張學誕

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

所謂結構性減稅，是相對于具有普惠意義的全面減稅來說的，是指有選擇的稅收優(yōu)惠，也就是“有增有減，結構性調整”的一種稅制改革方案。具體是根據(jù)我國經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，相應調整稅收政策，在優(yōu)化稅制結構的同時，可以降低一部分稅種的稅負，開征一部分新稅種，這樣既能達到短期內刺激經(jīng)濟、擴大投資和需求的目的，又有助于優(yōu)化經(jīng)濟結構、促進經(jīng)濟的長期良性發(fā)展。

一、四年來我國結構性減稅政策的回顧

（一）減稅：促消費、調結構、惠民生

1.提高工資薪金個人所得稅費用扣除標準。2005年修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2006年1月1日起將工薪所得費用扣除標準從每月800元提高到每月1600元，2007年再次修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2008年3月1日起將工薪所得費用扣除標準提高到每月2000元。2011年6月30日，全國人大常委會表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。根據(jù)新的個人所得稅法，從2011年9月1日起，將工資、薪金所得減除費用標準由2000元/月提高到3500元/月；調整工資薪金所得稅率結構，將現(xiàn)行9級超額累進稅率減少為7級，并對級距作相應調整；相應調整個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得和承包承租經(jīng)營所得稅率級距，將扣繳義務人、納稅人申報繳納稅款的時限由現(xiàn)行的次月7日內延長至15日內。

2.免征儲蓄存款利息個人所得稅。從2007年8月15日起，居民儲蓄存款利息所得稅稅率由20%下調到5%，從2008年10月9日起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。

3.統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，降低企業(yè)所得稅稅率，公平稅負。2007年對《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》與《外商投資企業(yè)和國外企業(yè)所得稅法》進行合并，新的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》于2008年1月1日起正式施行。新的企業(yè)所得稅法規(guī)定一般企業(yè)所得稅的稅率為25%，這使得基準稅率下降了8個百分點，所得稅負由中等偏上轉向中等偏下。同時，對符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅。對國家需要重點扶持的高新技術企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

4.調整證券交易印花稅政策。從2008年4月24日起，證券交易印花稅稅率由3‰下調至1‰。2008年9月19日起，對股票交易印花稅政策再次進行調整，由現(xiàn)行雙邊征收改為向出讓方單邊征收。從2008年10月9日起，對證券市場個人投資者取得的證券交易結算資金利息所得，比照儲蓄存款利息所得，暫免征收個人所得稅，即對證券市場個人投資者的證券交易結算資金在2008年10月9日后（含10月9日）孳生的利息所得，暫免征收個人所得稅。

5.提高出口退稅率。為緩解出口企業(yè)的困難，穩(wěn)定出口，保障就業(yè)，2008年8月1日起將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%，部分竹制品的出口退稅率提高到11%。2008年11月1日起，再次上調3486項商品的出口退稅率。調整的商品數(shù)量約占中國海關稅則中全部商品總數(shù)的25.8%。部分紡織品、服裝、玩具等勞動密集型商品的出口退稅率提高到14%，抗艾滋病藥物等高技術含量、高附加值商品的出口退稅率提高至9%到13%不等。從2008年12月1日起，進一步提高部分勞動密集型產(chǎn)品、機電產(chǎn)品和其他受影響較大產(chǎn)品等3770項商品的出口退稅率，并取消部分鋼材、化工品和糧食的出口關稅。

6.實施支持抗震救災和災后恢復重建的稅收扶持政策。為了支持受災地區(qū)做好抗震救災及災后重建工作，財政部、國家稅務總局和海關總署接連下發(fā)了《關于認真落實抗震救災及災后重建稅收政策問題的通知》（財稅[2008]62號）和《關于支持汶川地震災后恢復重建有關稅收政策問題通知》（財稅[2008]104號）兩份文件，對受災地區(qū)的企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、車船稅、進出口稅收等稅收給予減免。據(jù)不完全統(tǒng)計，因企業(yè)震災財產(chǎn)損失從應納稅所得額中扣除，按我國企業(yè)所得稅率25%計算，四川受災工業(yè)企業(yè)約將減免稅168億元。另外，企業(yè)和個人向災區(qū)的捐款可從企業(yè)應納稅所得額和個人應納稅所得中全額扣除，這至少將給捐贈者帶來100億元以上的減稅。

