于樹一

（中國社會科學院，北京 100836）

2012年，我國繼續(xù)實施積極的財政政策，且以結(jié)構(gòu)性減稅作為主要的政策載體，實現(xiàn)政策重心由“增支”向“減稅”偏移。同樣是擴張性政策，減稅較增支的擴張強度小，作用相對溫和，與中央宏觀調(diào)控“穩(wěn)中求進”的總基調(diào)完美契合。在確定了財政政策以減稅為主之后，緊接著要解決“如何減稅”的問題，中央給出的答案是：結(jié)構(gòu)性減稅。顯而易見，其學問主要體現(xiàn)在“結(jié)構(gòu)性”上。在完成前一階段刺激經(jīng)濟增長的任務(wù)后，下一階段結(jié)構(gòu)性減稅的任務(wù)是深層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整，即通過結(jié)構(gòu)性減稅來優(yōu)化稅制，進而優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，令減稅與“穩(wěn)中求進”總基調(diào)的契合度得到升華。因此，與前一階段不同，新一輪的結(jié)構(gòu)性減稅，其策略是如何做好“結(jié)構(gòu)”文章。

一、我國稅制改革要解決的結(jié)構(gòu)性問題

結(jié)構(gòu)性減稅的優(yōu)勢在于“調(diào)結(jié)構(gòu)”，所以，為了使結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革相呼應(yīng)并形成良性互動，首先要查看稅制改革需要解決的結(jié)構(gòu)性問題有哪些，在結(jié)構(gòu)性減稅和稅制改革之間架起最便捷的橋梁?！笆濉币?guī)劃綱要提出，“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負擔、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系”。深入思考這四項原則，不難發(fā)現(xiàn)，每項原則針對的均是我國現(xiàn)行稅制中的結(jié)構(gòu)性問題。歸納起來，我國現(xiàn)行稅制存著如下八個方面的結(jié)構(gòu)性問題，需要在稅制改革中予以解決。

（一）稅制自身的結(jié)構(gòu)性問題

1.稅制自身的結(jié)構(gòu)性。稅制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是稅收分類，當前運用最普遍的稅收分類方法是以課稅對象的性質(zhì)分類，相應(yīng)搭建起由流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅形成的稅制結(jié)構(gòu)。我國1993年啟動的稅制改革，其目標之一是構(gòu)建流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的“雙主體”稅制，充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)稅籌集收入和所得稅調(diào)節(jié)收入分配的優(yōu)勢，共同促進經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。①流轉(zhuǎn)稅包括國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費稅、營業(yè)稅、進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅，所得稅包括企業(yè)所得稅和個人所得稅。此處流轉(zhuǎn)稅中未扣除出口退稅，原因是出口退稅在我國并未成為一項規(guī)范、穩(wěn)定的稅收制度，僅發(fā)揮著宏觀調(diào)控政策工具的作用，調(diào)整頻繁。為降低其對分析結(jié)果的影響，在稅制結(jié)構(gòu)的研究中，一般不考慮出口退稅。然而，20年來，雖然我國稅制結(jié)構(gòu)向著既定方向調(diào)整——流轉(zhuǎn)稅比重降低，所得稅比重升高，但是調(diào)整的幅度和速度與稅制改革的要求并不相符。1994年，我國流轉(zhuǎn)稅和所得稅占稅收收入的比重分別為76.3%和15%，2001年，在所得稅統(tǒng)計口徑擴大之后①2001年以前，企業(yè)所得稅的統(tǒng)計只包括國有及集體企業(yè)所得稅，從2001年起，將國有企業(yè)和集體企業(yè)外的其它所有制企業(yè)所得納入企業(yè)所得稅的統(tǒng)計范疇。，所得稅比重才突破20%，流轉(zhuǎn)稅比重相應(yīng)降到70%以下。2011年，兩個比重分別為65.1%和25.4%，也就是說，近十年來，稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的幅度不超過5%，流轉(zhuǎn)稅“獨大”現(xiàn)象并未得到實質(zhì)性改觀。可以說，我國現(xiàn)行稅制仍然不是真正意義上的“雙主體”結(jié)構(gòu)，流轉(zhuǎn)稅與所得稅均衡互補、稅收體系功能完備的“雙主體”稅制的優(yōu)勢也無法發(fā)揮出來。

