李鳳榮

（青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，西寧 810016）

澤庫(kù)縣位于青海省東南部，隸屬黃南藏族自治州，是青海藏區(qū)①青海藏區(qū)包括青海省玉樹(shù)藏族自治州、果洛藏族自治州、黃南藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州。占全國(guó)藏區(qū)總面積的31.7%；占全國(guó)藏區(qū)總?cè)丝?3%。的重要組成部分。全縣轄6鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1場(chǎng)②6鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1場(chǎng)：寧秀鄉(xiāng)、和日鄉(xiāng)、恰科日鄉(xiāng)、西卜沙鄉(xiāng)、多禾茂鄉(xiāng)、王家鄉(xiāng)、澤曲鎮(zhèn)、麥秀鎮(zhèn)、牧場(chǎng)。，64個(gè)行政村；總?cè)丝?.94萬(wàn)人，其中牧業(yè)人口5.93萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.45%，藏族人口67901人，占總?cè)丝诘?7.84%；總面積為6550平方公里（998.78萬(wàn)畝），其中草場(chǎng)面積6525平方公里（978.79萬(wàn)畝），占總面積的98%，人均占有草場(chǎng)158畝，可利用草場(chǎng)面積6187平方公里（928.23萬(wàn)畝），占總面積的92.49%，是一個(gè)以藏族為主體，漢、蒙、回、撒拉、土族等多民族聚居的純牧業(yè)縣。截至2011底，地區(qū)生產(chǎn)總值為7.23億元；農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值4.53億元；牧民人均純收入2317.41元。屬于國(guó)定貧困縣③青海省15個(gè)國(guó)定貧困縣：大通縣、湟中縣、平安縣、樂(lè)都縣、民和縣、循化縣、化隆縣、尖扎縣、澤庫(kù)縣、達(dá)日縣、甘德縣、玉樹(shù)縣、囊謙縣、雜多縣、治多縣。之一。

一、澤庫(kù)縣農(nóng)村貧困的治理

澤庫(kù)縣屬青南高寒地區(qū)，也是“三江源”核心區(qū)的一部分。由于自然環(huán)境惡劣自然災(zāi)害頻繁、退牧還草后后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、資源的利用率不高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)發(fā)育程度低等諸多原因，造成了澤庫(kù)縣成為青海藏區(qū)典型的貧困縣之一。針對(duì)澤庫(kù)縣牧區(qū)貧困狀況，政府除大力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)外，還從扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村低保等方面進(jìn)行治理。

（一）農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)

從1986年開(kāi)始，扶貧開(kāi)發(fā)由輸血式逐漸演變到造血式，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在黨的富民政策指引下，在省委、省政府及州委、州政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，澤庫(kù)縣按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》的總體要求，制定了《澤庫(kù)縣扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃（2003—2010年）》，明確新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作的目標(biāo)、任務(wù)和措施，以扶貧開(kāi)發(fā)總攬全局，以增加牧民收入為核心，以基本解決貧困群眾溫飽為目標(biāo)，以貧困村為主戰(zhàn)場(chǎng)，以貧困牧戶(hù)為主攻對(duì)象，帶領(lǐng)全縣各族干部群眾齊心協(xié)力，扎實(shí)開(kāi)展了一系列的扶貧工作。同時(shí)也得到了國(guó)家建設(shè)部、遼寧省本溪市和省、州定點(diǎn)幫扶單位及社會(huì)各界的大力支持。2005年—2011年，全縣共計(jì)投入整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)資金2210萬(wàn)元（財(cái)政扶貧資金1320萬(wàn)元，以工代賑資金890萬(wàn)元），實(shí)施了寧秀鄉(xiāng)直尕日村等28個(gè)絕對(duì)貧困村的整村推進(jìn)工作。扶持4232戶(hù)貧困戶(hù)，實(shí)施了購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)母畜、購(gòu)買(mǎi)配套圍欄、購(gòu)買(mǎi)手扶拖拉機(jī)、人工井等到戶(hù)項(xiàng)目，使24024人貧困人口受益。建設(shè)村級(jí)簡(jiǎn)易道路11條，總里程為132.4公里。按照新時(shí)期解決溫飽標(biāo)準(zhǔn)，2005年—2011年全縣基本解決了4218戶(hù)、21719人的溫飽問(wèn)題。牧民人均收入由2005年的1537.28元增加到2011年的2317.41元，增加780.13元。

