何潔

（何潔：天津職業(yè)大學(xué)社會(huì)科學(xué)部，副主任，副教授，法學(xué)碩士。研究方向：政治學(xué)理論。）

一、城市社區(qū)居民自治的發(fā)展歷程

（一）1978年—1991年：社區(qū)居民自治的醞釀階段

1978年十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)了中國(guó)的社會(huì)改革。1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布了50年代中期通過的《城市街道辦事處組織條例》、《居民委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)節(jié)委員會(huì)暫行條例》和《治安保衛(wèi)委員會(huì)組織條例》等有關(guān)居民委員會(huì)制度的四個(gè)法律文件。以此為標(biāo)志，城市居委會(huì)的工作也恢復(fù)了正常狀態(tài)。

（二）1991年--2000年：社區(qū)居民自治的探索和實(shí)驗(yàn)階段

上世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換職能，非公有制企業(yè)蓬勃發(fā)展，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生活發(fā)生了深刻變化。社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的一個(gè)后果便是單位制的解體，“單位人”向“社會(huì)人”、“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，其中連帶就業(yè)的市場(chǎng)化、住房商品化、社會(huì)保障虛無(wú)化，單位成員的一切事務(wù)由單位包辦的世代一去不復(fù)返。人員流動(dòng)頻率大大增加帶來的負(fù)面影響，人口老齡化問題、青少年教育問題、環(huán)境問題以及可持續(xù)發(fā)展等問題的最后落腳點(diǎn)都將回到社區(qū)這個(gè)共同體生存的區(qū)域，并要求主要依靠社區(qū)力量解決。此時(shí)，政府的社會(huì)控制出現(xiàn)了空白處，感到了社會(huì)管理和資源供給的壓力。政府需要尋找一個(gè)領(lǐng)域來補(bǔ)充社會(huì)管理職能，分擔(dān)資源供給壓力，而承擔(dān)社區(qū)工作職能的實(shí)體就是居委會(huì)。為適應(yīng)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)和社會(huì)管理的需要，1999年1月，民政部制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，首次提出“社區(qū)建設(shè)”這一概念并啟動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的工程。1999年上半年，民政部在方案出臺(tái)后又確定了26個(gè)全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)。在這一背景下，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)居民自治形成了一些鮮明的代表模式，具有典型意義的包括青島模式、上海模式、沈陽(yáng)模式等。這些模式具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和代表性，對(duì)全國(guó)的社區(qū)居民自治產(chǎn)生了重大影響，為社區(qū)居民自治由點(diǎn)到面全面鋪開提供了經(jīng)驗(yàn)保證。

（三）2000年至今：社區(qū)居民自治全面推進(jìn)階段

《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》標(biāo)志著社區(qū)居民自治開始進(jìn)入全面推進(jìn)階段。響應(yīng)政府創(chuàng)新城市基層管理體制、探索社區(qū)組織建設(shè)的號(hào)召，各地方政府積極理順政府、街道與社區(qū)之間的關(guān)系，在基層民主自治中積極從體制改革入手進(jìn)行探索和完善。在繼續(xù)完善青島模式、上海模式、沈陽(yáng)模式的同時(shí)，2000年，武漢市又提出了“政府資源與社區(qū)資源整合、行政機(jī)制與自治機(jī)制互動(dòng)、政府功能與社區(qū)功能互補(bǔ)”的江漢社區(qū)治理模式，提出 “政社分層、政府分層”，政府職能部門工作重心下沉社區(qū)，劃分社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)居委會(huì)組織事務(wù)，“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等原則。此外，北京市、天津市、南京市等也都在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)踐中，致力于擴(kuò)大城市社區(qū)居民有序的政治參與，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，在社區(qū)民主選舉、基層社區(qū)管理體制創(chuàng)新、發(fā)展社區(qū)服務(wù)和推進(jìn)社區(qū)建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索。

2011年2月19日，在中共中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開幕式上，中共中央總書記胡錦濤提出抓好“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”工作的8點(diǎn)意見，其中在“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)”意見中，明確指出“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”，將城市社區(qū)居民自治同加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理更緊密地結(jié)合起來。以此為標(biāo)志，城市社區(qū)居民自治的理論研究與實(shí)踐探索正向著新的廣度和深度全面推進(jìn)。

二、城市社區(qū)居民自治的前景展望

（一）社區(qū)居民自治成熟標(biāo)志

隨著我國(guó)30余年改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社區(qū)被建構(gòu)成為城市基層社會(huì)管理轄區(qū)和為了解決單位制解體后城市社會(huì)整合與社會(huì)控制問題的自上而下建立起來的一個(gè)國(guó)家治理單元。城市社區(qū)居民自治的發(fā)展過程既是從國(guó)家與社會(huì)的高度一體化到逐漸分化的過程，也是主體為政府向社會(huì)放權(quán)的治理變遷的過程。伴隨著城市社區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)的步伐，城市社區(qū)居民自治也在經(jīng)歷著從治理向善治的變遷。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共社會(huì)生活的合作管理。綜合各家在善治問題上對(duì)善治要素的分析，社區(qū)居民自治成熟應(yīng)具有以下標(biāo)志：（1）社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)健全，科學(xué)、高效管理社區(qū)公共事務(wù)，履行職責(zé)；（2）社區(qū)居民具有足夠的參與選舉、決策、管理和監(jiān)督的政治權(quán)利；（3）民主協(xié)商已經(jīng)成為社區(qū)公共生活方式和自然的行為習(xí)慣；（4）社區(qū)成員（居民個(gè)體或者各類組織）在社區(qū)公共生活中自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束；（5）社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感高，對(duì)社區(qū)事務(wù)參與程度高。

