梁淳久

新加坡經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)啟示

梁淳久

通過現(xiàn)代城市領(lǐng)導(dǎo)者專題研究班培訓(xùn)學(xué)習(xí)和調(diào)研考察，筆者對(duì)新形勢(shì)下的城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用有了新的認(rèn)識(shí)，對(duì)城市的功能定位、發(fā)展戰(zhàn)略有了深刻理解。我深切體會(huì)到，作為一個(gè)城市部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)者，必須學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)和全面把握城市的發(fā)展規(guī)律，深入研究本地城市化建設(shè)和社區(qū)管理的新情況、新問題，不斷提高管理城市科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展的能力。

一、在新加坡所看到和了解的情況

（一）城市形象

新加坡是一個(gè)移民國家，地少人口密集，加上外來人口，接近一平方公里近萬人，城市管理的量大、壓力大、難度大。然而，他們通過堅(jiān)持不懈、嚴(yán)格高效的城市管理，成功地把建國之初的一個(gè)“臟亂差”國家變成了國際公認(rèn)的“花園城市”，樹立了城市品牌，提升了國家競爭力。

從城市總體功能看，小到一條街區(qū)、一條道路、一塊綠地、一棟建筑、一個(gè)市場，都井然有序，整潔優(yōu)美，無論從哪個(gè)角度看，都給人一種賞心悅目的感覺。

從立面角度看，各類建筑物外立面簡潔明快，保養(yǎng)如新，見不到亂貼亂畫，見不到一塊樓頂廣告，見不到亂掛的空中管線；除主要商業(yè)街外，沿路桿線、沿街建筑基本沒有廣告牌和店面招牌。

從平面角度看，路面、街面、公園、市場平整干凈，見不到亂停亂放、果皮紙屑；大部分道路沒有人行護(hù)欄，以或?qū)捇蛘木G化帶隔離；很少有占路經(jīng)營的亭棚，人行道暢通；各種燈桿、箱蓋、指示牌、公交候車亭等排列整齊、色彩一致、整潔完好。

從動(dòng)態(tài)角度看，各個(gè)建筑工地整潔有序，各種機(jī)動(dòng)車輛特別是環(huán)衛(wèi)、渣土車輛車容整潔，見不到塵土飛揚(yáng)和撒落現(xiàn)象；路上見不到亂穿行闖紅燈，基本看不到交通警察，也很少看到塞車、交通擁擠及事故發(fā)生。

從生態(tài)角度看，道路兩旁樹木成蔭，大街小巷花草遍地，樓頂陽臺(tái)枝繁葉茂，無論站在哪個(gè)地方，滿眼皆綠，整個(gè)城市就像個(gè)大公園，處處體現(xiàn)人與自然的和諧。

（二）城市管理

新加坡強(qiáng)調(diào)“以人為本、服務(wù)為先，以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以法制為保障、以嚴(yán)管為手段、以精細(xì)為目標(biāo)”，實(shí)行精細(xì)、精致、精確、嚴(yán)格的管理，保障城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)，彰顯城市的文明形象。

新加坡城市管理方法中最根本的是建立了一整套嚴(yán)格周密、具體詳細(xì)、切合實(shí)際、操作性強(qiáng)、沒有回旋余地的法律法規(guī)體系。據(jù)了解，新加坡現(xiàn)行的法律、法規(guī)達(dá)400多種，覆蓋到城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)刑峻法，交通局長違規(guī)停車也得挨罰，部長醉酒駕車與公眾一樣處理，不講情面，法律面前人人平等；除保留死刑和終身監(jiān)禁外，還有“鞭刑”制度。

嚴(yán)懲重罰促進(jìn)人們養(yǎng)成良好的習(xí)慣。對(duì)輕微違法行為大量采用罰款的處罰措施，其特點(diǎn)是罰款范圍廣、名目多、數(shù)額大、執(zhí)行嚴(yán)格，足以使受罰者心疼。比如隨地吐痰最高罰款1000新元、在電梯里吸煙罰款500新元、上公共廁所后不沖水罰款500新元、過馬路闖紅燈罰款200新元等。對(duì)于運(yùn)用罰款手段還不足以制止的違法行為，則合并運(yùn)用罰款和強(qiáng)制勞役等手段。比如，對(duì)亂扔垃圾者，除處以罰款外，還要責(zé)令他們穿上標(biāo)有“我是垃圾蟲”字樣的特制服裝打掃公共衛(wèi)生。