（二）農(nóng)村低保及其它社會(huì)救助措施

從2007年開(kāi)始，按照省、州的安排部署和工作要求，澤庫(kù)縣建立并實(shí)施農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障（簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村低保）制度，較好地維護(hù)了特困群眾的基本權(quán)益，使這項(xiàng)“德政工程”發(fā)揮了應(yīng)有的社會(huì)作用。全縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)①澤庫(kù)縣農(nóng)村居民最低最低生活保障年標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)：2007年1月1日?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為750元；2007年7月1日?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為960元；2009年7月1日?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為1200元；2010年1月1日?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為1320元；2011年5月1日?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為1500元。由2007年的750元經(jīng)過(guò)四次調(diào)整后提高到2011年的1500元；2011年投入財(cái)政資金5780.8萬(wàn)元，將全縣農(nóng)村貧困人口5.7萬(wàn)人中的8100人納入低保，占貧困人口的14.21%?；緦?shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)，較好地解決了特困人口的基本生活困難問(wèn)題。此外，農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困生活救濟(jì)、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村困難群眾危房改造等社會(huì)救助措施也對(duì)貧困的治理起到了至關(guān)重要的作用。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，20世紀(jì)80年代開(kāi)始的政府扶貧開(kāi)發(fā)以及社會(huì)保障制度的不斷完善，澤庫(kù)縣農(nóng)村貧困狀況有所緩解。但是，到2011年底全縣仍有貧困人口5.7萬(wàn)人，貧困發(fā)生率高達(dá)96.12%，屬于貧困程度最深的國(guó)家少數(shù)民族貧困縣。

二、澤庫(kù)縣農(nóng)村最低生活保障與扶貧銜接試點(diǎn)運(yùn)行狀況分析

農(nóng)村最低生活保障制度是“輸血式”救濟(jì)，更多關(guān)注的是人的生存權(quán)；農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)是“造血式”扶貧，更多關(guān)注的是人的發(fā)展權(quán)。農(nóng)村最低生活保障制度的建立，對(duì)沒(méi)有發(fā)展能力的貧困人口做出了兜底性制度安排，通過(guò)救助維持其基本生存；同時(shí)，通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)具有發(fā)展能力的貧困人口給予多方面支持，促進(jìn)其脫貧致富。實(shí)現(xiàn)兩種政策的有效銜接，是農(nóng)村脫貧致富、建設(shè)小康社會(huì)、消除絕對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)需要，也是加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（一）澤庫(kù)縣農(nóng)村最低生活保障與扶貧銜接試點(diǎn)政策出臺(tái)

澤庫(kù)縣是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是純牧業(yè)縣，貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深、扶貧難度大，這些因素使?jié)蓭?kù)縣的扶貧工作在全國(guó)具有代表性。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)[2009]1號(hào)）精神，澤庫(kù)縣被國(guó)務(wù)院扶貧辦確定為農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，建立科學(xué)、規(guī)范、公開(kāi)、公平、公正的貧困人口識(shí)別機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，在此基礎(chǔ)上健全、完善貧困牧戶(hù)檔案，實(shí)施分類(lèi)扶持，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)保應(yīng)扶、應(yīng)扶盡扶，努力在澤庫(kù)縣創(chuàng)出一條兩項(xiàng)制度有效銜接的路子。