7.調整對個人購房稅收政策。從2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率下調到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。從2010年1月1日起，個人住房轉讓營業(yè)稅征免時限由2年恢復到5年；從2010年10月1日起，對個人購買普通住房且屬于家庭唯一住房的，減半征收契稅；對個人購買90平方米及以下普通住房，且屬于家庭唯一住房的，減按1%的稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。

8.推行增值稅轉型改革。2004年7月1日起，在東北三省的裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)等八大行業(yè)進行增值稅轉型試點。2007年7月1日起，試點范圍擴大到中部六省26個老工業(yè)基地城市的電力業(yè)、采掘業(yè)等八大行業(yè)。2008年7月1日，又將試點范圍擴大到內蒙古自治區(qū)東部五個盟市和四川汶川地震受災嚴重地區(qū)。在以前試點的基礎上，2009年1月1日起我國在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實施增值稅轉型改革，鼓勵企業(yè)技術改造。同時，將小規(guī)模納稅人增值稅征收率由6%和4%統(tǒng)一下調至3%。生產(chǎn)型增值稅的17%相當于消費型增值稅的23%，企業(yè)因此可以獲得6個百分點的稅收優(yōu)惠。

9.調整車輛購置稅政策。對小排量乘用車由10%減按5%的稅率征收車輛購置稅。2010年對1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅由減按5%調整為減按7.5%征收，自2011年起恢復為10%。

10.調整就業(yè)稅收政策。將下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策審批期限延長1年，即延長至2010年12月31日。同時，經(jīng)國務院批批準，對就業(yè)稅收政策進行了調整和完善，自2011年1月1日起實施新的就業(yè)稅收政策。

11.加大支持中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策力度。2011年10月以來，財政部會同稅務總局等部門進一步完善了支持中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)的相關稅收政策。如提高小型微型企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點；將小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅政策，延長至2015年底并擴大范圍；將符合條件的國家中小企業(yè)公共技術服務示范平臺納入科技開發(fā)用品進口稅收優(yōu)惠政策范圍；對金融機構向小型微型企業(yè)貸款合同三年內免征印花稅；將金融企業(yè)中小企業(yè)貸款損失準備金稅前扣除政策延長至2013年底；將符合條件的農(nóng)村金融機構金融保險收入減按3%征收營業(yè)稅的政策，延長至2015年底。自2010年1月1日至2011年12月31日，對年應納稅所得額低于3萬元（含3萬元）的小型微利企業(yè)，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。

12.支持農(nóng)村金融的稅收政策。為支持農(nóng)村金融機構的發(fā)展，2010年出臺對金融機構農(nóng)戶小額貸款的利息收入、符合條件的金融機構的金融保險業(yè)收入以及保險公司為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)提供保險業(yè)務取得的保費收入，給予減按3%征收營業(yè)稅等政策。

13.推進稅費改革，進一步規(guī)范行政事業(yè)性收費。在出臺一系列的減稅政策同時，我國也在進一步推進稅費制度改革，加大對現(xiàn)有各種收費的清理、整合和規(guī)范。從2008年9月1日起，在全國統(tǒng)一停止征收個體工商戶管理費和集貿(mào)市場管理費。此項減免金額約170億元。從2009年1月1日起，在全國統(tǒng)一取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費，總的減免金額約190億元。國家采取的這兩項減費措施可直接減輕企業(yè)和社會負擔約360億元。“減費”可發(fā)揮與減稅政策相同的擴張效應，有利于促進企業(yè)增加投資和居民消費，擴大內需，保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。

