劉振華

(浙江水利水電?？茖W(xué)校，杭州 310018)

2010年12月31日出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(簡稱2011年中央一號(hào)文件)，提出:“到2013年解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問題，‘十二五’期間基本解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問題?！蔽覈r(nóng)村飲用水安全非常突出，當(dāng)前全國仍有近3億農(nóng)村人口的飲水安全問題尚未得到解決，飲水安全形勢非常嚴(yán)峻。長期以來，農(nóng)村飲水主要依據(jù)居民自我供給，政府投入嚴(yán)重不足，歷史欠賬較多。同時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距是影響收入不平等程度的關(guān)鍵因素，行業(yè)內(nèi)壟斷也進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距［1］。因此，有必要對(duì)農(nóng)村飲用水源的安全性進(jìn)行探討。

1 農(nóng)村飲水安全的屬性分析

1.1 公共物品的內(nèi)涵

根據(jù)物品是否具有競爭性和排他性特征，分為私人物品、純公共物品和準(zhǔn)公共物品三類，純公共物品與準(zhǔn)公共物品統(tǒng)稱為公共物品。如果一個(gè)物品的總量等于每個(gè)消費(fèi)者個(gè)人消費(fèi)的量，那它就是純私人物品;如果一個(gè)物品的總量等于每個(gè)人消費(fèi)的量，那它就是純公共物品。1954年薩繆爾森在論文《公共支出的純理論》中首次提出公共物品的經(jīng)典定義:“每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少，即消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性的物品。”隨后，他在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》再版過程中不斷對(duì)公共物品的定義進(jìn)行修正和完善，第18版中認(rèn)為:“公共物品是指能將效用擴(kuò)展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”，指出消費(fèi)上的非排他性是判斷公共物品的主要標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行在《1997年世界發(fā)展報(bào)告》中給公共物品進(jìn)行了明確的定義:“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物，非競爭性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外?！卑凑辗歉偁幮曰蚍桥潘允欠癯浞?，將公共物品分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，純公共物品具有完全的非競爭性和非排他性，準(zhǔn)公共物品具有有限的非競爭性和非排他性。準(zhǔn)公共物品一般具有“擁擠性”特征，即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目增加到某一定值時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)邊際成本為正的情況，而不是如純公共物品，增加一個(gè)人的消費(fèi)，邊際成本為零。準(zhǔn)公共物品到達(dá)“擁擠點(diǎn)”后，每增加一個(gè)人，將減少原有消費(fèi)者的效用。

1.2 農(nóng)村飲水安全的屬性

2011年中央一號(hào)文件指出:“民生優(yōu)先，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水利問題，推動(dòng)民生水利新發(fā)展;水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性?！鞭r(nóng)村飲用水安全是水利的重要組成部分，是農(nóng)村居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問題。飲用水源安全是飲水安全的核心，是衡量政府解決民生問題的關(guān)鍵所在。農(nóng)村飲用水安全，一方面，居民是否從飲水安全中受益取決于是否提供安全的飲水有關(guān)，農(nóng)村飲水安全問題解決，每位居民都可以享受到飲水安全的益處。但飲水安全的量是有限的，在有限的人數(shù)范圍內(nèi)與人數(shù)的多少無關(guān)，如果超過人數(shù)的限度，就意味著增加一個(gè)人消費(fèi)會(huì)減少其他人的消費(fèi)效用，具有有限的非競爭性。另一方面，保障農(nóng)村飲水安全的關(guān)鍵是確保飲用水源安全，加強(qiáng)水源地環(huán)境保護(hù)，應(yīng)具有良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，需要農(nóng)村居民共同努力，不應(yīng)該將任何一位居民排除在外，具有非排他性。因此，農(nóng)村飲用水安全具有有限的非競爭性和非排他性，屬于準(zhǔn)公共物品，中央和地方政府在準(zhǔn)公共物品的供給上具有責(zé)任。地方性公共物品的供給應(yīng)遵循效率原則，公共定價(jià)建立在受益原則基礎(chǔ)上但同時(shí)承認(rèn)基本公共服務(wù)均等化原則，公用事業(yè)或多或少總需要財(cái)政補(bǔ)貼［2］。德國非常明確地劃分了聯(lián)邦、州、地方政府在鄉(xiāng)村公共物品供給上的責(zé)任，嚴(yán)格按法律恪守行為邊界;日本由于實(shí)行高度集權(quán)的財(cái)政體制，不可能像德國那樣，但它卻有完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證了地方政府的公共物品供給能力;中國至今沒有理順中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)政府在鄉(xiāng)村公共物品供給上的責(zé)任，也沒有建立起有效的轉(zhuǎn)移支付制度［3］。只有中央和地方政府明確自己在農(nóng)村飲用水供給上的責(zé)任，才能從根本上承擔(dān)起相應(yīng)財(cái)政支持的義務(wù)。政府公共財(cái)政應(yīng)該是農(nóng)村飲用水供給的主要資金來源，與承擔(dān)城市飲用水供給的資金支持一樣，單獨(dú)依靠農(nóng)村居民的自我供給體制，從根本上無法解決農(nóng)村飲用水供給的資金，導(dǎo)致農(nóng)村飲用水安全形勢嚴(yán)峻。