（二）稅種的結(jié)構(gòu)性問題

稅種的結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)在不同稅種之間或某一稅種內(nèi)部組成部分之間，例如個人所得稅和企業(yè)所得稅之間、個人所得稅中工薪稅與非工薪稅之間。

在流轉(zhuǎn)稅中，增值稅、營業(yè)稅之間存在著重復征稅問題，而且納稅人面臨著“同類不同稅”的不公平待遇，在增值稅從“生產(chǎn)型”改為“消費型”之后，不公平的程度進一步加深。此外，消費稅的課稅對象也存在結(jié)構(gòu)性問題，目前，部分生活必需品被課征消費稅，而一些高污染、高耗能，理應(yīng)限制消費的產(chǎn)品則被排除在外。

在所得稅中，企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠存在結(jié)構(gòu)性問題，對欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)業(yè)、慈善事業(yè)、中小企業(yè)研發(fā)、就業(yè)、環(huán)境保護、資源節(jié)約等方面的優(yōu)惠力度不夠。個人所得稅的來源結(jié)構(gòu)存在問題，過于集中于工資薪金所得，如圖1所示，來自此項所得的個人所得稅收入占比為65.3%，是其他各項所得稅收入總和的1.9倍，這與我國居民收入結(jié)構(gòu)不符，說明我國個人所得稅分類制存在“先天不足”，大量難以統(tǒng)計的非工薪所得沒有繳納個人所得稅。

此外，我國財產(chǎn)稅制也存在著嚴重的結(jié)構(gòu)性問題，目前財產(chǎn)稅主要是在財產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收，而在財產(chǎn)保有、繼承、贈與等環(huán)節(jié)存在“真空地帶”，導致財產(chǎn)稅不能在流轉(zhuǎn)稅和所得稅“鞭長莫及”之處發(fā)揮應(yīng)有的稅收調(diào)節(jié)作用。

（三）稅收負擔主體的結(jié)構(gòu)性問題

稅收負擔主體的結(jié)構(gòu)性是稅負在不同收入水平的社會成員之間、不同規(guī)模的企業(yè)之間分攤所體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性，強調(diào)量能課稅基礎(chǔ)上的差別負稅。量能課稅要求根據(jù)納稅人實際的承受能力合理分攤稅負；差別負稅要求稅負與收入和消費同向變動，收入和消費多的群體多納稅，反之則少納稅。但是我國現(xiàn)行稅制與上述原則相偏離，存在著稅收負擔主體“倒掛”現(xiàn)象。

按國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計，2011年，來自企業(yè)繳納的收入占92.06%，來自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%②高培勇“：2012年積極財政政策的實施重心與路徑選擇”，《人民日報》，2012年2月1日。。表面上企業(yè)負擔較重，而實際上，存在著深層的稅負結(jié)構(gòu)問題，即居民稅負和小微企業(yè)稅負重。因為，企業(yè)稅負可以通過商品勞務(wù)價格轉(zhuǎn)嫁給消費者，同時，競爭能力強的企業(yè)積極避稅，將大部分稅負轉(zhuǎn)移到能力不足的小微企業(yè)身上。此外，個人所得稅分類制面對高收入者的收入來源多元化時變得“力不從心”，結(jié)果是稅源流失嚴重，高收入者稅負輕、中低收入者稅負重的稅負結(jié)構(gòu)倒掛。

（四）稅收負擔分布的結(jié)構(gòu)性問題

稅收負擔分布的結(jié)構(gòu)性是稅收負擔在不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間分攤所體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性，強調(diào)均衡發(fā)展和特殊扶持相結(jié)合的稅收調(diào)節(jié)作用。目前我國稅負產(chǎn)業(yè)分布和區(qū)域分布結(jié)構(gòu)失衡問題較為嚴重。

在產(chǎn)業(yè)分布方面，我國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段要求第一和第二產(chǎn)業(yè)趨穩(wěn)，以服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效措施是減稅，但是，我國第三產(chǎn)業(yè)的稅收負擔并沒有減輕，反而出現(xiàn)了加重的趨勢。從三次產(chǎn)業(yè)的稅收結(jié)構(gòu)看，“十一五”期間，第一產(chǎn)業(yè)稅收比重平穩(wěn)保持著最低水平，占總稅收收入的比重平均為0.1%，第三產(chǎn)業(yè)稅收比重雖低于第二產(chǎn)業(yè)，但卻保持穩(wěn)步上升的趨勢。

