吳玉宗

事業(yè)單位改革將大大推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

吳玉宗

2012年4月 16日，新華社發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對我國事業(yè)單位改革進(jìn)行了全面部署，力求解決事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制僵化、效率不高等問題。這是適應(yīng)我國提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平，加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。在我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的重要時期，公共服務(wù)水平低、社會事業(yè)發(fā)展不足已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，成為構(gòu)建和諧社會的薄弱環(huán)節(jié)，也成為服務(wù)型政府建設(shè)向前推進(jìn)的制約因素。因此，《指導(dǎo)意見》指出：分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，“是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措”。那么，推進(jìn)事業(yè)單位改革，對服務(wù)型政府建設(shè)會產(chǎn)生什么樣的作用呢？這是值得研究的問題。

一、事業(yè)單位改革能夠保證政府有效履行公共服務(wù)職能

我國的事業(yè)單位形成于計劃經(jīng)濟時期。在全能政府時期，事業(yè)單位和企業(yè)一樣，都是政府部門管轄和控制的附屬單位，政府的許多任務(wù)與職能是由企業(yè)和事業(yè)單位具體承擔(dān)的。改革開放以來，企業(yè)通過改革，構(gòu)建起了現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步脫離了政府的直接控制，成為獨立的市場活動主體。但是事業(yè)單位這樣的為社會提供教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等方面服務(wù)的龐大領(lǐng)域，卻一直沒有進(jìn)行實質(zhì)性的改革。由于過去對事業(yè)單位的審批把關(guān)不嚴(yán)，事業(yè)單位類別繁多、領(lǐng)域龐雜、劃分模糊。126萬個事業(yè)單位，3000多萬從業(yè)人員，足見其規(guī)模的龐大。事業(yè)單位由于還保留著政府部門附屬機構(gòu)的身份和地位，出現(xiàn)了行政化、官僚化等飽受詬病的傾向。這些傾向，導(dǎo)致其服務(wù)效能不高，服務(wù)水平不足，服務(wù)態(tài)度不好。而一些容易市場化的生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域和部門，在市場化改革的大潮中又出現(xiàn)了過度市場化的傾向，影響著事業(yè)單位的公益形象。事業(yè)單位這么龐雜且龐大，不進(jìn)行分類改革，就無法對事業(yè)單位進(jìn)行準(zhǔn)確的定位和功能確認(rèn)。只有把承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位剝離出去，才能使真正承擔(dān)公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位保留下來，承擔(dān)公共服務(wù)的職能。按照《指導(dǎo)意見》的要求，剝離后的從事公益服務(wù)的事業(yè)單位也要進(jìn)行細(xì)分，分出完全從事公共服務(wù)的和部分從事公共服務(wù)的，即公益一類和公益二類兩個類別。這些公益性事業(yè)單位成為獨立運作的法人，建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。

我們知道，政府有效履行公共服務(wù)職能有兩種方式，即直接提供公共服務(wù)和間接提供公共服務(wù)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，除了少數(shù)特殊的公共服務(wù)需要政府直接提供外，大部分的政府公共服務(wù)都可以實行間接提供的方式。就是把大部分的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會公益性組織予以提供。間接提供的方式既可以防止“政府失敗”，又能夠提高效率。服務(wù)型政府建設(shè)是要建立起一個有限的政府、掌舵的政府。這樣，政府將把很多公共服務(wù)職責(zé)和項目賦予、委托或轉(zhuǎn)包給公益性事業(yè)單位，而政府只負(fù)責(zé)這些服務(wù)的規(guī)劃和監(jiān)督。公益性事業(yè)單位由此成為獨立運行的機構(gòu)，相互間有競爭關(guān)系，這樣能夠克服事業(yè)單位的行政化、官僚化傾向，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。從國際經(jīng)驗看，公益性組織提供服務(wù)的效能和水平比政府機構(gòu)要更高。