2 農(nóng)村飲用水源保護(hù)的反思

2.1 缺乏飲用水水源保護(hù)的基本法

飲用水源保護(hù)意識(shí)非常薄弱，不僅體現(xiàn)在普通民眾，而且立法理念滯后，對(duì)飲用水源安全的認(rèn)識(shí)和關(guān)注度不夠。近年來，飲用水源安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，污染水源的事件頻繁發(fā)生，城市居民的飲用水水源保護(hù)意識(shí)急劇增強(qiáng)，已經(jīng)引起人大、政協(xié)委員的高度關(guān)注，國家和地方立法機(jī)關(guān)關(guān)于保護(hù)水源的觀念也在增強(qiáng)，水利、環(huán)境保護(hù)等部門對(duì)城市飲用水源非常重視。但農(nóng)村居民對(duì)飲用水源保護(hù)的意識(shí)相對(duì)較弱，農(nóng)村居民往往是弱勢群體，社會(huì)對(duì)農(nóng)村飲用水源的關(guān)注度相對(duì)不夠，導(dǎo)致目前農(nóng)村飲用水源保護(hù)的立法進(jìn)展緩慢，通常是一筆帶過，甚至有時(shí)被忽略，需要引起政府、立法機(jī)關(guān)和社會(huì)各界的高度重視。

1979年9月13日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議原則通過中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》，10年后，1989年修改頒布即《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。在我國頒布實(shí)施的諸多法律中，沒有形成憲法、基本法、一般法的體系，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》從立法形式上看，仍然屬于一般法，與其他環(huán)境資源部門法法律地位相同，相互之間發(fā)生矛盾時(shí)難以優(yōu)先突出環(huán)境保護(hù)這個(gè)主題［4］。目前關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》立法目的的修改問題，學(xué)界可謂是見仁見智，具有代表性的修改觀點(diǎn)歸納為“三元協(xié)調(diào)微修改說”、“三元協(xié)調(diào)中修改說”以及“人與自然和諧基本說”等3種［5］?！董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該區(qū)別于具體的單行法，應(yīng)修改成一個(gè)國家基本法，針對(duì)所有環(huán)境問題，特別增加被人們一直忽視的農(nóng)村飲用水源保護(hù)方面的條款，明確政府的責(zé)任，確定環(huán)境保護(hù)的基本原則。目前關(guān)于飲用水源保護(hù)的法律和管理部門都比較分散，關(guān)于水源保護(hù)的一般法分散于《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國水土保持法》，管理部門主要分散于水利、環(huán)境保護(hù)等部門。其中，《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》是目前對(duì)飲用水源保護(hù)規(guī)定較多的法律。飲用水源的管理屬于多頭管理，水行政部門從水資源角度負(fù)責(zé)水資源管理，環(huán)保部門從污染防治角度負(fù)責(zé)水環(huán)境管理，各個(gè)部門根據(jù)自身的職責(zé)制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和文件，這就容易導(dǎo)致水源保護(hù)的不協(xié)調(diào)，因?yàn)椴块T間是平行單位，從自身角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)范，沒用考慮到部門間的協(xié)調(diào)，因此，非常有必要修改或制定一部覆蓋城鄉(xiāng)水源保護(hù)的基本法，統(tǒng)籌與水源保護(hù)的相關(guān)措施，明確部門間的權(quán)利和責(zé)任，為切實(shí)保護(hù)農(nóng)村飲用水源提供明確的具有較高法律層級(jí)的法律依據(jù)。

2.2 現(xiàn)行飲用水源保護(hù)法律法規(guī)間不協(xié)調(diào)

由于1989年修改頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，是第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過。因此，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》仍然屬于一般法的范疇，又稱為單行法范圍。目前，涉及飲用水水源保護(hù)的一般法主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國水土保持法》，涉及到的法規(guī)主要有《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國城市供水條例》，以及規(guī)章《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》。由于立法目的、立法背景、立法起草部門等方面的差異，導(dǎo)致法律、法規(guī)和規(guī)章間存在著不協(xié)調(diào)，甚至相互間發(fā)生沖突?！吨腥A人民共和國城市供水條例》是我國目前專門針對(duì)飲用水而制定的一部國家行政法規(guī)，第一條:“為了加強(qiáng)城市供水管理，發(fā)展城市供水事業(yè)，保障城市生活、生產(chǎn)用水和其他各項(xiàng)建設(shè)用水，制定本條例”，但令人遺憾的是城市供水條例直接把農(nóng)村供水排除在外，這是當(dāng)時(shí)立法的嚴(yán)重缺陷。