從三次產(chǎn)業(yè)的稅負結(jié)構(gòu)看，以第三產(chǎn)業(yè)稅收與增加值之比計算的稅收負擔，在排除2008年-2009年國際金融危機的干擾后，上升趨勢明顯（見圖2）。增值稅轉(zhuǎn)型改革給第二產(chǎn)業(yè)減負的同時，使第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)稅負的相對差距降低。

此外，我國稅負的區(qū)域分布也存在問題，林穎（2010）的研究①林穎：“基于Theil指數(shù)的中國區(qū)域間稅負差異分析”，《湖北經(jīng)濟學院學報》，2010年第5期。表明，我國地區(qū)稅負總差異和區(qū)際差異均呈現(xiàn)出與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平背離的擴張趨勢，西部地區(qū)不僅是全國的重稅區(qū)，而且也是區(qū)內(nèi)稅負差異最高的地區(qū)。由此可見，迫切需要均衡地區(qū)間的稅負差異、降低西部地區(qū)的稅收負擔、為西部地區(qū)各重稅省市減負。

（五）稅收收入分布的結(jié)構(gòu)性問題

稅收收入分布的結(jié)構(gòu)性是在全國稅收中，中央稅與地方稅比例關(guān)系所體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性，強調(diào)與分稅制財政體制改革的要求一致，并保證中央宏觀調(diào)控和地方政府履行職能所需的財力。

1994年分稅制改革將稅源集中、收入穩(wěn)定、征收成本低的“大稅種”確定為中央稅或共享稅，在共享稅中，中央也拿大頭，余下的一些“小稅種”則被確定為地方稅。我國稅收收入額排在前六位的稅種是：增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、進口貨物增值稅和消費稅、消費稅、個人所得稅、關(guān)稅。2011年這六項稅收收入之和占稅收總額的93%，其中增值稅的75%和所得稅的60%屬于中央，進口貨物增值稅和消費稅、消費稅、關(guān)稅本就屬于中央稅，相應(yīng)地，地方稅的空間則非常狹小。從稅額來看，地方稅收僅相當于中央稅收的50%②財政部稅政司：《2011年稅收收入增長的結(jié)構(gòu)性分析》，2012年2月。。這直接導致以下后果：一是地方本級稅收不能滿足本級支出需要，地方政府履行職能和執(zhí)行中央決策的積極性不高，甚至會產(chǎn)生較為嚴重的道德風險。二是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金配套和其他條件繁多，致使地方更熱衷于通過各種非稅方式籌集收入，形成“土地財政”、“資源財政”等等，容易不顧資金使用效率，浪費財政資源。

（六）稅收政策的結(jié)構(gòu)性問題

稅收政策的結(jié)構(gòu)性是以稅收政策的著力點為依據(jù)，對投資、消費、出口進行稅收調(diào)節(jié)所體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性。既強調(diào)三者之間結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟增長，又強調(diào)各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、保證經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

一直以來，我國經(jīng)濟增長嚴重依賴投資和出口拉動，而消費相對疲弱。稅收在理論上是調(diào)整投資、消費、出口結(jié)構(gòu)的有效手段，但實際上在我國并沒有起到積極作用。首先，增值稅轉(zhuǎn)型改革是最大的減稅動作，但是它是促進投資的。第二，增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠大多作用于投資。第三，多次提高出口退稅率，是刺激出口。第四，個人所得稅方面的減稅有利于消費，但是該稅占稅收總額的比重不到7%，刺激消費的作用非常有限；減征小排量乘用車的車輛購置稅對消費的調(diào)節(jié)作用是間接的、片面的、有限的；對個人住房買賣的稅收調(diào)節(jié)是隨房地產(chǎn)市場波動的，時增時減，對消費的作用是雙向的；成品油稅費改革、房地產(chǎn)稅試點、消費稅擴大征收范圍等舉措均對消費產(chǎn)生抑制作用。此外，我國稅收與物價聯(lián)動性較強，通過價格將稅負轉(zhuǎn)嫁給消費者，不僅會推動物價攀升，還會抑制消費。

（七）稅收職能的結(jié)構(gòu)性問題

稅收職能的結(jié)構(gòu)性是稅收在履行組織財政收入、調(diào)控經(jīng)濟運行、調(diào)節(jié)收入分配三大職能時體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性，強調(diào)公平與效率的權(quán)衡，在不同階段、不同背景下，不同程度地實現(xiàn)經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、分配公平等政策目標。