（二）“兩項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作的具體做法

1.做好宣傳，使兩項(xiàng)制度試點(diǎn)工作做到家喻戶(hù)曉。澤庫(kù)縣人民政府及相關(guān)部門(mén)在青海省兩項(xiàng)制度試點(diǎn)指導(dǎo)小組和黃南州協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)一安排和要求下，積極開(kāi)展工作，一是充分利用春季宣傳中央1號(hào)文件這一有利時(shí)機(jī)，同時(shí)大力宣傳兩項(xiàng)制度試點(diǎn)工作。二是召開(kāi)全縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì)。會(huì)議傳達(dá)了兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作的通知精神，并就如何搞好兩項(xiàng)制度試點(diǎn)工作提出了具體的要求。三是抽調(diào)60多名人員從事兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作，并對(duì)工作人員進(jìn)行了培訓(xùn)。四是由澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)分別帶隊(duì)分赴各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）宣講兩項(xiàng)制度的目的和意義，并督查了解工作的進(jìn)展情況。五是專(zhuān)門(mén)編譯編寫(xiě)成藏、漢兩種文字的宣傳冊(cè)6190份（藏文6000冊(cè)、漢文190冊(cè)），共懸掛橫幅11條，召集村級(jí)群眾大會(huì)64場(chǎng)次、群眾座談會(huì)220場(chǎng)、走帳串戶(hù)960戶(hù)、受宣傳人數(shù)達(dá)12000人（次）。宣傳動(dòng)員工作歷時(shí)43天，通過(guò)廣泛宣傳動(dòng)員，做到了家喻戶(hù)曉，使廣大牧民群眾充分認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的重要意義和黨的惠民政策。

2.確定識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的識(shí)別指標(biāo)，在參照國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合澤庫(kù)縣實(shí)際，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象的識(shí)別指標(biāo)按現(xiàn)行政策確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而扶貧標(biāo)準(zhǔn)我省尚未確定的情況下，為不延誤工作，澤庫(kù)縣暫時(shí)按國(guó)家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)1196元進(jìn)行識(shí)別對(duì)象，待省里正式確定標(biāo)準(zhǔn)后，再做補(bǔ)充完善。

農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障對(duì)象的識(shí)別：第一步，根據(jù)牧戶(hù)的貧富程度排序，符合低保條件的農(nóng)村牧區(qū)居民，以家庭為單位，由個(gè)人向村（牧）民委員會(huì)提出申請(qǐng)，或村民小組推薦。第二步，對(duì)于農(nóng)村低保制度對(duì)象的申請(qǐng)，村選評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組要按照農(nóng)村低保的識(shí)別指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，集中進(jìn)行民主評(píng)議，組織評(píng)審、張榜公布，對(duì)無(wú)異議的，報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（場(chǎng)）人民政府審核；對(duì)有異議的，要向申請(qǐng)人說(shuō)明情況，講清理由，做好解釋工作。第三步，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）人民政府審核、公示后，群眾一致認(rèn)可的，報(bào)縣級(jí)民政部門(mén)審批。第四步，經(jīng)縣級(jí)民政部門(mén)復(fù)審并公開(kāi)公示確定，州民政局進(jìn)行抽查驗(yàn)收后，對(duì)符合條件的低保對(duì)象，核發(fā)《青海省農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障證》。

扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的識(shí)別：第一步，根據(jù)牧戶(hù)的貧富程度排序，符合扶貧開(kāi)發(fā)條件的農(nóng)村牧區(qū)居民，以家庭為單位，由個(gè)人向村（牧）民委員會(huì)提出申請(qǐng)，或村民小組推薦。第二步，對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的申請(qǐng)，村選評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組要按照扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的識(shí)別指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，集中進(jìn)行民主評(píng)議，組織評(píng)審、張榜公布，對(duì)無(wú)異議的，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）人民政府審核；對(duì)有異議的，要向申請(qǐng)人說(shuō)明情況，講清理由，做好解釋工作。第三步，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）人民政府審核、公示后，群眾一致認(rèn)可的，報(bào)縣級(jí)扶貧部門(mén)審批。第四步，經(jīng)縣級(jí)扶貧部門(mén)復(fù)審并公開(kāi)公示確定，州扶貧辦進(jìn)行抽查驗(yàn)收后，對(duì)符合條件的扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象，由縣扶貧部門(mén)建立貧困戶(hù)檔案，進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)。