（二）增稅：節(jié)能減排和環(huán)境保護

1.實施成品油稅費改革。2008年下半年，國際原油價格開始出現(xiàn)大幅回落，國內成品油出現(xiàn)了較大降價空間，成品油稅費改革迎來了千載難逢的機遇。國務院果斷決策，決定實施成品油稅費改革。改革的主要內容包括：一是在妥善安置相關人員，保持社會穩(wěn)定的前提下，取消養(yǎng)路費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，規(guī)范政府收費行為，減輕社會負擔，有利于擴大內需、促進經(jīng)濟增長。二是提高成品油消費稅單位稅額，促進節(jié)能減排、資源節(jié)約和環(huán)境保護，并依法籌集交通基礎設施養(yǎng)護、建設資金，推動交通事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。三是按照完善后的成品油價格形成機制，適當降低成品油價格。

2.資源稅改革。經(jīng)國務院批準，新疆自2010年6月1日起率先實施了油氣資源稅費改革試點，對新疆的原油、天然氣資源稅實施由從量計征改為從價計征改革。2010年12月1日起，將油氣資源稅改革擴大到整個西部地區(qū)實施。2011年11月1日起，又在全國范圍全面實施原油、天然氣資源稅從價計征改革，并相應提高了原油、天然氣的稅負水平。同時，統(tǒng)一內外資企業(yè)的油氣資源稅收制度，取消對中外合作油氣田和海上自營油氣田征收的礦區(qū)使用費，統(tǒng)一征收資源稅。

3.車船稅改革。2011年2月25日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國車船稅法》，自2012年1月1日起施行。這是我國首次對車船稅立法，此前國務院于2006年12月制定了《車船稅暫行條例》。這也是自2004年啟動新一輪稅制改革以來，我國第一個實現(xiàn)全面改革的地方稅稅種。改革內容包括完善征稅范圍、改革乘用車計稅依據(jù)、調整稅負結構、規(guī)范稅收優(yōu)惠、強化征收管理等。車船稅改革對于貫徹依法治國基本方略、推進中國特色社會主義法律體系建設具有十分重要的意義。

結構性減稅政策的實施，有效遏止了經(jīng)濟增長下滑態(tài)勢，實現(xiàn)了經(jīng)濟形勢總體回升向好，對擴大消費需求、促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、推進節(jié)能減排和環(huán)境保護、促進小型微型企業(yè)發(fā)展、保障和改善民生等方面發(fā)揮了積極而重要的作用。

二、今后結構性減稅政策展望

按照中央關于加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的各項要求，“十二五”期間繼續(xù)實施結構性減稅政策應進一步突出重點，與深化稅制改革統(tǒng)籌協(xié)調，與其他調控手段相互配合，逐步建立健全管理監(jiān)督機制，妥善處理好提高市場效率、促進社會公平與保持經(jīng)濟穩(wěn)定之間的關系。

（一）減稅政策方面

1.擴大增值稅征收范圍。在2009年增值稅轉型改革完成后，國務院決定從2012年1月1日起，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅先行試點。今后增值稅改革的主要任務是擴大增值稅征收范圍，將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)逐步納入增值稅征收范圍，消除重復征稅和平衡行業(yè)間的稅收負擔。這樣，一方面減少增值稅、營業(yè)稅并行引發(fā)一系列矛盾和對市場要素流動的現(xiàn)實阻滯，降低流轉稅制對服務業(yè)發(fā)展的制約，為服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更有利的稅收環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，以稅制改革推動經(jīng)濟質量躍上新臺階；另一方面，通過稅率設計，降低間接稅比重，削減政府生產(chǎn)稅收入，優(yōu)化國民收入分配格局，減少對居民消費的抑制作用。

2.完善促進創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。就業(yè)是民生之本，稅制改革有必要在促進就業(yè)上發(fā)揮作用。今后應實施鼓勵創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；完善現(xiàn)有就業(yè)和再就業(yè)稅收政策；鼓勵第三產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及中小企業(yè)的發(fā)展，增加勞動力市場的需求和進一步擴大就業(yè)渠道，充分利用這些行業(yè)和企業(yè)在吸納勞動力上的積極作用。