（三）科技手段

運(yùn)用高科技手段提升城市管理水平。新加坡電子政務(wù)十分完備，各項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)均實(shí)行電子傳送；燃?xì)?、水、電、路橋費(fèi)、垃圾處理、污水排放、房屋轉(zhuǎn)售、罰款、乘車出行等收費(fèi)實(shí)行銀行電子結(jié)算。

為提高道路的通行率，一方面通過建立“擁車證”制度限制私人車輛急劇膨脹；一方面在市中心繁忙地段，按時(shí)段、按車型收取數(shù)額不等的道路擁堵費(fèi)，調(diào)整車流量。同時(shí)，在市中心多處路口動(dòng)態(tài)顯示周邊停車場車位數(shù)，引導(dǎo)和分流車流。

（四）便民管理

實(shí)行規(guī)范便民管理破解城市管理難點(diǎn)。在便民服務(wù)方面，自1971年起，新加坡用了15年時(shí)間在組屋區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)小販中心，以優(yōu)惠的津貼吸引小販進(jìn)入，1986年街頭小販全部遷入小販中心經(jīng)營；20世紀(jì)初，開始對(duì)小販中心進(jìn)行翻新改造，不少小販中心裝上空調(diào)，用餐環(huán)境和食品衛(wèi)生大大改善。截至目前，新加坡全國共有這樣的小販中心113個(gè)，由國家環(huán)境局統(tǒng)一管理。

新加坡在城市管理中采取了多種促進(jìn)參與的方法，如成立人民協(xié)會(huì)（政府機(jī)構(gòu)）、民情聯(lián)絡(luò)組，組建居民委員會(huì)、鄰里委員會(huì)、民眾俱樂部和社區(qū)發(fā)展理事會(huì)等，加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系，征求群眾意見，廣泛收集民意，協(xié)調(diào)解決問題。

二、新加坡城市管理的特點(diǎn)

（一）規(guī)劃、建設(shè)和管理相分離

“建管分離”是城市管理的一個(gè)重要原則，新加坡在這方面做得十分成功。該國的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理分別由不同的相互獨(dú)立的部門承擔(dān)。城市的總體規(guī)劃由城市重建局負(fù)責(zé)，它為城市的建設(shè)和管理制定宏觀的框架；城市建筑的單體設(shè)計(jì)和建設(shè)是由建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)；城市管理職能則主要是由市鎮(zhèn)理事會(huì)行使，同時(shí)還有園林部門和衛(wèi)生部門共同參與。各部門之間除了定期進(jìn)行交流外，一般相互不干涉，各自有職權(quán)范圍，權(quán)責(zé)明確，便于城市管理規(guī)范化進(jìn)行。

（二）法制化的城市管理

新加坡城市管理最大的特點(diǎn)就是完全法制化的管理，這也是它成功的最重要經(jīng)驗(yàn)。首先建立一套完備的城市管理法規(guī)體系且操作性極強(qiáng)。其次，城市管理的執(zhí)法力度很大，“嚴(yán)”字當(dāng)頭，除違法罰款數(shù)額高之外，還有一支素質(zhì)精良的法紀(jì)監(jiān)督稽查隊(duì)伍和遍及社會(huì)各階層的群眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

（三）重視宣傳教育

新加坡政府認(rèn)為法制化的管理只能“治標(biāo)”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環(huán)境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。因此，政府不斷以各種形式，特別是通過媒體對(duì)其居民進(jìn)行城市管理方面的宣傳教育，使他們從思想上認(rèn)識(shí)到遵守各項(xiàng)法律規(guī)章、維護(hù)城市環(huán)境的重要性。

（四）相關(guān)單位與個(gè)人的有效溝通

新加坡城市管理的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)——市鎮(zhèn)理事會(huì)，把居民、城市管理中的承包商、基層領(lǐng)袖和政府部門都看做是自己的合作伙伴，始終保持著有效的溝通。市鎮(zhèn)理事會(huì)定期與建屋局、環(huán)境發(fā)展部等相關(guān)的政府部門舉行會(huì)談，通過宣傳海報(bào)、布條、教育手冊(cè)及主辦大型的活動(dòng)來教育居民，同時(shí)還通過與基層領(lǐng)袖的定期會(huì)面以了解居民的問題和需求。