經(jīng)過(guò)上述各環(huán)節(jié)工作，共識(shí)別出最低生活保障對(duì)象2021戶(hù)7300人，占總?cè)丝诘?1.5%；扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象8129戶(hù)，32490人（其中：扶貧低保戶(hù)1660戶(hù)，6658人；扶貧戶(hù)6469戶(hù)，25832人），占總?cè)丝诘?1%。具體工作中，對(duì)識(shí)別出的兩種對(duì)象、三種類(lèi)型牧戶(hù)明確了資金支持途徑：采取因戶(hù)制宜的方式，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的牧戶(hù)從低保資金中予以救助；對(duì)生活特別困難又有一定勞力的特困戶(hù)，一方面通過(guò)民政低保予以救助，又適度購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)母羊予以扶持，再進(jìn)行必要的養(yǎng)殖業(yè)等實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)；對(duì)具有勞動(dòng)能力、還沒(méi)有富裕的牧戶(hù)，本著“有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利于增加收入”的原則，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項(xiàng)目和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等進(jìn)行扶持。應(yīng)保盡保對(duì)象：通過(guò)民政部門(mén)的低保資金，實(shí)行救助。應(yīng)保應(yīng)扶對(duì)象：既通過(guò)民政低保資金進(jìn)行救助，又通過(guò)扶貧資金對(duì)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求項(xiàng)目和技術(shù)培訓(xùn)等進(jìn)行扶持，支持其發(fā)展經(jīng)濟(jì)，達(dá)到增加收入、逐步走向富裕的目的。扶貧資金從財(cái)政扶貧資金中進(jìn)行支持。應(yīng)扶盡扶對(duì)象：?jiǎn)渭兺ㄟ^(guò)扶貧資金對(duì)牧戶(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求項(xiàng)目和技術(shù)培訓(xùn)等進(jìn)行扶持，支持其發(fā)展經(jīng)濟(jì)，達(dá)到增加收入、加快脫貧致富步伐的目的。扶貧資金同樣從財(cái)政扶貧資金中進(jìn)行支持。

3.全力抓好建檔立卡工作。鑒于兩項(xiàng)制度試點(diǎn)工作沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)算機(jī)錄入管理系統(tǒng)軟件的實(shí)際，澤庫(kù)縣不等不靠，根據(jù)識(shí)別出的民政、扶貧兩種對(duì)象情況，狠抓了微機(jī)輸入檔案工作?？h扶貧辦按今年開(kāi)展的貧困人口建檔立卡調(diào)查表進(jìn)行了建檔，共完成扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象建檔8129戶(hù)、32490人。縣民政局按原有表格完成建檔2021戶(hù)、7300人。10月份，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦、省扶貧開(kāi)發(fā)局要求，澤庫(kù)縣扶貧辦按低收入貧困戶(hù)信息管理系統(tǒng)軟件，組織人員，加班加點(diǎn)，完成扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象信息錄入8129戶(hù)、32490人，并于10月27日上報(bào)給了省扶貧開(kāi)發(fā)局、國(guó)務(wù)院扶貧辦。

