!靶〗饚臁敝卫碇卦谟嗅槍π缘亩侣鴮τ谔厥赓Y金的管理更重要的是建立一套管理體系。特殊資金雖然不屬于企業(yè),但是其規(guī)模很大,而《通知》主要指出什么事情不能做,并沒有提出一個解決思路來解決基金管理或者保值增值問題。很多央企的住房公積金、企業(yè)年金都有很大數(shù)額,若不對其進行規(guī)范,就有可能發(fā)生虧損或者違規(guī)使用情況。此外,對央企的資金管理除了查漏補缺外,還應(yīng)該建立完善的管理機制,確保利于企業(yè)發(fā)展,促進國有資產(chǎn)保值增值。另外還需合理利用特殊資金,加強審計監(jiān)督工作,建立資金管理報告、審計制度,使得特殊資金的使用受到監(jiān)管部門及員工的監(jiān)督,防止資金的流失。

(二)確立監(jiān)管主體。近年來,央企濫發(fā)福利的消息不絕于耳,在去年公布的17 家央企財務(wù)收支審計中發(fā)現(xiàn),有7 家涉及違規(guī)發(fā)放補貼、旅游費、獎金等現(xiàn)象,薪酬管理問題嚴(yán)峻。因此國資委試圖針對央企建立特殊資金和“小金庫”監(jiān)管制度,解決薪酬管理過度寬松的問題,出發(fā)點誠然很好,但在監(jiān)管主體的選擇及定位上存在一定的問題。通知要求,央企定期對特殊資金開展專項檢查或內(nèi)部審計,對特殊資金對外投資情況一次性全面清查。即國資委仍然是在實行內(nèi)部監(jiān)管,自查自糾。依然未解決以往的問題,那么究竟應(yīng)該讓誰來充當(dāng)監(jiān)管主體? 當(dāng)然應(yīng)該要特殊資金的主人來定,然而,全民所有不可能全民都來監(jiān)管,可授權(quán)給代表來監(jiān)管,如審計部門、群眾組織、人大、政協(xié)、司法部門、人民團體和媒體,對央企進行監(jiān)管。同時要加強資金管理和使用的透明度,國資委的新規(guī)定才能起到實際的效果。

(三)理順關(guān)系,保障企業(yè)職工的“話事權(quán)”。因為特殊資金是企業(yè)職工共有或者所有的資金,所以這些資金企業(yè)究竟如何使用,企業(yè)的職工更加應(yīng)該有 “話事權(quán)”。比如職工互助基金是職工在自愿的情況下交納的互助金設(shè)立的群眾性專項基金。職工互助金怎么使用應(yīng)該獲得職工的認(rèn)可,或者最起碼應(yīng)該提高資金使用的透明度,定期進行公示。又比如企業(yè)年金,是企業(yè)職工自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度,相關(guān)規(guī)定也指出應(yīng)該建立集體協(xié)商制度,同時企業(yè)年金的使用方案還應(yīng)該提交給職工代表大會或者職工大會討論通過。因此,企業(yè)年金并非企業(yè)想如何用就能如何用的。

在規(guī)范央企特殊資金方面,一方面國資委拿出了管理規(guī)定;另一方面,日常運作中,還必須加強資金所有人主體權(quán)益,建立相關(guān)機制,理順相關(guān)關(guān)系,在遵循法規(guī)基礎(chǔ)上,讓企業(yè)職工能夠擁有決定權(quán)和自主權(quán)。比如,國資委要求,企業(yè)對于其投資方向有限制性規(guī)定的特殊資金,可在允許的范圍內(nèi)開展投資活動。那么這部分特殊資金,企業(yè)是否開展投資活動?投資活動如何開展? 都必須通過相關(guān)的程序,召開職工代表大會或者職工大會獲得企業(yè)職工的同意。

在理順國資委、央企、職工三者之間的關(guān)系后,便能清晰地認(rèn)識特殊資金的用途和性質(zhì)以及如何對特殊資金進行規(guī)范化管理。如此一來,央企特殊資金便能逐漸得到規(guī)范管理及正確對待,不會被企業(yè)亂管濫用,使得職工合法權(quán)益受到損失。日常運作中還應(yīng)該建立并理順相關(guān)機制,強化資金所有人的主體權(quán)益,讓企業(yè)職工在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,擁有決定權(quán)和自主權(quán)。

(四)加強特殊資金管理的規(guī)范化、透明化?!兑?guī)定》和《通知》的下發(fā),其目的是把企業(yè)的“小金庫”納入正規(guī)管理體系,對特殊資金出臺管理意見,則是希望企業(yè)不傷害所有權(quán)人的權(quán)益,對特殊資金的管理做到權(quán)責(zé)對等。《通知》要求管理要實現(xiàn)長效化、規(guī)范化,而建立長效化、規(guī)范化的管理體系對于特殊資金來說,只是一個條件,想要達到這個目的的基礎(chǔ)是在于透明化。無論是中央企業(yè)還是其他國有企業(yè)、民營企業(yè),都需要對特殊資金進行透明化管理,因為其他國有企業(yè)和民營企業(yè)也存在一些特殊資金,也需要在透明化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)管理的長效化及規(guī)范化。

《通知》中指的特殊資金,其來源是企業(yè)對于職工福利的支出,其所有權(quán)屬于部分或者全體的企業(yè)員工,比較典型的比如補充住房公積金、企業(yè)年金等。因為來源于企業(yè),所以這些特殊資金由企業(yè)代管更具有經(jīng)濟性和便利性,而因為其管理于企業(yè),也來源于企業(yè),因此部分員工或者是全體員工的所有權(quán)只體現(xiàn)在名義上,管理方具備調(diào)動、支配這些資金的機會和條件。實際上,企業(yè)和職工等所有權(quán)人在特殊資金的管理中,是一種委托代理的關(guān)系,若沒有規(guī)范,則有可能出現(xiàn)違背所有者利益的事情。比如用屬于職工所有的企業(yè)年金抵押企業(yè)的經(jīng)營活動,就屬于越權(quán)行事,若虧損的話,年金就會受到傷害,盈利了企業(yè)年金也不能受益。

因此保護資金所有權(quán)人的必要條件是嚴(yán)禁對外拆借、抵押、質(zhì)押、擔(dān)保特殊資金,規(guī)定企業(yè)的特殊資金不能用在風(fēng)險不可預(yù)知的業(yè)務(wù)或者高風(fēng)險業(yè)務(wù)上進行投資。但是因為所有權(quán)人一般是企業(yè)的退休員工或者是在職員工,與企業(yè)博弈中處于弱勢地位,無法與企業(yè)進行談判,無法結(jié)成利益共同體,在信息上一般是處于閉塞狀態(tài),提供了土壤為企業(yè)更好地實行違背所有權(quán)人的利益的操作。所以能夠確保企業(yè)在管理中遵循規(guī)范的基礎(chǔ)或者前提是讓特殊資金所有權(quán)人全面、及時、無礙地了解特殊資金的動態(tài)和狀況,了解自己權(quán)益的保護程度,做到這一點就做到了特殊資金管理上的透明化。

1.國資委.2012.加強中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理 防治“小金庫”的若干規(guī)定。

2.國資委.2012.關(guān)于加強中央企業(yè)特殊資金(資產(chǎn))管理的通知。

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