從實際運行來看，我國的稅制基本上是“效率型”的，在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了很大作用，但是不能深入觸及收入分配領(lǐng)域，存在著強效率、弱公平的結(jié)構(gòu)性問題。具體表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)稅比重高，所得稅比重低，所得稅的公平優(yōu)勢難以發(fā)揮；公平性最強的個人所得稅主要由工薪階層負擔，難以發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的功能；稅收負擔向消費者轉(zhuǎn)嫁，導致不同支付能力者支付相同稅收，不符合縱向公平原則；現(xiàn)行稅收政策對就業(yè)等民生領(lǐng)域的支持不足等等。高培勇（2011）指出，未來稅制體系格局的調(diào)整上，應(yīng)多體現(xiàn)二次分配公平性的杠桿功能，讓收入分配改革在稅改中“破題”①《2011：中國“減稅進行時”》，新華網(wǎng)，2011年 11 月 29 日，http：//www.people.com.cn/h/2011/1129/c25408-3320404343.html。。

（八）稅與非稅的結(jié)構(gòu)性問題

稅與非稅的結(jié)構(gòu)性是稅收與非稅收入之間、稅負和稅外負擔之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，稅制改革強調(diào)減輕因政府籌集收入而給經(jīng)濟主體造成的負擔，應(yīng)將減稅負與減稅外負擔通盤考慮。

納稅人的負擔包括稅收負擔和非稅負擔，稅制改革要求減稅負，應(yīng)該理解為包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入在內(nèi)的全口徑的“稅費負擔”。我國非稅收入和政府性基金的規(guī)模龐大，二者之和相當于財政預(yù)算收入的一半，相當于稅收收入的60%，特別是2009年，二者之和分別相當于財政預(yù)算收入的65%、稅收收入的75%。地方非稅負擔尤為嚴重，因為稅收收入遠小于財力需求，就通過非稅收入和政府性基金彌補資金缺口，這兩項收入逐年大幅上漲，形成納稅人沉重的稅外負擔（見表1）。如果只減稅而不減費，會產(chǎn)生很多不規(guī)范的收費行為，造成“以費擠稅”。而“收支兩條線”管理并不能有效杜絕預(yù)算外資金，且監(jiān)督失察、使用失控、揮霍浪費等問題仍然較為普遍，近來我國涉農(nóng)亂收費問題有所抬頭，主要表現(xiàn)是惠農(nóng)補貼發(fā)放時的“搭車收費”。

二、結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革的對接

必須明確：結(jié)構(gòu)性減稅雖具有“調(diào)結(jié)構(gòu)”的優(yōu)勢，卻不能左右稅制改革的全局，只能解決現(xiàn)行稅制的結(jié)構(gòu)性問題。在此認知的基礎(chǔ)上，不可否認，結(jié)構(gòu)性減稅是解決我國稅制八大結(jié)構(gòu)性問題的最優(yōu)選擇，通過解決稅制的結(jié)構(gòu)性問題，能夠較好地實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革的對接。

第一，結(jié)構(gòu)性減稅與稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整。近年來我國增值稅轉(zhuǎn)型改革、營業(yè)稅改征增值稅試點、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、全面取消農(nóng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅改革試點、完善車船稅制度等一系列較大結(jié)構(gòu)性減稅舉措，均符合增加所得稅比重、降低流轉(zhuǎn)稅比重、完善財產(chǎn)稅的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。

第二，結(jié)構(gòu)性減稅與稅種結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國的結(jié)構(gòu)性減稅大多是基于特定目的、針對特定稅種實行的，可不同程度地發(fā)揮著稅種結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。比較典型的是營業(yè)稅改征增值稅試點，直接調(diào)整了流轉(zhuǎn)稅稅種結(jié)構(gòu)。此外，個人所得稅提起征點、減級數(shù)、擴級距、降稅率以及擴大消費稅征收范圍、降低進口關(guān)稅等結(jié)構(gòu)性減稅舉措均改善了稅種結(jié)構(gòu)。