1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條:“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理?！笨梢岳斫鉃?如果企業(yè)要排放超標(biāo)污染物，只要繳納超標(biāo)排污費(fèi)就可以排放。然而，2008年頒布新修改的《水污染防治法》第九條:“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。”第七十四條:“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長不超過一年;逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！庇纱丝梢钥闯觯董h(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》關(guān)于超標(biāo)污染物排放的法律條款明顯存在沖突，不利于農(nóng)村飲用水源保護(hù)。

2.3 劃分水源保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一致，對(duì)農(nóng)村水源適用性差

《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》，這兩部法律都明確規(guī)定國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，但兩者存在一定的差異?！吨腥A人民共和國水法》第三十三條:“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全。”《中華人民共和國水污染防治法》第五十六條:“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū);必要時(shí)，可以在飲用水水源保護(hù)區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)?！笨梢?，水法只規(guī)定建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，相對(duì)較粗糙;而水污染防治法不僅規(guī)定建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，而且將水源保護(hù)區(qū)分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)可劃分準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。環(huán)境保護(hù)部門主要執(zhí)行《中華人民共和國水污染防治法》，水利部門主要執(zhí)行《中華人民共和國水法》，他們從各自角度分別制定水源保護(hù)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，共同點(diǎn)是主要針對(duì)城鎮(zhèn)集中飲用水源。

環(huán)境保護(hù)部門主要執(zhí)行《中華人民共和國水污染防治法》，在水源保護(hù)區(qū)劃分上執(zhí)行《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，這是環(huán)境保護(hù)部發(fā)布并作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的?！讹嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》規(guī)定:飲用水水源保護(hù)區(qū)是國家為保護(hù)水源潔凈而劃定的加以特殊保護(hù)、防止污染和破壞的一定區(qū)域;飲用水水源保護(hù)區(qū)可分為地表水源保護(hù)區(qū)和地下水源保護(hù)區(qū);按照不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和防護(hù)要求，飲用水水源保護(hù)區(qū)可分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)可以劃分準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。水利部門主要執(zhí)行《中華人民共和國水法》，由水利部主持開展的《全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》，在水源保護(hù)區(qū)劃分上采用水利部制定的《全國城市飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)細(xì)則》，城市飲用水水源保護(hù)區(qū)體系由保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)組成。由于環(huán)境保護(hù)和水利部門在劃分水源保護(hù)區(qū)上標(biāo)準(zhǔn)不一致，有可能出現(xiàn)在同一水源地水源保護(hù)區(qū)的劃分范圍不一致，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法難，相互推諉現(xiàn)象。不管是環(huán)境保護(hù)部門還是水利部門劃分的水源保護(hù)區(qū)，通常情況下都是針對(duì)城市飲用水源，基本上對(duì)農(nóng)村飲用水源適用性較差。因?yàn)檗r(nóng)村飲用水源即便是集中水源，一般規(guī)模較小，并且水源保護(hù)區(qū)劃分沒有根據(jù)農(nóng)村集中水源的特點(diǎn)進(jìn)行特別規(guī)定;然而，對(duì)于眾多采用分散式供水的飲用水源，往往規(guī)模更小，并且特別分散，目前飲用水源保護(hù)區(qū)劃分根本不適合。因此，當(dāng)前飲用水源保護(hù)區(qū)劃分主要針對(duì)城市水源，適合農(nóng)村飲用水源的水源保護(hù)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)沒有，農(nóng)村飲用水源保護(hù)缺少法律法規(guī)支撐，這對(duì)農(nóng)村飲用水源保護(hù)產(chǎn)生極其不利的影響。

3 結(jié)論

公共物品，即消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性的物品，純公共物品具有完全的非競爭性和非排他性。農(nóng)村飲用水安全具有有限的非競爭性和非排他性，屬于準(zhǔn)公共物品，中央和地方政府在供給上具有責(zé)任。飲用水源安全是農(nóng)村飲水安全的核心，是民生問題的關(guān)鍵，農(nóng)村飲用水安全是是農(nóng)村居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問題。目前，涉及農(nóng)村飲用水源保護(hù)的法律相對(duì)比較分散，主要有環(huán)境保護(hù)法、水法和水污染防治法，缺少涉及水源保護(hù)的基本法。由于環(huán)境保護(hù)法頒布已經(jīng)二十多年了，與其他法律存在一定的沖突。水利部門和環(huán)境保護(hù)部門，分別從自身角度出發(fā)，各自制定飲用水源保護(hù)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，相互間不一致，不利飲用水源保護(hù)，并且對(duì)農(nóng)村飲用水源保護(hù)重視程度不夠，影響農(nóng)村飲水安全。

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