4.編制扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，落實(shí)實(shí)施。編制一個(gè)結(jié)合澤庫(kù)縣實(shí)際，又著眼全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，是搞好澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)澤庫(kù)縣扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的前提。因此，澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專(zhuān)門(mén)抽調(diào)9名業(yè)務(wù)骨干協(xié)同縣有關(guān)部門(mén)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，根據(jù)扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的項(xiàng)目需求和培訓(xùn)需求，在合理分析全縣各區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，編制了《澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。該《規(guī)劃》共有十一類(lèi)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目：即購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)母羊項(xiàng)目、小賣(mài)部項(xiàng)目、購(gòu)買(mǎi)農(nóng)用車(chē)項(xiàng)目、運(yùn)輸業(yè)項(xiàng)目、服裝加工項(xiàng)目、銀制品加工項(xiàng)目、石雕刻制項(xiàng)目、種植業(yè)項(xiàng)目、畜牧及土特產(chǎn)品經(jīng)銷(xiāo)項(xiàng)目、黑牦牛奶源基地（購(gòu)買(mǎi)母牛）項(xiàng)目、其它加工項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資為10869萬(wàn)元，共需完成培訓(xùn)8129人，需投入培訓(xùn)費(fèi)853.6萬(wàn)元。在扶持規(guī)劃編制完成而扶持項(xiàng)目還未落實(shí)時(shí)，澤庫(kù)縣對(duì)扶貧對(duì)象的政策扶持超前安排、超前落實(shí)。一是將國(guó)務(wù)院扶貧辦安排的人畜飲水項(xiàng)目600口井都安排給試點(diǎn)中確認(rèn)的缺水扶貧對(duì)象；二是本溪對(duì)口援助項(xiàng)目30棟暖棚全部安排給扶貧對(duì)象；三是在游牧民定居房建設(shè)中對(duì)試點(diǎn)中識(shí)別出的扶貧對(duì)象也進(jìn)行了優(yōu)先安排；四是縣民政局對(duì)確定的2021戶(hù)、7300人農(nóng)村低保對(duì)象發(fā)放了上半年低保資金310.626萬(wàn)元；五是開(kāi)展了扶持證的發(fā)放工作。縣扶貧辦結(jié)合縣情實(shí)際，統(tǒng)一定做了8500本《澤庫(kù)縣低收入牧民扶持證》，并進(jìn)行了發(fā)放。

三、銜接試點(diǎn)運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

選擇澤庫(kù)縣作為農(nóng)村最低生活保障與扶貧開(kāi)發(fā)銜接試點(diǎn)，是國(guó)務(wù)院扶貧辦根據(jù)客觀實(shí)際經(jīng)過(guò)深入調(diào)查后確定的，其目的是通過(guò)試點(diǎn)探索青海藏區(qū)牧民脫貧致富的新途徑，并加以推廣。通過(guò)這次活動(dòng)的開(kāi)展，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為今后這項(xiàng)工作的全面推廣打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但在開(kāi)展試點(diǎn)工作的過(guò)程中，同時(shí)也反映出了諸多問(wèn)題，其突出問(wèn)題表現(xiàn)在以下方面。

（一）牧民對(duì)兩項(xiàng)制度銜接試點(diǎn)工作認(rèn)識(shí)有偏差

雖然各項(xiàng)準(zhǔn)備工作就緒后，試點(diǎn)縣召開(kāi)兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì)，統(tǒng)一部署兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作，同時(shí)采取了多種形式，廣泛宣傳相關(guān)政策，但是廣大群眾仍沒(méi)有理解農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的重要意義，一些牧民對(duì)兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作的精神沒(méi)有吃透，總認(rèn)為搞兩項(xiàng)制度銜接就只是解決牧民吃低保的問(wèn)題，爭(zhēng)著搶著進(jìn)低保；由于澤庫(kù)縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，加之艱苦、封閉的自然環(huán)境，群眾的思維方式落后，思想觀念僵化，等、靠、要思想嚴(yán)重，對(duì)新知識(shí)、新觀念、新政策缺乏敏感和熱情。因此，對(duì)政府的依賴(lài)程度強(qiáng)，平均主義思想較為突出，多數(shù)群眾普遍認(rèn)為“要吃低保大家吃，要進(jìn)扶貧對(duì)象大家進(jìn)”。

（二）家庭收入難以核實(shí)

核定農(nóng)村家庭收入是定位農(nóng)村低保對(duì)象的首要關(guān)口。種植養(yǎng)殖收入、多種經(jīng)營(yíng)收入、村集體補(bǔ)助等都是農(nóng)村家庭收入的來(lái)源。種植養(yǎng)殖收入受自然災(zāi)害的影響較大，多種經(jīng)營(yíng)收入的不穩(wěn)定以及一些臨時(shí)性的收入，導(dǎo)致家庭收入的不穩(wěn)定。農(nóng)村家庭收入的復(fù)雜性、多樣性和不穩(wěn)定性造成收入核定在一定程度上存在困難。低保實(shí)行的是差額救助，因而如何核算低保對(duì)象的家庭收入成為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。目前采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法（核定家庭收入的計(jì)算方法為：家庭純收入=種植收入+養(yǎng)殖收入+多種經(jīng)營(yíng)收入+其它各項(xiàng)收入-生產(chǎn)成本；人均純收入=家庭純收入/家庭常住人口）來(lái)計(jì)算。但在工作中，由于程序復(fù)雜、項(xiàng)目繁多、計(jì)算繁瑣而難以具體實(shí)施，工作人員在如何認(rèn)真計(jì)算、核算，也很難規(guī)范。例如，農(nóng)村居民收入難以貨幣化、收入不穩(wěn)定、老人的贍養(yǎng)費(fèi)收入無(wú)明確性等。

