［摘 要］區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一樣屬于市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡的重要措施和渠道。我國的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大多是以行政命令、會議和紅頭文件的形式來宣傳、部署和實施的,這就使得制度供給出現(xiàn)明顯不足,這種情況與我國目前的法治環(huán)境、政府運作模式以及市場經(jīng)濟運作模式有關(guān)。綜合各地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法律制度的經(jīng)驗,需要進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的各方面法律法規(guī),以保障我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有效推進(jìn)。

［關(guān)鍵詞］區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;行政命令;法律制度;地方經(jīng)驗

［中圖分類號］F274［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）1-0095-03

一般而言,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是指在發(fā)展環(huán)境、資源供給或產(chǎn)品需求條件發(fā)生變化后,某些產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)的部分環(huán)節(jié)從一個國家或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟行為和過程。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移往往以投資形式出現(xiàn),但本質(zhì)上是現(xiàn)有生產(chǎn)能力在空間上的整體或部分轉(zhuǎn)移。[ZW(]孫之華：《優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的法治環(huán)境促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展》,《經(jīng)濟視角》2010年第11期,第19頁。[ZW)]區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一樣屬于市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡的重要措施和渠道。為了使得國家或地區(qū)引導(dǎo)、鼓勵或限制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為規(guī)范化和制度化,政府及其部門通常會頒布相應(yīng)的規(guī)范性文件,這些文件連同立法機關(guān)頒布的相應(yīng)規(guī)范性文件,我們稱之為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法律制度。

1 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給現(xiàn)狀檢討

改革開放以來,我國經(jīng)歷了作為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接國的嚴(yán)峻考驗。為了吸引外資在我國投資經(jīng)營,為了引進(jìn)外國的先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗,我們不惜制定讓國人眼紅,給予外資制定超國民待遇的一系列法律法規(guī)。[ZW(]葉海林：《終結(jié)“超國民待遇”》,《 國際先驅(qū)導(dǎo)報》2010年11月29日第2版。[ZW)]改革開放之初提出的優(yōu)先發(fā)展南方和東部沿海地區(qū)的戰(zhàn)略取得初步成效之后,人們在嘗到改革開放帶來的甜頭之余,國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的不平衡性、沿海產(chǎn)業(yè)升級的壓力迫使我們不得不思考并嘗試國內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題。在今后的相當(dāng)長一個時期內(nèi),我國除了繼續(xù)與國際經(jīng)濟對接外,國內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題將是一個重大的課題。

21世紀(jì)初,面臨著沿海產(chǎn)業(yè)升級的主動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需求和中西部地區(qū)尋求沿海資金和技術(shù)支持的被動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需求,國務(wù)院乃至許多地方政府紛紛出臺相關(guān)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策、法規(guī)。然而,更多的地方是以行政命令、會議和紅頭文件的形式來宣傳、部署、實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的。應(yīng)當(dāng)說,地方黨委和政府這種強力推進(jìn)工作的方式在我國效率是非常高的,政府部門運用行政手段來調(diào)控經(jīng)濟,似乎也越來越得心應(yīng)手,但從長期來看,其潛在的危險性就會暴露出來。因此,現(xiàn)代市場經(jīng)濟需要從行政命令支配的經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€規(guī)則透明、公正執(zhí)法的法制經(jīng)濟。[ZW(]吳敬璉：《辯證地看以行政手段調(diào)控經(jīng)濟》,《北京日報》2011年3月7日第3版。[ZW)]要順利實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)換,就需要明確政府行政命令的權(quán)威邊界,也就是要將政府決策、命令和行政手段納入法制化軌道。在推進(jìn)我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中,制度化建設(shè)必不可少,特別是在涉及全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移總調(diào)控、各區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移總協(xié)調(diào)、各區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移良性互動等方面顯得尤為重要。

2 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給的理論基礎(chǔ)

2.1 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式理論

黨的十七大提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)。加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是我國經(jīng)濟領(lǐng)域的一場深刻變革,關(guān)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。[ZW(]胡錦濤：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專題研討班上的講話》,《人民日報》2010年2月4日第1版。[ZW)]轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略重點是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個重要方面是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。而加強產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)則是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的法律保證。[ZW(]楊紫烜：《對產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法的若干理論問題的認(rèn)識》,《法學(xué)》2010年第9期,第16頁。[ZW)]經(jīng)歷了改革開放30多年的發(fā)展,許多地方,不管是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都不同程度地存在新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)危機和產(chǎn)業(yè)層次危機。就全國范圍來看,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著再一次篩選承接境外國家和地區(qū)的有前景和競爭力的新產(chǎn)業(yè),使得本地產(chǎn)業(yè)能順利優(yōu)化升級。在優(yōu)化升級的過程中不可避免地要淘汰一批落后產(chǎn)業(yè)。在這一過程中,承接新產(chǎn)業(yè)不管在地區(qū)布局上,還是在資金、技術(shù)、人才和政策支持上都應(yīng)該在全國范圍內(nèi)通盤考慮,而不能任由各地惡性競爭、重復(fù)投資。為此,需要有一部能在國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面具有指導(dǎo)意義的法律法規(guī)。作為一個地區(qū)的發(fā)展,要實施轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式戰(zhàn)略,也應(yīng)當(dāng)在遵循國家統(tǒng)一部署的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方優(yōu)勢。在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中同樣需要統(tