姜春磊

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州，215123）

2006年2月，中共中央頒布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確提出“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性的問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。這表明在我國除了選舉民主之外，協(xié)商民主已發(fā)展成為我國政治文明建設(shè)中的重要民主形式。

一、協(xié)商民主的內(nèi)涵及對中國政治發(fā)展的價值

約瑟夫·畢塞特在1980年發(fā)表了《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》，“協(xié)商民主”一詞首次在學術(shù)上使用。哈貝馬斯、約翰·羅爾斯、安東尼·吉登斯等西方政治思想界的領(lǐng)軍人物都對協(xié)商民主理論做過研究和闡述，尤其是哈貝馬斯，他詳細地規(guī)定了協(xié)商民主的過程，使得協(xié)商民主理論成為上個世紀末西方最具影響力的民主理論。1989年，喬舒亞·科恩《協(xié)商與民主合法性》一文的發(fā)表，進一步奠定了協(xié)商民主的基礎(chǔ)。［1］1999年，研究協(xié)商民主的學者在曼徹斯特大學舉行了研討會，集中討論了協(xié)商民主的概念、制度機制等，為協(xié)商民主以后的發(fā)展提供了強有力的論據(jù)。

西方協(xié)商民主中的“協(xié)商”（deliberation）實際上包含著“慎思”和“討論”兩方面含義，［2］2001年，陳家剛將deliberation翻譯成“協(xié)商民主”之后，這種譯法也開始流行起來。關(guān)于協(xié)商民主的定義和內(nèi)涵，學者從不同角度給與了闡述。有的學者將協(xié)商民主看成是一種決策選擇體制，“協(xié)商民主主張人們在公共空間中……通過溝通、理性說服，最后達成共識……這里的‘共識’是一個符合公共理性期待的決策之選擇方式”。［3］有的學者認為協(xié)商民主是一種民主治理形式，是“公共協(xié)商過程中自由、平等的公民通過對話、討論、審視各種相關(guān)理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式”。［4］也有學者將其看成是公民參與立法、決策的過程。

筆者認為，協(xié)商民主可以解釋為在政治共同體中，自由、平等的公民“就公共問題進行充分地協(xié)商，彼此之間進行交流并交換信息，可以試圖說服他人，也可以進行自身偏好的轉(zhuǎn)換，其結(jié)果是提高公民理性認知的程度，并通過公民對立法過程和決策過程的充分參與，達至相互妥協(xié)、參與政治、理性立法和公民自治”。［5］我國社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵可以概括為平等討論、求同存異、廣泛參與、兼顧各方、優(yōu)化決策五個方面。［6］協(xié)商民主作為一種民主形式，它在中國實現(xiàn)民族化、本土化，可以更好地回應(yīng)社會主義建設(shè)過程中出現(xiàn)的利益訴求多元化問題，有利于實現(xiàn)中國最廣大人民群眾的利益，真正體現(xiàn)我國人民當家作主的民主本質(zhì)。

二、中國式的協(xié)商民主

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度，當代中國的民主協(xié)商制度主要是中共與民主黨派的政治協(xié)商制度。［7］而政治協(xié)商會議是這一基本制度的重要機構(gòu)，在促進社會主義革命和建設(shè)、推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會方面做出了重大貢獻。就協(xié)商民主在中國的發(fā)展歷程來看，從1946年的老政協(xié)會議，到建國初期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，再到現(xiàn)在浙江溫嶺、河北邯鄲的民主懇談會，“協(xié)商民主超出了政治協(xié)商的一般范疇，創(chuàng)造出了民主懇談會、民主理財會、民主聽證會、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇，甚至是包括互聯(lián)網(wǎng)論壇在內(nèi)的多種形式”，［8］還包括各級政府主動地實施的民主懇談會、聽證會、社區(qū)議事會等制度。［9］“在中國民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的政治協(xié)商、多元治理、基層民主等構(gòu)成了中國協(xié)商民主的基本內(nèi)容與創(chuàng)新形式”。［8］協(xié)商民主在與中國的政治、經(jīng)濟、文化相融合的過程中不斷朝著制度化的方向發(fā)展，形成了具有中國特色的中國式協(xié)商民主。

綜合中國民主發(fā)展中的各種協(xié)商形式主要可以概括為三種：政治協(xié)商、社會協(xié)商和基層協(xié)商。國家政治生活層面的政治協(xié)商主要有兩種形式，即中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商和中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士之間的協(xié)商。而在政府治理領(lǐng)域的社會協(xié)商和社會自治領(lǐng)域的基層協(xié)商則是中國式協(xié)商民主的重要體現(xiàn)。不論是政府組織實施的民主懇談會、聽證會，還是公民社會自發(fā)的公民評議會和社區(qū)議事會，協(xié)商民主形式的豐富要求擴大協(xié)商主體的范圍。不同利益群體有序地參與政治，才能將自身的利益訴求真實地表達出來。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民始終堅持和發(fā)展人民民主，力爭走出一條適合中國歷史、經(jīng)濟、政治和文化基本國情的政治發(fā)展道路，但協(xié)商民主形式在中國的不斷創(chuàng)新不是目的，實現(xiàn)人民當家作主的地位才是我國政治文明的最終追求。

三、協(xié)商民主在中國發(fā)展的困境探析

協(xié)商民主理論作為西方興起的一種新的民主形式在中國得到了很大發(fā)展，但是協(xié)商民主在與中國具體實際相結(jié)合的同時也面臨著一系列現(xiàn)實問題。目前面臨的主要困境有協(xié)商組織的合法性有限和缺乏強大公民社會支持兩種。

（一）協(xié)商組織的合法性有限，協(xié)商主體之間地位不平等

1.政治協(xié)商制度中協(xié)商組織合法性和平等性問題

目前我國與協(xié)商民主有關(guān)的章程和規(guī)則主要有《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等，由于這些章程沒有憲法的效力，因此政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，其參與國家政治事務(wù)的主要形式是提出意見、建議或批評，不帶有強制性，因此政協(xié)發(fā)揮作用的滲透力和影響力是有限的。同時，由于政協(xié)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下進行協(xié)商，各民主黨派和無黨派人士的提案和建議案僅供參考，因此中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士在協(xié)商過程中有天然話語優(yōu)勢，這是法律賦予執(zhí)政黨的權(quán)利，這就造成了協(xié)商過程各協(xié)商主體地位在一定程度上的不對稱和不平等。

2.社會協(xié)商和基層協(xié)商過程中的合法性和對稱性問題

政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度，人民政協(xié)發(fā)揮作用的效力尚且有很大局限性，對于政府組織的民主懇談會、聽證會以及市民社會自發(fā)形成的社區(qū)議事會、民主懇談會等協(xié)商形式來說，由于沒有專門法律法規(guī)來規(guī)定其組織的權(quán)利和義務(wù)，因此協(xié)商組織中參與主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序和協(xié)商結(jié)果的合法性有待進一步提高。另外，社會協(xié)商和基層協(xié)商往往容易在集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下進行，溝通方式過于注重妥協(xié)，加上缺乏必要的監(jiān)督系統(tǒng)，因此，我國協(xié)商民主過程中團體之間和團體內(nèi)部協(xié)商主體地位不平等的現(xiàn)象比較明顯。

（二）公民社會不夠成熟，協(xié)商實踐成本過高

1.缺乏強大公民的社會支持

協(xié)商民主一個重要的作用就是促進公民有序的政治參與，確保公共利益的最大化實現(xiàn)。但是擴大協(xié)商主體的同時容易造成低協(xié)商水平，協(xié)商主體范圍擴大的同時不能保證每一個參與主體的思想道德水平和科學文化素質(zhì)都達到能夠協(xié)商的程度，因此容易形成廣泛的參與程度與低協(xié)商水平之間的矛盾。這也牽扯到公民社會的發(fā)育程度問題。公民有序地參與政治的前提是公民社會足夠強大：首先，公民的參政意識和權(quán)利意識覺醒，能較高水平地完成協(xié)商過程；其次，各種公民組織興起，代表不同利益群體的組織構(gòu)成足夠完善；再次，公民獲取與自身利益相關(guān)的公共信息、擁有協(xié)商必備信息資源的能力基本形成。目前，我國市民社會在這些方面都不夠成熟，因此，協(xié)商民主過程中出現(xiàn)的制度化、法治化不成熟現(xiàn)象也是可以理解的。

2.協(xié)商民主實踐成本過高

廣泛的協(xié)商民主要求協(xié)商主體的范圍盡可能地擴大，這不僅要求參與協(xié)商的主體有較高的認知水平，而且讓大范圍不同界別的人在某一時間、某一地點就相關(guān)利益問題同步地進行協(xié)商也是有很大難度的。因此，協(xié)商民主實踐成本過高的問題有待解決。

協(xié)商民主有其自身的局限性，因此在我國現(xiàn)階段是作為選舉民主的補充形式存在，但就其對政治文明建設(shè)的意義而言，協(xié)商民主作為我國民主形式的新選擇和新領(lǐng)域有很大的發(fā)展空間。

四、構(gòu)建中國式制度化、法治化協(xié)商民主的途徑

雖然我國憲法明文確定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，但對于其它形式協(xié)商民主的規(guī)范還需要進一步發(fā)展和完善。

（一）加強制度建設(shè)，完善協(xié)商方式，提高協(xié)商能力

制度是某一領(lǐng)域中要求遵守的各類準則或規(guī)范。加強協(xié)商民主的制度建設(shè)，有利于協(xié)商民主沿著制度化、法治化的方向進行。除了加強政治協(xié)商會議的制度建設(shè)以外，要充分發(fā)揮其他協(xié)商民主形式的作用，提高其協(xié)商能力。以下主要從協(xié)商主體層面進行分析：

1.中國共產(chǎn)黨和政府層面的制度建設(shè)

第一，完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的協(xié)商民主機制。中國共產(chǎn)黨應(yīng)不斷提高執(zhí)政能力，建設(shè)學習型政黨，建立一支覺悟高、能力強的黨的隊伍；在民主集中制的指導下完善黨代會，在黨報等地方允許全黨范圍內(nèi)的黨員對相關(guān)政治問題進行民主討論、交流等不同形式的思想切磋，在全黨形成寬容、理解、理性的良好民主氛圍；在政治協(xié)商過程中，應(yīng)給予各民主黨派和無黨派人士足夠的討論空間，真誠地聽取各方面的利益訴求和意見，努力克服協(xié)商主體的不對稱性。

第二，完善政府中的協(xié)商民主機制。政府內(nèi)部首先應(yīng)調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，加強自身管理，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的干部隊伍；政府在做出某種決策時應(yīng)就相關(guān)問題進行協(xié)商、討論，確保決策的正確性和可行性；最后政府應(yīng)創(chuàng)新民意表達機制，拓寬公民表達利益訴求的渠道，建立健全民主聽證、民主協(xié)商形式，最大限度地提供公民參與政治活動的平臺，保證公民的基本權(quán)利得到實現(xiàn)。提高中國共產(chǎn)黨和政府協(xié)商能力的目的是為了夯實民生問題，更好地實現(xiàn)人民當家作主。

2.健全公民自治組織，培育社會資本

社會資本就是“一個群體之成員共有的一套非正式的允許他們之間進行和卓的價值觀或準則”。［10］培育公民社會的自治空間，這需要“建構(gòu)公民社會與政治國家的二元結(jié)構(gòu)”。［11］培育公民自治空間，增加公民自治機構(gòu)，就要增加非政府組織的力量，如增強民主黨派和無黨派人士、各種社會團體的力量。要提高公民自治組織的協(xié)商能力，就要改善各民主黨派、無黨派人士和社會團體中的界別組成，提高組成人員的思想道德水平和科學文化素質(zhì)，加強組織內(nèi)部的自我管理，制定相關(guān)的規(guī)范，使組織在協(xié)商過程更加制度化、規(guī)范化和程序化。

（二）明確協(xié)商效力，規(guī)范協(xié)商程序，加強立法

協(xié)商民主作為社會主義民主的一種重要形式在民主政治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，但與選舉民主較為完善的運作機制和制度規(guī)范相比，協(xié)商民主在制度規(guī)范和程序方面顯得有些薄弱。目前我國只有一些軟性規(guī)范對協(xié)商程序做了一些規(guī)定，關(guān)于協(xié)商民主并沒有成文憲法和法律的規(guī)定。“在依法治國條件下，應(yīng)當著力使票決民主、協(xié)商民主和談判民主實現(xiàn)法治化”。［12］要使協(xié)商民主真正實現(xiàn)有序發(fā)展，就必須對其加強立法建設(shè)。

1.建立完備的協(xié)商民主法律、法規(guī)

可以考慮建立專門的《政治協(xié)商法》，對政治協(xié)商過程的主體、內(nèi)容、程序等方面做出明確規(guī)定，使政治協(xié)商會議的影響力和滲透力有法律保障?？梢詫蓚€《意見》（《中共中央關(guān)于進一步加強中共領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》）在條件成熟的時候上升為法律，使協(xié)商民主真正做到有法可依、有序可循。對于政府組織層面的社會協(xié)商和公民自發(fā)的基層協(xié)商組織，則應(yīng)制定相配套的法規(guī)來規(guī)范其協(xié)商過程，要對各協(xié)商組織的界別構(gòu)成、協(xié)商水平、協(xié)商權(quán)利和義務(wù)等方面做出相關(guān)規(guī)定，使社會協(xié)商組織合法、有序、高效地進行協(xié)商活動。

2.協(xié)商過程嚴格按照法律程序進行，加強監(jiān)督

首先，與協(xié)商民主有關(guān)的法律法規(guī)一旦制定，整個國家范圍內(nèi)的協(xié)商民主過程就必須嚴格按照法律規(guī)定的程序進行，以便規(guī)范地吸納不同群體的利益訴求，實現(xiàn)公共利益的最大化。其次，要使法律法規(guī)得到普遍遵守和適用，就必須建立相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)體系，做到權(quán)利之間的平衡和制約。有法可依、有法必依、加強對協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督，才能保證整個協(xié)商活動的效力最大化。

目前，協(xié)商民主已經(jīng)成為中國特色社會主義民主的重要形式，堅持這一民主形式，使協(xié)商民主真正發(fā)揮其作用，就必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，創(chuàng)建團結(jié)、穩(wěn)定、寬松的政治環(huán)境，并結(jié)合中國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展形勢不斷建立、健全相關(guān)協(xié)商制度和機制，促使協(xié)商民主制度化、法治化，更好地為我國人民民主事業(yè)服務(wù)，最終實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。

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