唐燦明

（中國浦東干部學院 科研部，201204上海）

隨著現(xiàn)代社會中公共領域的復雜化和公共性的擴散，許多社會構成要素獲得了公共性內涵，從而使社會治理體系呈現(xiàn)出主體多元化趨勢，多元合作的共同治理成為必然的變革方向。推進共治和自治不僅契合了現(xiàn)代社會治理的發(fā)展規(guī)律，而且對于正處于社會主義民主政治建設關鍵期、政府職能轉變攻堅期、社會管理創(chuàng)新活躍期的中國政府而言，具有強烈的時效性價值。由于傳統(tǒng)意義上的生活共同體衰退，以“單位”為依托的治理模式式微，因而在社區(qū)①上海的基層管理體制在全國較為特殊，社區(qū)近似于街道或鎮(zhèn)這一層級，而不是居委會層級。由于參加學術研討會的主要是上海本地干部和學者，為便于研討所以本次學術研討會及本文均將“社區(qū)”統(tǒng)一界定為城市中街道一級的大社區(qū)。層面的治理模式變革關系到公共服務供給、社會秩序維護、公民權利保障乃至于執(zhí)政基礎的穩(wěn)固，因而成為兼具政治意義和管理價值的重要命題，也是開展社會管理創(chuàng)新良好的試驗場。同時，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速深入，居民自治必須被賦予新的形式和內容，以適應變化了的經(jīng)濟、社會現(xiàn)實，從而與社區(qū)共治上下銜接，限制資本等力量對公民權利的損害。作為改革開放前沿的上海，圍繞社區(qū)共治和居民自治開展了多年探索，其經(jīng)驗和成效值得總結。

中國浦東干部學院聯(lián)合上海市社會科學界聯(lián)合會、上海市民政局、上海市社區(qū)發(fā)展研究會共同舉辦“探索與完善社區(qū)共治與居民自治”學術研討會，邀請民政部、上海市民政局、廣東省社會工作委員會、上海市典型社區(qū)（街道）的黨政干部以及來自復旦大學、上海交通大學、上海市社科院等滬上知名學者進行開放式研討。研討會以塘橋社區(qū)治理模式創(chuàng)新、上海市“居委會自治家園示范點研究基地”等為實踐典型案例，圍繞多元治理主體的協(xié)同機制、公眾參與的動力與形式、居民自治的困境與對策等現(xiàn)實問題進行了深入探討，形成了一系列具有理論創(chuàng)新意義和實際應用價值的基本觀點。

一、創(chuàng)新機制，發(fā)揮多元主體在社會治理中的作用

社區(qū)共治的核心是建立多元主體間合理分工、充分協(xié)同的協(xié)作機制。當前的社區(qū)治理客觀上存在著黨委包打天下、行政過度干預，社會組織作用難以發(fā)揮，公共品供給不足和生產(chǎn)主體單一化，公眾參與水平低等問題。然而，社區(qū)治理的理想模式并非是一駕由黨委或政府拉動的馬車，而是一組每一主體均能產(chǎn)生自主動力的動車。為釋放多元主體合作治理的正效應，必須處理好三組關系。

其一，國家、市場、社會三者關系。國家、市場、社會處理是三種并列的處理公共事務的方式，各有所長、亦各有所短。在公共安全、食品監(jiān)管等領域政府必須充分發(fā)揮不可替代的權威，但在政府容易失敗的領域進行過度主導，不僅會導致公共品短缺、資源利用水平低下，而且會削弱社會和市場的潛在能力，不利于三者的平衡發(fā)展。在社區(qū)治理上應當堅定不移地朝著社會主義市場經(jīng)濟方向改革，讓市場作用得到充分發(fā)揮；同時，不可低估社會的力量，在市場、國家均差強人意的領域要果斷地通過社會的方式和力量進行探索。尤其是在當前社會發(fā)育程度不高的情況下，必須給予社會承擔部分公共治理職能的機會，讓其在實踐中成長。強大的社會是共治和自治的必然基礎。無論是廣東省提出的“小政府、強政府，大社會、好社會”理念，或是香港特區(qū)“小政府、大社會、大市場”的做法，均重在培育和釋放社會能量。