二、事業(yè)單位改革將促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來

服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)開展了多年，建成有限政府、有效政府也成為共識。要建設(shè)有限有效政府，就必須把全能政府時代政府掌握的太多的職能轉(zhuǎn)移出去，把政府掌握的更多的權(quán)力轉(zhuǎn)移出去。只有有限，才能有效。鄧小平同志批評我們管了很多不該管、管不好也管不了的事情，就是要我們轉(zhuǎn)變政府職能，把不該管、管不好、管不了的事情交給社會，轉(zhuǎn)移給社會。轉(zhuǎn)變政府職能雖然取得了很多的成績，但是總的來說，不是很理想。為什么會如此？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于政府職能要轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)移給誰的問題還沒有解決。政府職能轉(zhuǎn)變面臨的最大的困難在于政府的職能向誰轉(zhuǎn)移。過去長期陷入政府職能“收—放—收”的怪圈的根源，就在于政府職能只是在政府上下級機構(gòu)間或政府平行機構(gòu)間轉(zhuǎn)接，因為沒有轉(zhuǎn)移出去，遇到問題就可能收或放。過去和現(xiàn)在面臨的難題就是，如果要轉(zhuǎn)移給政府以外的組織，誰來承擔(dān)這些職能？他們有資格承擔(dān)嗎？他們能夠履行好這些職能嗎？如果沒有獨立、獨自承擔(dān)法律責(zé)任的社會組織，就不可能轉(zhuǎn)移出去這些職能。本來不少事業(yè)單位是承擔(dān)公共服務(wù)的某些職能的，但是，他們現(xiàn)在基本還是政府的附屬機構(gòu)，還是接受政府部門領(lǐng)導(dǎo)和管理的機構(gòu)，他們不可能獨立來承接這些職能。因為事業(yè)單位與行政機構(gòu)之間存在政事不分、管辦不分的狀況，政府機構(gòu)不管了，它下屬的事業(yè)單位不可能去承接這些職能。縱然承接了這些職能，也會形成換湯不換藥的局面，即名義上轉(zhuǎn)換給下屬事業(yè)單位了，實際上仍然控制在政府機構(gòu)手里。因此要政府真正轉(zhuǎn)變職能，就必須實行政事分開，割斷政府機構(gòu)與其下屬事業(yè)單位之間的管轄關(guān)系，讓事業(yè)單位獨立出來，成為真正意義上的法人。這樣的改革其實和企業(yè)從政府機構(gòu)獨立出來成為獨立的法人是同樣的道理。

事業(yè)單位改革把事業(yè)單位改成獨立的法人機構(gòu)，與政府機構(gòu)脫鉤，他們就可以以法人的資格來承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能，當(dāng)然也就獲得承接相應(yīng)職能的政府財政支持。政府和這些事業(yè)單位的關(guān)系就成為購買服務(wù)與提供服務(wù)的關(guān)系。政府在轉(zhuǎn)移出去相關(guān)職能后，還保留著監(jiān)督的職責(zé)。政府就擺脫了“老子管兒子”的尷尬，從而贏得更多的公信力。

事業(yè)單位改革后，政府從直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)到間接提供公共服務(wù)上，會有更多的財力、物力和人力投入到公共服務(wù)上來，更好地履行公共服務(wù)的職能。

三、事業(yè)單位改革將推進(jìn)政府公共服務(wù)方式的多樣化和靈活性

事業(yè)單位改革把承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位分離出去，人們不禁會擔(dān)心：政府會不會因此而減少政府投資公共服務(wù)的總量，削減其公共服務(wù)的責(zé)任？這個擔(dān)心是不必要的。建設(shè)服務(wù)型政府是黨中央、國務(wù)院2004年就提出的目標(biāo)。這次事業(yè)單位改革的目的就是為了建設(shè)更有效的服務(wù)型政府，為了消除阻礙有效建立服務(wù)型政府的制度基礎(chǔ)。前面我們分析過，事業(yè)單位改革正是為了解決在現(xiàn)行事業(yè)單位體制下公共服務(wù)水平不高、質(zhì)量低下而采取的有效措施，是為了建立起“功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)督有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色的公益服務(wù)體系”。政府會按照公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系民生的基本要求和社會安全的基本公共服務(wù)，并且根據(jù)社會需要，做好多樣化和靈活性的服務(wù)。特別是利用財政的杠桿，引導(dǎo)和鼓勵各種事業(yè)單位積極為人民群眾提供多樣化的公共服務(wù)，并鼓勵和引導(dǎo)社會力量投資于公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)的總量，增加公共服務(wù)的種類，以滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化的公共服務(wù)需求。

政府還將在此基礎(chǔ)上加強對公益性服務(wù)的規(guī)范和管理，推進(jìn)公共服務(wù)的資源共享，創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，完善事業(yè)單位和社會力量購買公共服務(wù)的機制，以全方位提高我國公共服務(wù)的水平和檔次，真正建設(shè)成服務(wù)型政府。

（本文為作者承擔(dān)的教育部課題《沿海發(fā)達(dá)地區(qū)縣級服務(wù)型政府建設(shè)研究》［10YJA810029］的前期成果）

作者：溫州大學(xué)公共政策與地方治理研究所所長、法政學(xué)院教授

(責(zé)編/朱艷秋)