（三）缺乏有效的退出機(jī)制

貧困現(xiàn)象本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，貧困的發(fā)生有諸多不確定因素。因此，對(duì)貧困人口的認(rèn)定也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，一些貧困人口通過(guò)幫扶發(fā)展能脫貧，同時(shí)一些非貧困人口在遭遇重大疾病、災(zāi)害時(shí)也會(huì)面臨貧困。然而，動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的缺失，退出機(jī)制的不完善，主要緣于農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中福利依賴(lài)現(xiàn)象的普遍存在。多數(shù)農(nóng)村低保家庭僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入以及出賣(mài)體力勞動(dòng)來(lái)維持基本生活，抵御外在風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱。當(dāng)勞動(dòng)換取的收入低于或者稍高于每月的低保金時(shí)，他們寧愿依賴(lài)每個(gè)月的低保金也不愿意通過(guò)自己勞動(dòng)獲取微薄的收入。福利依賴(lài)的結(jié)果會(huì)造成大量的懶漢，而且他們也更不愿意退出低保的救助體系。具有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困人口無(wú)法退出，而因?yàn)?zāi)、因病新產(chǎn)生的貧困人口又無(wú)法被及時(shí)納入農(nóng)村最低生活保障制度。對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象來(lái)說(shuō)，幫助其擺脫貧困，走上脫貧致富的道路是最終的目的。扶貧開(kāi)發(fā)的政策資源是有限的，那些已經(jīng)脫貧的農(nóng)村居民不能及時(shí)退出幫扶政策的覆蓋范圍，既浪費(fèi)了扶貧開(kāi)發(fā)資源，也不利于提高貧困人口的全面脫貧。

（四）現(xiàn)有低保標(biāo)準(zhǔn)低，資金落實(shí)不到位影響工作進(jìn)度

農(nóng)村低保對(duì)象的指標(biāo)基數(shù)小，沒(méi)有做到真正意義上的“應(yīng)保盡?！?。這次試點(diǎn)中這一問(wèn)題再次凸顯出來(lái)，澤庫(kù)縣人均收入960元以下的人口中有10729人仍未進(jìn)入低保。由于貧困面大，地方財(cái)力有限，拿不出更多的配套資金落實(shí)農(nóng)村低保，從而各地也只能下達(dá)指令性計(jì)劃，盡量把標(biāo)準(zhǔn)降低，增大覆蓋面。澤庫(kù)縣按照兩項(xiàng)制度試點(diǎn)工作時(shí)間及進(jìn)度安排，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成了宣傳動(dòng)員；制定工作計(jì)劃；識(shí)別對(duì)象；登記造冊(cè)和建檔錄入等環(huán)節(jié)。在資金落實(shí)和實(shí)施方面，由于扶持的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金不到位，應(yīng)扶持的項(xiàng)目未能得到及時(shí)扶持，工作較為被動(dòng)。

四、下一步具體完善的措施

基于以上對(duì)存在問(wèn)題的分析，按照《澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)下一步完善農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接工作提出如下政策建議。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，做好對(duì)農(nóng)村低保、扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理工作

建議成立澤庫(kù)縣“農(nóng)民低保和扶貧開(kāi)發(fā)政策”有效銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管扶貧和民政工作的領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，縣政府辦、扶貧、財(cái)政、民政、殘聯(lián)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在扶貧局，扶貧局局長(zhǎng)兼任辦公室主任；要準(zhǔn)確找出扶貧對(duì)象。在充分借鑒上一輪建檔立卡的成果和民政低保對(duì)象識(shí)別成果，努力做到程序完善、指標(biāo)科學(xué)、方法民主，對(duì)上輪建卡貧困戶(hù)中已經(jīng)脫貧的進(jìn)行淘汰，同時(shí)，吸收符合新標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象。按照民政、扶貧相關(guān)政策，做好對(duì)農(nóng)村低保、扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理工作。對(duì)貧困人口的識(shí)別和幫扶要堅(jiān)持有進(jìn)有出，科學(xué)合理的退出機(jī)制?；鶎庸ぷ鹘M織要及時(shí)了解貧困人口的生活情況，對(duì)于脫貧的貧困人口要及時(shí)退出，對(duì)具有一定勞動(dòng)能力的低保對(duì)象要及時(shí)調(diào)整對(duì)其的幫扶政策。同時(shí)，對(duì)于新出現(xiàn)的貧困人口要及時(shí)了解其貧困狀況，按照一定的識(shí)別程序?qū)⑵浼{入到貧困幫扶的對(duì)象中。對(duì)確定的扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象和農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，原則上以年度為單位實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。最低生活保障對(duì)象通過(guò)生活救助和扶貧開(kāi)發(fā)，其收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)的，按照規(guī)定辦理退保手續(xù)，列入扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象或一般農(nóng)戶(hù)；扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)，其收入超過(guò)扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，列入一般標(biāo)準(zhǔn)，停止享受相關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)政策扶持。對(duì)因病、因殘、因?yàn)?zāi)等突發(fā)原因致貧的，符合享受低保政策的貧困人口，及時(shí)納入低保范圍；符合享受扶貧開(kāi)發(fā)政策的貧困人口，要作為扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象予以扶持。

（二）繼續(xù)加大宣傳力度和資金協(xié)調(diào)力度，分步驟實(shí)施扶持項(xiàng)目

繼續(xù)加大農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策的宣傳，使廣大群眾進(jìn)一步加深對(duì)新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作的認(rèn)識(shí)和理解，通過(guò)國(guó)家必要的救助和扶持，樹(shù)立自力更生、脫貧致富的信心；結(jié)合“十二五”扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃的制定，進(jìn)一步加強(qiáng)資金協(xié)調(diào)力度，有計(jì)劃分步驟實(shí)施扶持項(xiàng)目，做好對(duì)已審核確定扶貧對(duì)象的扶持工作。重點(diǎn)在扶貧貼息貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、移民扶貧、科技扶貧等方面給予扶持，努力完成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施及實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)任務(wù)。制定產(chǎn)業(yè)到戶(hù)、科技到戶(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施到戶(hù)、社會(huì)幫扶到戶(hù)和醫(yī)療保障到戶(hù)在內(nèi)的五類(lèi)新政策，加上原有的包括互助資金、培訓(xùn)、扶貧移民和到戶(hù)貼息貸款在內(nèi)的四類(lèi)原有的政策在內(nèi)的“5+4到戶(hù)扶持政策”。將扶貧部門(mén)的工作重心調(diào)整到提高貧困戶(hù)的自我發(fā)展能力上來(lái)，按照每個(gè)貧困戶(hù)2000元落實(shí)到戶(hù)幫扶資金，采取多種形式落實(shí)到戶(hù)。一是采用合作制，實(shí)施產(chǎn)業(yè)到戶(hù)扶持。把產(chǎn)業(yè)資金作為扶貧對(duì)象加入專(zhuān)業(yè)合作組織入股資金或者龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)入股資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收。二是采取委托制，實(shí)施科技到戶(hù)扶持。通過(guò)合同形式，向科研院所、龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作組織、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)和鄉(xiāng)土實(shí)用技術(shù)人員購(gòu)買(mǎi)技術(shù)服務(wù)。三是采取補(bǔ)貼制，實(shí)施社會(huì)保障到戶(hù)扶持。對(duì)貧困戶(hù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療個(gè)人繳費(fèi)給予扶持資金補(bǔ)貼。四是采用互助式，實(shí)施金融到戶(hù)扶持。加快建立村級(jí)互助資金組織，扶貧對(duì)象入社基準(zhǔn)互助金由財(cái)政扶貧資金繳納，保障貧困戶(hù)享有收益權(quán)和優(yōu)先借款權(quán)，對(duì)扶貧對(duì)象在銀行小額貸款實(shí)行貼息。五是采用搬遷式，實(shí)施扶貧移民。進(jìn)一步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)貧困戶(hù)易地搬遷力度，不斷改善貧困群眾生產(chǎn)生活環(huán)境。六是采用免費(fèi)式，實(shí)施到戶(hù)培訓(xùn)。對(duì)扶貧對(duì)象戶(hù)開(kāi)展全免費(fèi)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)貧困戶(hù)子女就讀中職全免費(fèi)?？紤]到扶貧部門(mén)的資金能力，要求按照每年扶持20%貧困戶(hù)的進(jìn)度，力爭(zhēng)用五年時(shí)間實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶(hù)全覆蓋。