三、新加坡城市建設(shè)的啟示

（一）要重視城市發(fā)展的定位和規(guī)劃

新加坡城市發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)之一，就是較好地解決了城市的發(fā)展定位問題。新加坡在建國之初，以強(qiáng)烈的生存追求、憂患意識(shí)和危機(jī)感，明確提出把建設(shè)“花園城市”作為國家競爭戰(zhàn)略。實(shí)踐證明，這個(gè)戰(zhàn)略定位是科學(xué)的，路徑選擇也是正確的。在此基礎(chǔ)上，新加坡非常注重規(guī)劃的科學(xué)性、超前性、權(quán)威性和透明性。他們用4年時(shí)間，高起點(diǎn)、高質(zhì)量地編制完成概念性發(fā)展規(guī)劃，然后以此為總綱，制定城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和控制性詳規(guī)。規(guī)劃一旦通過法定程序批準(zhǔn)，任何人不得隨意修改。一個(gè)城市的發(fā)展，必須首先明確發(fā)展的戰(zhàn)略定位。戰(zhàn)略定位要根據(jù)城市的地理坐標(biāo)、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)現(xiàn)狀、歷史文化、發(fā)展趨勢(shì)等因素，科學(xué)定位、合理規(guī)劃。既不無定位，更不瞎定位，既不追逐時(shí)髦，更不不自量力。發(fā)展戰(zhàn)略一旦確定，就要制定科學(xué)的城市發(fā)展規(guī)劃，并依靠政府的強(qiáng)制力保證規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。我們推進(jìn)城市化，就要像新加坡一樣，在城市規(guī)劃建設(shè)中以城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃“三規(guī)合一”引領(lǐng)城市建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)、土地、人口、區(qū)劃和生態(tài)承載力等方面做出精細(xì)化的規(guī)劃，做到“五先五后”，即“先規(guī)劃后建設(shè)、先環(huán)境后居住、先地下后地上、先修路后栽樹、先民意后開工”。同時(shí)，要把人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流納入城市規(guī)劃和管理的要點(diǎn)，合理配置城市發(fā)展的資源要素。

（二）要注重社會(huì)穩(wěn)定和公共安全這“兩條底線”

新加坡是個(gè)多民族雜居、多元文化并存、多種語言通行的國家，他們能夠做到多族群融洽、多宗教和諧，一個(gè)重要的原因就是把民族宗教問題看做事關(guān)國家生死存亡的大問題。在種族問題上，新加坡政府用融合共處的機(jī)制使族群和宗教融入社區(qū)層面活動(dòng)。為了避免在居住上出現(xiàn)單一種族聚集區(qū)，新加坡政府要求每幢居民樓都要有不同種族的人雜居，比例要和全國種族人口大致相當(dāng)。比如，組屋分配，華族占75%、馬來族占15%、印度族占10%。新加坡政府始終把“親民”作為執(zhí)政的基本理念，執(zhí)政的人民行動(dòng)黨為了密切與民眾的聯(lián)系，規(guī)定黨的國會(huì)議員每月至少同本選區(qū)民眾見一次面，對(duì)民眾提出的問題，能當(dāng)場解決的就地解決，涉及政府各部門的由議員本人向部長反映，在最短的時(shí)間內(nèi)予以解決。正是這種較高的為民服務(wù)能力，使人民行動(dòng)黨政府成為民眾心目中的好政府。新加坡政府以廉潔高效和嚴(yán)格執(zhí)法聞名于世，政府專門設(shè)立貪污調(diào)查局，嚴(yán)查公務(wù)員腐敗行為。他們認(rèn)為社會(huì)動(dòng)亂的根源不是貧富差距大，而是不公平、不公正。因此，新加坡政府給每個(gè)公民都提供平等的機(jī)會(huì)、平等的權(quán)利、平等的待遇。對(duì)每一項(xiàng)政策的出臺(tái)，都要積極爭取公眾的支持，對(duì)涉及人民利益的問題，不操之過急，力求穩(wěn)妥而周全，以保證社會(huì)的穩(wěn)定和公共安全。這些經(jīng)驗(yàn)都非常值得我們學(xué)習(xí)借鑒。城市化的過程，也是利益格局大調(diào)整、社會(huì)矛盾大凸現(xiàn)的過程，必須把社會(huì)穩(wěn)定和公共安全作為城市一切工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)守社會(huì)穩(wěn)定和公共安全這兩條底線。