第三，結(jié)構(gòu)性減稅與稅收負擔主體結(jié)構(gòu)調(diào)整。結(jié)構(gòu)性減稅強調(diào)降低特定納稅人的稅負，主要是小微企業(yè)和低收入者，從而實現(xiàn)稅負主體結(jié)構(gòu)調(diào)整。2011年我國實施了旨在支持小微企業(yè)發(fā)展的多項稅收優(yōu)惠政策，為小微企業(yè)減輕稅收負擔。個人所得稅的各項調(diào)整都致力于減輕中低收入者稅負。此外，還專門對中低收入者就業(yè)提供減稅支持，對企業(yè)吸納應(yīng)屆高校畢業(yè)生、符合條件的農(nóng)民工等城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體給予定額減免稅支持，對勞動者自主創(chuàng)業(yè)實施限額減免稅，對符合條件的家政服務(wù)企業(yè)三年免征營業(yè)稅。

第四，結(jié)構(gòu)性減稅與稅收負擔分布結(jié)構(gòu)調(diào)整。在產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)方面，我國通過全面取消農(nóng)業(yè)稅降低第一產(chǎn)業(yè)的稅負，通過扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策調(diào)整第二和第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的稅負結(jié)構(gòu)，通過營業(yè)稅改征增值稅及支持小微企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策降低第三產(chǎn)業(yè)的稅負。在區(qū)域分布結(jié)構(gòu)方面，2011年，在既有的支持困難地區(qū)、民族邊疆地區(qū)的稅收政策之外，出臺了新一輪為期10年的西部大開發(fā)稅收政策，對新疆的困難地區(qū)、特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的相關(guān)企業(yè)實行所得稅、關(guān)稅優(yōu)惠政策，在海南進行離境退稅和離島免稅政策試點。此外，還實施了支持上海建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的稅收政策，支持天津加快建設(shè)北方國際航運中心和國際物流中心的稅收政策等等。

第五，結(jié)構(gòu)性減稅與稅收收入分布結(jié)構(gòu)調(diào)整。在營業(yè)稅改征增值稅試點、降低進口關(guān)稅、房地產(chǎn)稅改革試點等結(jié)構(gòu)性減稅措施中，均涉及到中央稅收入與地方稅收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整。其中，營業(yè)稅改征增值稅試點，為了防止中央與地方的稅收收入結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)定試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)。此外，房地產(chǎn)稅改革試點為地方政府開拓了新的收入來源，有利于完善地方稅體系。

第六，結(jié)構(gòu)性減稅與稅收政策結(jié)構(gòu)調(diào)整。近年來作用于投資、消費、出口上的結(jié)構(gòu)性減稅，更多地體現(xiàn)在各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。對于消費來說，通過減輕個人所得稅負，相對提高了居民可支配收入，間接促進了消費，此外，還促進了1.6升及以下排量的乘用車和中小戶型商品房的消費，抑制了煙類及高耗能、高污染產(chǎn)品的消費。對于投資來說，增值稅轉(zhuǎn)型改革提高了企業(yè)設(shè)備投資改造的積極性，營業(yè)稅改征增值稅試點通過增加服務(wù)業(yè)企業(yè)利潤來擴大投資，企業(yè)所得稅優(yōu)惠促進了技術(shù)投資和節(jié)能減排投資，涉農(nóng)稅收優(yōu)惠促進了農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品初加工企業(yè)投資和農(nóng)戶利用小額貸款投資等等。對于進出口來說，主要通過調(diào)整出口退稅結(jié)構(gòu)和降低部分商品進口關(guān)稅，減少限制性產(chǎn)品進出口，增加鼓勵性產(chǎn)品進出口。

第七，結(jié)構(gòu)性減稅與稅收職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。首先，結(jié)構(gòu)性減稅要求納稅人實際稅負水平下降，因此稅收組織財政收入的功能必然收縮。其次，結(jié)構(gòu)性減稅可以加強稅收調(diào)控經(jīng)濟的功能，我國當前宏觀經(jīng)濟調(diào)控的首要任務(wù)是穩(wěn)定物價，通過適度減少企業(yè)繳納的稅收，可以一定程度減少稅負的價格轉(zhuǎn)嫁，緩解通貨膨脹的壓力。再次，強化稅收的收入分配功能，增加直接稅比重、降低間接稅比重的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整可從根本上提升稅收的公平性，此外，面向小微企業(yè)、小規(guī)模納稅人、“三農(nóng)”、經(jīng)濟困難地區(qū)、城鎮(zhèn)中低收入者的稅收優(yōu)惠政策均有效加強了稅收在國民收入三次分配中的作用。