其二，政黨、政府、自治組織三者關系。目前執(zhí)政黨過度執(zhí)行行政職能，黨政合一的情形在基層尤為明顯，導致政黨本應具有的利益代表和政治整合功能被弱化。有學者提出，執(zhí)政黨要在社會生活共同體中發(fā)揮作用，彌補社區(qū)制度化建構和價值化建構不足的短板。基層政府要堅持依法行政，避免被資本綁架、為少數(shù)人代言，要切實轉變行政職能，解決“倒三角”體制下基層行政性事務過多、公共服務能力缺乏的困境。居委會作為自治組織，要果斷剝離行政職能，充分響應居民需求，接受民意檢驗。

其三，條塊關系和層級關系。社區(qū)在資源上受條條的影響過多，大量行政事務通過條的路徑被下達執(zhí)行，導致基層事務性負擔過大和自主性不足；同時，街道作為行政派出機構，對上負責甚于對下負責。因此，在社區(qū)治理變革中要突出其對本地選民負責的優(yōu)先性，逐步理順條塊關系。此外，三組關系的機制創(chuàng)新任務艱巨、關系復雜，適宜采取“小步走”和可逆的改革方式，以便控制風險。

二、注重實質，提高公眾參與的有效性

公眾參與不僅是社區(qū)共治和居民自治的價值追求，也是協(xié)調利益、化解矛盾的重要手段。根據(jù)參與水平，可分為“不參與”、“不參與的參與”、“實質性參與”三個層次。當前我國社區(qū)治理中的公眾參與基本停留在“不參與的參與”階段，即有參與之形式，但缺乏參與之積極性和實際效果。實現(xiàn)實質性參與不僅需要利益驅動，更需要建立共識。為此，上海市民政局提出了“兩個60%”的政策目標，即要求居委會討論的議題60%以上來自下層，居民對于參與自治的路徑知曉率達到60%以上，便是提高公眾參與水平的創(chuàng)新實例。

在參與主體方面，為提高社區(qū)治理中公眾參與的層次，發(fā)揮社區(qū)社團、自治組織等載體的組織化作用勢在必行。組織化可以促進公眾對公共議題的理性討論，有利于共識的達成和制度的實施。要鼓勵共產(chǎn)黨員在公眾參與上發(fā)揮示范和帶動作用，通過居民議事會、業(yè)主委員會等平臺促進公共利益和私人利益的協(xié)調。在參與內容方面，基層政府可借鑒企業(yè)管理的理念，圍繞公眾最緊迫的需求（如停車難、物業(yè)管理難等）設定公共議題，并提煉出議題的賣點予以推銷，從而達到吸引公眾普遍參與的目的。在參與動力方面，需要發(fā)掘新的自治資源，調動樓組長、社工、志愿者等非傳統(tǒng)的力量，同時要特別注重參與文化的培育，選擇性繼承中國縣級以下社會的官民共治傳統(tǒng)，逐步破除鄰里間的心理藩籬，培育具有凝聚力和影響力的社區(qū)領袖。在參與渠道方面，不僅要防止各種形式的賄選對民主選舉的扭曲，而且要進一步使公共事務公開化、透明化，為公眾對黨政機關、自治組織、社會組織進行有效監(jiān)督提供保障。