（三）要注重發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、科技“三個(gè)引擎”的作用

新加坡之所以能成為亞洲“四小龍”之一，新加坡市之所以能成為世界上最具特色的現(xiàn)代化國際大都市，一個(gè)重要原因就是城市化和產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、科技的有機(jī)結(jié)合。在城市化過程中，新加坡一方面鞏固傳統(tǒng)的國際貿(mào)易、加工業(yè)、旅游業(yè)三大支柱產(chǎn)業(yè)，另一方面加速發(fā)展資本密集、高增加值、高科技含量的新興工業(yè)，興建了一大批高科技電子產(chǎn)品、生物制藥、石油化工、機(jī)械設(shè)備、交通設(shè)備等項(xiàng)目，形成了商業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)、交通通訊五大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、科技被稱為城市化的“三個(gè)引擎”，在城市化過程中，必須充分發(fā)揮“三個(gè)引擎”的帶動(dòng)作用。新加坡的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐的城市化是不健康、不可持續(xù)的城市化，必須把城市化與基礎(chǔ)性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，對(duì)城市的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行深度研究，以工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、科技創(chuàng)新園區(qū)“三區(qū)建設(shè)”支撐城市發(fā)展，為城市的發(fā)展注入源源不斷的活力。

（四）要注重塑造城市的形象

新加坡非常注重城市形象的塑造。在綠化方面，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，引進(jìn)全球同緯度、同氣候特點(diǎn)的物種和樹種，加強(qiáng)綠化管理，采取先進(jìn)的現(xiàn)代科技，對(duì)樹齡長的大樹委派“樹醫(yī)”定期“體檢”，嚴(yán)懲亂砍伐和破壞綠化的行為；在交通方面，根據(jù)交通流的增長趨勢(shì)來構(gòu)建城市交通網(wǎng)絡(luò)，采用ERP系統(tǒng)在市中心擁堵路段收取“擁堵費(fèi)”，以保證主要路段的暢通，采取拍賣、購買“擁車證”的方式來控制車輛的總量增長；在建筑方面，非常注重建筑外立面的設(shè)計(jì)，既讓每一座建筑彰顯個(gè)性、凸顯活力，又保證建筑群之間整體協(xié)調(diào)；既注重推出類似金沙綜合娛樂城這樣的現(xiàn)代建筑，又不忘對(duì)克拉碼頭倉庫等歷史建筑的保護(hù)和更新。我們?cè)诔鞘谢^程中也應(yīng)該向新加坡學(xué)習(xí)，不僅要在城市的規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、建筑風(fēng)格上下工夫，還要在衛(wèi)生綠化、生態(tài)環(huán)境、管護(hù)機(jī)制上多做些工作。城市的好壞不在于規(guī)模和氣派，關(guān)鍵在于自己的特色。

（五）要注重解決就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等突出的民生問題

新加坡是一個(gè)實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，但新加坡政府認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防、住房五個(gè)領(lǐng)域不能市場化。在住房方面，新加坡政府明確提出“居者有其屋”，95%的人都擁有自己的住房，其中84%的人居住在政府提供的房屋內(nèi)；在保障方面，新加坡建立了完善的退休、住房和醫(yī)療保健保障制度；在就業(yè)方面，新加坡政府采取“授之以漁”的策略，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)人口的培訓(xùn)力度，幫助勞動(dòng)者提高工作技能，鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)業(yè)，激發(fā)個(gè)人的創(chuàng)造力和奮斗精神。如果我們解決不好人民群眾的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等切身利益問題，城市化就失去了意義。

四、新加坡城市管理的借鑒意義

城市現(xiàn)代化是城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及生活方式等由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)變過程，它的核心是要為城市居民提供最佳工作、學(xué)習(xí)、生活環(huán)境。新加坡的一些做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）健全的城市管理法規(guī)體系

新加坡城市管理的成功在很大程度上是由于它建立了一套健全的城市管理法規(guī)體系，使得城市管理完全成為一個(gè)法制化的過程。我們城市管理方面的法規(guī)體系還很不健全，城市管理中自由裁量的人治現(xiàn)象還比較普遍。因此，我國城市需要借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，健全和完善一整套城市管理的法規(guī)體系。