（三）鎖定交叉對(duì)象進(jìn)行管理，整合扶貧和民政低保資源

按照開(kāi)發(fā)能力貧困現(xiàn)狀，把對(duì)象分為完全可開(kāi)發(fā)扶貧對(duì)象、不完全可開(kāi)發(fā)扶貧對(duì)象、完全可開(kāi)發(fā)低保對(duì)象、不完全開(kāi)發(fā)低保對(duì)象和完全不可開(kāi)發(fā)低保對(duì)象五種類(lèi)型。根據(jù)分類(lèi)，扶貧部門(mén)和民政部門(mén)將識(shí)別出來(lái)的對(duì)象統(tǒng)一組織造冊(cè)登記，進(jìn)行兩項(xiàng)制度銜接，重點(diǎn)鎖住交叉對(duì)象進(jìn)行管理，聯(lián)合對(duì)其實(shí)施相對(duì)應(yīng)的扶持政策。對(duì)不完全開(kāi)發(fā)扶貧的戶(hù)，按5%的比例，給予2000元以?xún)?nèi)生產(chǎn)貸款的利息補(bǔ)貼，在此基礎(chǔ)上，對(duì)家庭成員中完全喪失勞動(dòng)能力的人口，按農(nóng)村低保金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給生活救助資金；對(duì)完全可開(kāi)發(fā)低保戶(hù)和不完全可開(kāi)發(fā)低保戶(hù)在享受低保的同時(shí)，發(fā)放1000元的村級(jí)互助資金借款，幫助發(fā)展生產(chǎn)；對(duì)完全不可開(kāi)發(fā)低保戶(hù)，提高他們的低保標(biāo)準(zhǔn)，每人每年再補(bǔ)助100元生產(chǎn)資金，并在建房、上學(xué)、就醫(yī)等方面予以扶持。

（四）爭(zhēng)取國(guó)家政策和財(cái)政資金的支持

鑒于在試點(diǎn)工作中由于指標(biāo)限制，部分既無(wú)勞動(dòng)能力、收入又明顯低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾無(wú)法實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的實(shí)際。建議國(guó)家盡快研究出臺(tái)相關(guān)政策措施，確保兩項(xiàng)制度有效銜接工作取得實(shí)實(shí)在在的效果；建議國(guó)務(wù)院扶貧辦根據(jù)澤庫(kù)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況，在今后的兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作中，考慮適當(dāng)安排試點(diǎn)工作專(zhuān)項(xiàng)資金。

〔1〕《青海統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000-2011年）.

〔2〕《青海民政統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000-2011年）.

〔3〕 青海省扶貧開(kāi)發(fā)局、青海省民政廳文件《關(guān)于黃南州澤庫(kù)縣農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作方案》（青貧辦[2009]36號(hào)）.

〔4〕 青海省扶貧開(kāi)發(fā)局文件《青海省扶貧開(kāi)發(fā)局關(guān)于黃南州澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作總結(jié)》（青扶局[2009]53號(hào)）.

〔5〕 澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室文件《澤庫(kù)縣兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告》（澤試辦[2009]08號(hào)）.