三、服務公眾，共治與自治的分工協(xié)作

無論是共治或是自治，其決定性主體均為公眾，其最終的檢驗標準是公眾滿意度。由于目前治理模式與社會需要相脫節(jié)，導致基層公共服務短缺現(xiàn)象較為突出，進而引發(fā)較多社會矛盾，也損害了黨和政府的形象。公共品短缺還會導致社會道德的逆向選擇，甚至在資源嵌入度和國家化程度均低的情況下出現(xiàn)黑社會化。有與會專家認為，當前共治和自治的首要任務，是增加公共品供給，更好地服務公眾，而建立利益協(xié)商對話機制便是最重要的公共品之一。公共服務本身的規(guī)模效應、范圍效應等決定了不同層級的組織適合提供不同類型的公共服務，因而在行政資源的配置上要充分考慮各層級之間的分工，亦即實現(xiàn)科學、高效的資源配置。同理，社區(qū)共治和居民自治必須按層級進行合理分工。社區(qū)是提供醫(yī)療、教育、福利保障等公共服務的主要層級，需要形成一定的規(guī)模效應才能保證效率，因此規(guī)模不宜過小。而居（村）委會的自治主要依靠于共識和信任，在熟人社會中信息流通順暢，適宜開展利益協(xié)調和對話，所以自治的范圍不宜太大。目前，社區(qū)層面承擔自治職能和居（村）委會層面承擔共治職能的情況仍然存在，其結果是公共資源的低效利用和自治組織的過度行政化，因此有必要對每一層面的職能進行全面的梳理，評估其層級合理性，從而形成良好的分工與銜接。同時，為了促進居民自治，社區(qū)不僅要在辦公場所、項目經(jīng)費等硬性資源上予以支持，而且為其輸入信息、智力等軟性資源亦十分重要。

四、優(yōu)化制度，共治與自治須適應新的歷史條件

無論是社區(qū)共治或是居民自治，均面臨著法律上的障礙。社區(qū)共治的主要障礙是無法可依。目前，有關社區(qū)共治與 《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》的關系、產(chǎn)生社區(qū)委員會的法定程序、社區(qū)委員會與居（村）民委員會的法律關系等關鍵問題的立法仍付之闕如。居民自治的障礙是有法難依。一方面，《村民委員會組織法》作為全國統(tǒng)一的法律，與以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的農(nóng)村管理較為匹配，它賦予村委會管理土地和其他資產(chǎn)的權力，而在工業(yè)經(jīng)濟相對發(fā)達、城市化進展較快的地區(qū)，這種權力的使用因為土地的資本性增值演變成巨大的經(jīng)濟利益，卻可能產(chǎn)生嚴重后果，烏坎事件即佐證了自治組織承擔經(jīng)濟職能導致經(jīng)濟利益對選舉政治的扭曲。因此，有必要重新界定村委會的職能，將土地管理、集體資產(chǎn)管理等經(jīng)濟利益從中剝離出來，以遏制賄選等不良現(xiàn)象。同時，《城市居民委員會組織法》未充分考慮人口流動性大增、外來人口成為常住人口重要組成部分的現(xiàn)實，居委會的職能存在滯后性。在城市中，房價等市場因素導致了階層的空間區(qū)隔（如貧民社區(qū)、外來人口社區(qū)），要建設跨階層的社會共同體成為居民自治面臨的新難題。另一方面，《中華人民共和國憲法》、《城市居民委員會組織法》與《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》（中辦發(fā)27號文）對居委會的職責界定不完全一致，從而削弱了法律的可執(zhí)行性。有學者提出，共治和自治的根本原則是法治，在加強和完善立法、實現(xiàn)有法可依的同時，必須強化公正執(zhí)法，做到有法必依。當然，社區(qū)治理也不能僅依靠法律等正式制度來實現(xiàn)，社區(qū)領導的權威性還要依靠道德、感情和社會關系等才能順利運作。

以上海為代表的中國先發(fā)地區(qū)正相繼步入后工業(yè)社會，與之相適應的公共治理模式正經(jīng)歷從命令式管理到協(xié)商式管理，從政府主導優(yōu)先到社會自主優(yōu)先，從政府替民做主到公民自我做主，從政府政績導向到民眾滿意導向等轉變，而這些轉變最直接地反映在社區(qū)共治和居民自治的探索之中，無論在實踐上或是理論上都值得重視和深究。