（二）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理

從社會(huì)的范疇看，廣義的社會(huì)管理是指對(duì)全社會(huì)的管理；狹義的社會(huì)管理，是指對(duì)經(jīng)濟(jì)之外的社會(huì)活動(dòng)的管理。從管理主體看，社會(huì)管理一是政府對(duì)有關(guān)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，二是社會(huì)自我管理和社會(huì)自治管理?，F(xiàn)代社會(huì)管理是以政府干預(yù)與協(xié)調(diào)、非政府組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)以及公眾廣泛參與的互動(dòng)過程。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府的責(zé)任和政府的服務(wù)，健全社會(huì)管理制度，理順社會(huì)管理中的條塊和分權(quán)，擴(kuò)大公民參與。

在國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)下，在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會(huì)的大背景下，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代社會(huì)管理發(fā)展的一個(gè)大趨勢(shì)。而社區(qū)居民自治作為廣大城市居民參與基層社會(huì)事務(wù)管理的一種直接民主形式，是構(gòu)成社會(huì)管理的基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)管理，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為主的基層自治、基層服務(wù)和基層治理的基礎(chǔ)建設(shè)。

（三）推進(jìn)社區(qū)居民自治的路徑

1.加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)社區(qū)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)沒有各級(jí)黨組織的推動(dòng)，任何事情都難以大面積貫徹，這是現(xiàn)實(shí)。而社區(qū)居民自治其突出特點(diǎn)就是具有相對(duì)獨(dú)立性，因此，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)社區(qū)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過把握方向，制定和完善社區(qū)自治的基本法律、地方法規(guī)和規(guī)章制度體系，制訂社區(qū)政策，健全社區(qū)制度法規(guī)，協(xié)調(diào)社區(qū)各方面關(guān)系和帶頭服務(wù)等方面體現(xiàn)出來。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府的責(zé)任。政府在實(shí)施基層社會(huì)管理的過程中，一方面應(yīng)做到政社分開，即通過制定制度和政策，指導(dǎo)和支持社區(qū)自治組織開展活動(dòng)，運(yùn)用宏觀調(diào)空，推動(dòng)社區(qū)自治進(jìn)程；同時(shí)，應(yīng)將一部分權(quán)利下放給社區(qū)，使社區(qū)擁有對(duì)其內(nèi)部事務(wù)、社區(qū)財(cái)務(wù)、日常工作的決策權(quán)、自主權(quán)和管理權(quán)。另一方面，政府應(yīng)自覺轉(zhuǎn)變職能，即將政府工作的重心下移到社區(qū)，為基層社區(qū)服務(wù)及提供有效的公共產(chǎn)品；同時(shí)，明確政府與社區(qū)的權(quán)限分工及職責(zé)，建立政府與社區(qū)之間的合作管理機(jī)制；完善相關(guān)的法律法規(guī)及制度，實(shí)現(xiàn)管理與自治過程的法治化，政府與社區(qū)的良性互動(dòng)和協(xié)同治理。

3.制定和完善社區(qū)居民自治的法律法規(guī)和規(guī)章制度體系。為保證社區(qū)居民自治這一機(jī)制的制度化，必須制定和完善社區(qū)居民自治的基本法律、地方法規(guī)和規(guī)章制度體系，改革社區(qū)管理體制，強(qiáng)化居委會(huì)的自治功能。為此有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)新的、切實(shí)可行的《居委會(huì)組織法》和其他相關(guān)的規(guī)章制度，使居委會(huì)更好的服務(wù)于社區(qū)居民，滿足他們的實(shí)際需要。同時(shí)，在社區(qū)這一層面上，一是建立社區(qū)自治章程，二是逐步健全和落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，如建立健全社務(wù)公開制度、重大事項(xiàng)聽證會(huì)制度、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)制度、考核獎(jiǎng)懲制度等。

4.加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)組織建設(shè)。社區(qū)居委會(huì)是城市社區(qū)居民自治的主要組織載體，在整個(gè)社區(qū)居民自治體系中處于中心地位。為推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)，政府要改變傳統(tǒng)的管理方式，將政府管理的基礎(chǔ)放在依法自治的社區(qū)，通過社區(qū)內(nèi)組織、功能和資源的整合，把不屬于社區(qū)居民委員會(huì)工作職責(zé)的行政性工作分離出來，使社區(qū)居民委員會(huì)真正履行依法自治職能，更好地集中精力抓好社區(qū)自治管理，形成行政管理、民主自治、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的社區(qū)工作運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，完善社區(qū)居委會(huì)組織的結(jié)構(gòu)，改善社區(qū)居委會(huì)組織的人員構(gòu)成，培育社區(qū)居委會(huì)組織的決策能力，拓寬社區(qū)居委會(huì)的籌資渠道，全面整體地提高社區(qū)居委會(huì)履行自身組織職責(zé)的能力和水平。