第八，結(jié)構(gòu)性減稅與稅費結(jié)構(gòu)調(diào)整。稅費結(jié)構(gòu)調(diào)整并不屬于結(jié)構(gòu)性減稅的范疇，但是卻與之密切相關(guān)，因為，如果只減稅而不減費，“稅退費進”問題將很難避免，只降低稅收負擔，而不降低全口徑政府收入的負擔，結(jié)構(gòu)性減稅的目標將大打折扣。目前，我國費改稅已經(jīng)取得了顯著成果，結(jié)構(gòu)性減稅以來，最大的動作即是成品油稅費改革。此外，每年都有相當數(shù)量的行政事業(yè)性收費和政府性基金被取消和停征，2009年取消和停征100項行政事業(yè)性收費，2011年取消和減免77項行政性收費和政府性基金。

綜上所述，我國稅制存在著八大結(jié)構(gòu)性問題，是稅制改革向前推進的瓶頸制約，而結(jié)構(gòu)性減稅對解決這些問題具有天然的優(yōu)勢，從這個角度切入，如期實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革的對接（如圖3所示）。

三、新一輪結(jié)構(gòu)性減稅策略構(gòu)想

在理清結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革的關(guān)系并明確二者如何實現(xiàn)對接之后，新一輪結(jié)構(gòu)性減稅的策略框架就可以勾勒出來，內(nèi)容也便于填充進去。2012年開始的這輪結(jié)構(gòu)性減稅要定位于：著力解決我國稅制的八項結(jié)構(gòu)性問題，將稅制改革向前推進。結(jié)構(gòu)性減稅最終落腳點必然為各個稅種，因此，此輪結(jié)構(gòu)性減稅的內(nèi)容則是將各稅種通盤考慮，根據(jù)各自優(yōu)勢賦予其解決某項（或某幾項）稅制結(jié)構(gòu)性問題的任務(wù)。如何具體安排，則是一個策略問題，具體構(gòu)想如下①由于針對稅種的政策安排必然涉及稅種結(jié)構(gòu)調(diào)整，故在此部分不特別強調(diào)稅種結(jié)構(gòu)調(diào)整。：

第一，營業(yè)稅改增值稅對接稅制結(jié)構(gòu)、稅負分布結(jié)構(gòu)、稅收政策結(jié)構(gòu)、稅收收入分布結(jié)構(gòu)、稅收職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。建議全方位推開此項改革。首先，該舉措不但調(diào)整了流轉(zhuǎn)稅稅種結(jié)構(gòu)，也調(diào)整了流轉(zhuǎn)稅與所得稅的稅制結(jié)構(gòu)，因為能夠影響折舊進而影響企業(yè)所得稅成本費用扣除，產(chǎn)生減流轉(zhuǎn)稅、增所得稅的效果，由此改善稅制結(jié)構(gòu)。其次，在促進設(shè)備投資之外，還可整體降低第三產(chǎn)業(yè)的稅負，促進金融、保險、證券業(yè)發(fā)展，有利于促進投資，同時，因為成本降低，旅游、餐飲、文化娛樂等行業(yè)的消費價格有所降低，有利于增加消費，由此改善稅收政策結(jié)構(gòu)。由于增值稅和營業(yè)稅分屬于中央和地方稅，試點中的稅收歸屬只是權(quán)宜之計，長期來看勢必會帶來增值稅分享比率的調(diào)整，建議借此機會提高地方分享比重，改善稅收收入分布結(jié)構(gòu)。此外，建議在擴大試點的地區(qū)范圍、行業(yè)范圍的基礎(chǔ)上，逐步將廠房等建筑物所含稅金給予抵扣，實行更為徹底的增值稅轉(zhuǎn)型改革，增強其效率功能，優(yōu)化稅收職能結(jié)構(gòu)。