3.繼續(xù)減輕農(nóng)村和農(nóng)民的負擔。在當前已廢止農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎上，繼續(xù)完善有關“三農(nóng)”問題的稅收政策。主要包括：一是增值稅應該逐步將征稅范圍延伸到農(nóng)業(yè)，對初級農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。這樣做，一方面是將增值稅的抵扣鏈條完善起來，另一方面可以緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)投入上不能抵扣，而成為相關稅負的實際承擔者的狀況。二是繼續(xù)實施有關“三農(nóng)”的稅收優(yōu)惠政策。主要有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品的流通以及技術服務等方面給予營業(yè)稅等稅種的優(yōu)惠。

4.完善個人所得稅。個人所得稅中的工薪所得稅費扣除標準經(jīng)過多次提高，從2006年1月1日起從每月800元提高到每月1600元，從2008年3月1日起從每月1600元提高到每月2000元，從2011年9月1日起從每月2000元提高到每月3500元。個人所得稅改革的目標是實行綜合與分類相結合的制度，應根據(jù)實際情況逐步擴大費用扣除范圍，提高扣除標準或免征額，可以考慮將教育和醫(yī)療方面的支出作為調整免征額的一個依據(jù)，這將直接提高中低收入家庭的收入水平，體現(xiàn)民生稅收政策；為了消除目前主要是工薪階層納稅的狀況，在提高免征額后，還可以適度調整稅率級距，擴大不同稅率之間的間隔幅度，減少級數(shù)，拉開級距。

（二）增稅政策方面

為了促進資源節(jié)約，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，建立我國的環(huán)境、資源稅費體系具有十分現(xiàn)實的意義。但由于環(huán)境資源稅費的調整可能引發(fā)部分產(chǎn)品價格的提高，社會各界對其出臺的時機持謹慎態(tài)度。

1.改革資源稅。從2010年6月1日起，資源稅改革方案已在新疆試點，之后，從新疆擴大至整個西部地區(qū)，2011年11月1日起，又在全國范圍全面實施原油、天然氣資源稅從價計征改革。資源稅改革的基本思路，是在資源有償開采、使用的前提下，適當擴大資源稅征收范圍，完善資源稅計征辦法，實行從價和從量相結合的計征方法，以促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，同時可以適當增加中西部資源省份的財政收入。

2.研究開征房地產(chǎn)稅。由于我國房地產(chǎn)的稅費主要集中在開發(fā)投資環(huán)節(jié)，占有和交易環(huán)節(jié)稅費相對偏輕。占有不動產(chǎn)的稅賦較輕，人們投資購買房地產(chǎn)的預期收益會很高，客觀上鼓勵了房地產(chǎn)的投機行為。如對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，擁有房產(chǎn)越多，所繳納的房地產(chǎn)稅越多，這樣增加保有多套房屋者的稅收負擔，可以抑制房地產(chǎn)價格的過快上漲。

3.適時開征環(huán)境稅。目前，我國稅制的綠色化程度正在逐步提高，各主體稅種的修訂和完善都體現(xiàn)了環(huán)境保護的意識。在我國開征環(huán)境稅的觀念也正被人們所接受。今后可以考慮開征獨立的環(huán)境稅，如污染排放稅和污染產(chǎn)品稅等。由于水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等一方面將是我國未來一段時期環(huán)境保護工作中的重點，另一方面具有征收對象穩(wěn)定，征收比較容易的特點，可以將由現(xiàn)在的收費改為征稅形式。因此，獨立環(huán)境稅的征收范圍應設定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內的污染物排放和二氧化碳排放。碳稅是對產(chǎn)生二氧化碳的煤、石油、天然氣等化石燃料征收的環(huán)境稅種，對緩解我國能源緊張的局面也是很好的選擇。對于開征環(huán)境稅可能對社會經(jīng)濟的影響，可采用實行相關稅收優(yōu)惠、逐步提高稅率和實施預先告知企業(yè)的開征預告制度等，來加以緩解。