（二）執(zhí)法過程中“嚴(yán)”字當(dāng)頭

新加坡城市管理執(zhí)法過程中始終突出了一個(gè)“嚴(yán)”字，執(zhí)法如山，毫無例外。我們城市也應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)法制化管理，不但要健全法規(guī)體系，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，在法律面前不講人情，沒有“下不為例”。

（三）循序漸進(jìn)執(zhí)法，教育與懲罰相結(jié)合

循序漸進(jìn)地執(zhí)法有利于居民對(duì)法律法規(guī)的充分了解。我們?cè)诔鞘泄芾磉^程中也應(yīng)當(dāng)借鑒新加坡的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，首先對(duì)城市居民進(jìn)行法制教育，讓居民充分了解法律法規(guī)的內(nèi)容，然后再進(jìn)行嚴(yán)格的執(zhí)法。這樣可以避免居民因?yàn)椴欢ǘ`法，也便于進(jìn)入正常執(zhí)法階段后能夠高效嚴(yán)格地執(zhí)法。

（四）城市執(zhí)法“硬中有軟”

我們的城市管理通常都是執(zhí)法人員強(qiáng)行執(zhí)法，很少有借助居民進(jìn)行協(xié)調(diào)的，這樣的執(zhí)法通常效果不好，容易影響執(zhí)法人員的形象。我們城市管理一方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，另一方面也可以讓具有權(quán)威性的居民參與到城市管理中，讓比較有威信的居民以朋友的身份出現(xiàn)，協(xié)調(diào)執(zhí)法中的“釘子”問題和一些不容易處理的糾紛，從而形成硬性執(zhí)法中的“潤滑劑”，使執(zhí)法工作能夠順利開展。

（五）城市管理相關(guān)部門有效溝通

我們?cè)谶M(jìn)行城市管理時(shí)常由于缺乏溝通而產(chǎn)生交叉管理或相互推諉的現(xiàn)象，而在新加坡，與“全能警察”的理念一致，其任何部門接到市民投訴，都不得以不歸其管理為由推脫，必須做到絕對(duì)的 “一站式服務(wù)”，給市民以答復(fù)或合理的解釋。借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)相關(guān)部門之間以及城市管理部門與居民之間的有效溝通，減少城市管理中人力物力的浪費(fèi)，就顯得很有必要。

（六）加強(qiáng)精神文明建設(shè)

新加坡對(duì)于東方文化及儒家文化的倡導(dǎo)，使得從政府官員到具體管理人員都具有很強(qiáng)的責(zé)任心，同時(shí)，這也培養(yǎng)了居民對(duì)于國家公共環(huán)境的強(qiáng)烈責(zé)任感，因此新加坡城市管理能夠成為世界各國學(xué)習(xí)的榜樣。我們作為儒家文化的發(fā)源地，更應(yīng)當(dāng)將它發(fā)揚(yáng)光大，以精神文明建設(shè)推動(dòng)城市管理。

（七）適當(dāng)運(yùn)用城市管理中的全市性運(yùn)動(dòng)

新加坡大量的全市性運(yùn)動(dòng)雖然在一定程度上推動(dòng)了城市管理工作的進(jìn)行，但是過多的運(yùn)動(dòng)也會(huì)影響運(yùn)動(dòng)的效果，浪費(fèi)大量的財(cái)力物力。因此，我們?cè)谶M(jìn)行城市管理時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)開展一些城市管理運(yùn)動(dòng)，特別是執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變的開始階段，將常規(guī)的城市管理工作推向新的階段，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意適度的原則，將城市管理運(yùn)動(dòng)作為推動(dòng)城市管理的一個(gè)輔助手段，而不是完全依賴它。

高效可行的城市管理能夠預(yù)防和治理城市發(fā)展過程中的各種“城市病”，從一定意義上說，城市管理可以成為一個(gè)城市與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。新加坡的城市管理模式和方法對(duì)我們有很強(qiáng)的實(shí)用性，但也存在不足和不適合我們的地方。因此，在借鑒的同時(shí)也要結(jié)合我們城市自身的實(shí)際情況，有選擇性地借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與方法，使我們的城市管理逐步走向成熟，實(shí)現(xiàn)城市管理的法制化、正規(guī)化，從而最終實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者系天津市新聞出版局副局長）