第二，房地產(chǎn)稅對接稅制結(jié)構(gòu)、稅收收入分布結(jié)構(gòu)、稅負主體結(jié)構(gòu)、稅負分布結(jié)構(gòu)、稅收職能結(jié)構(gòu)、稅收政策結(jié)構(gòu)調(diào)整。房地產(chǎn)稅能夠解決諸多稅制結(jié)構(gòu)性問題，應(yīng)該進一步擴大試點范圍并擇機全國推開。由于房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅、地方稅，以此優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和稅收收入分布結(jié)構(gòu)。由于東中部省份房地產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，房地產(chǎn)稅必然“東高西低”，從而優(yōu)化稅負區(qū)域分布結(jié)構(gòu)。在以房產(chǎn)評估價值為課稅依據(jù)、以家庭為單位征收的基礎(chǔ)上，規(guī)定一套房產(chǎn)免于繳稅，并采用累進稅率，讓富人多繳稅，發(fā)揮出該稅公平分配的職能，使稅負主體結(jié)構(gòu)和稅收職能結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。通過房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供給，發(fā)揮一定的穩(wěn)定經(jīng)濟作用，優(yōu)化稅收職能結(jié)構(gòu)。通過房地產(chǎn)稅影響房地產(chǎn)投資和消費，影響上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化稅收政策結(jié)構(gòu)和稅負產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)。此外，全國推開必須要解決一系列制度前提，包括：健全財產(chǎn)登記制度、戶籍登記的制度、房產(chǎn)檔案制度、信息共享制度等等。

第三，個人所得稅對接稅制結(jié)構(gòu)、稅收負擔主體結(jié)構(gòu)與稅收職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。盡快邁開“分類與綜合相結(jié)合”的個人所得稅制改革步伐，同時優(yōu)化這三項結(jié)構(gòu)。因為這項改革將居民全部所得作為課稅對象，使個人所得稅比重提高，并且稅負與收入保持同向變動，充分體現(xiàn)“量能課稅和差別負稅”原則，該稅的職能也向收入分配回歸。同時，要綜合考慮城鎮(zhèn)居民基本消費支出水平、最低工資和低保水平、通貨膨脹水平等指標，對費用扣除標準進行指數(shù)化，并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝挥嬚?，以進一步提升該稅的公平性，強化稅收職能結(jié)構(gòu)。當然，這些舉措的前提是信息充分，稅務(wù)部門能夠全面匯總?cè)w社會成員的各項所得，因此必須加速推進信息化建設(shè)，消除現(xiàn)有技術(shù)瓶頸。

第四，企業(yè)所得稅對接稅制結(jié)構(gòu)、稅收負擔分布結(jié)構(gòu)、稅負主體結(jié)構(gòu)調(diào)整。企業(yè)所得稅是稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托之一，提高其比重的基本途徑是企業(yè)利潤增加，因此應(yīng)通過成本費用扣除、加速折舊等稅收優(yōu)惠促進企業(yè)發(fā)展，提高獲利能力。加大稅收優(yōu)惠力度，提高對自主創(chuàng)新、節(jié)能降耗的支持程度以及對小微企業(yè)、欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)的支持程度，實現(xiàn)稅負分布結(jié)構(gòu)和稅負主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高對企業(yè)研發(fā)、新成果應(yīng)用、無形資產(chǎn)攤銷等方面的支持程度，并計提新技術(shù)、新產(chǎn)品風險基金于稅前扣除，強化該稅結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。

第五，消費稅對接稅收政策結(jié)構(gòu)、稅收負擔分布結(jié)構(gòu)、稅負主體結(jié)構(gòu)調(diào)整。消費稅的課稅對象決定了該稅對消費結(jié)構(gòu)具有直接影響，目前調(diào)整的余地在于消費稅的范圍和稅率。建議對日用消費品取消消費稅；將所有高耗能、高污染產(chǎn)品均納入消費稅的征收范圍，例如：一次性包裝物、廢舊電池、爆竹、原漿紙等，優(yōu)化稅收負擔分布結(jié)構(gòu)；對只有高收入者負擔得起的奢侈品消費、高端服務(wù)消費征收消費稅，優(yōu)化稅負主體結(jié)構(gòu)。如此看來，消費稅總體方向是調(diào)增，由于消費稅屬于中央稅，與稅收收入分布結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向有所偏離，但總體上利大于弊。

第六，環(huán)境保護稅與資源稅對接稅收政策結(jié)構(gòu)、稅收負擔分布結(jié)構(gòu)、稅收職能結(jié)構(gòu)、稅與非稅結(jié)構(gòu)調(diào)整。開征環(huán)境保護稅，課稅對象為污染排放物，產(chǎn)生污染排放行為的企事業(yè)單位均應(yīng)繳納此稅，須使應(yīng)納稅額與污染程度成正比，該稅收入專門用于環(huán)境治理。由于這是一個將污染成本、治理成本等外部成本內(nèi)部化的稅種，通過稅收的形式懲罰污染、激勵節(jié)能減排。因此，該稅能夠影響投資、消費和出口結(jié)構(gòu)，促進清潔能源產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效提升整體經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，反映到稅制上，則能夠優(yōu)化稅收政策結(jié)構(gòu)、稅負產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)、稅收職能結(jié)構(gòu)。完善資源稅，重要的是擴大課稅范圍和提高稅率，將水、森林、草原、灘涂、地熱等納入資源稅范圍，并在從價征收的基礎(chǔ)上，根據(jù)稀缺程度確定稅率，從而抑制資源浪費，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進而優(yōu)化稅負產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)。完善資源稅應(yīng)輔以“清費立稅”，將此前各種性質(zhì)的資源保護性收費取消，統(tǒng)一征收資源稅，優(yōu)化稅與非稅結(jié)構(gòu)。由于西部省份資源豐富，必然是資源稅的主要負擔地區(qū)，會影響稅收負擔區(qū)域分布結(jié)構(gòu)，須引起重視。

第七，社會保障稅對接稅與非稅結(jié)構(gòu)、稅收職能結(jié)構(gòu)、稅收負擔分布結(jié)構(gòu)、稅收負擔主體、稅收政策結(jié)構(gòu)調(diào)整。建議開征社會保障稅，這是一項“費改稅”性質(zhì)的改革，必然會優(yōu)化稅與非稅的結(jié)構(gòu)。與此同時，建議將社會保障稅設(shè)計為累進稅，高收入者高稅率，且征收幅度高于撥付使用的幅度，從而體現(xiàn)對低收入者的照顧，體現(xiàn)收入分配的公平，優(yōu)化稅收職能結(jié)構(gòu)。在納稅人方面，應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，城市和農(nóng)村居民均為納稅人，但要考慮城鄉(xiāng)收入差別，對農(nóng)村居民實行低稅率，從而優(yōu)化稅負城鄉(xiāng)分布結(jié)構(gòu)和稅負主體結(jié)構(gòu)。此外，社會保障稅專項用于社會保障支出，居民不再需要以儲蓄為后盾，則會提高消費意愿，促進消費，從而改善稅收政策結(jié)構(gòu)。

第八，遺產(chǎn)稅與贈予稅對接稅制結(jié)構(gòu)、稅收負擔主體結(jié)構(gòu)和稅收職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。建議應(yīng)盡早開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。這兩個稅種屬于直接稅，一旦開征便可以優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。應(yīng)規(guī)定免征額，這樣，就使部分低收入者免于繳稅，促進收入分配公平，優(yōu)化稅負主體結(jié)構(gòu)和稅收職能結(jié)構(gòu)。

第九，出口退稅對接稅收政策結(jié)構(gòu)、稅收負擔分布結(jié)構(gòu)調(diào)整。出口退稅直接影響出口總量和結(jié)構(gòu)，是優(yōu)化稅收政策結(jié)構(gòu)的有效工具。出口退稅政策的調(diào)整方向是：對國家支持出口的產(chǎn)品，提高出口退稅稅率，簡少退稅率的檔次；對國家限制出口的產(chǎn)品，適用低出口退稅率；對高能耗、高污染和資源性產(chǎn)品要降低退稅率甚至取消出口退稅。因此，出口退稅間接影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也是優(yōu)化稅收負擔產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)的有效工具。但須保證，這項制度應(yīng)該穩(wěn)定且可預(yù)期，不宜過于頻繁地調(diào)整。

第十，城市維護建設(shè)稅對接稅收職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。2012年我國將推進城市建設(shè)維護稅改革，直接以納稅人的銷售收入或營業(yè)收入為計稅依據(jù)，賦予其正稅地位，其目的是為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集充足的資金，強化稅收組織收入職能。

綜上所述，我國新一輪結(jié)構(gòu)性減稅通過具體稅種分別與八項稅制的結(jié)構(gòu)性問題對接，讓不同優(yōu)勢的稅種形成合力，最大程度地推進稅制改革。這樣的策略，可令新一輪結(jié)構(gòu)性減稅的成效發(fā)揮到極致。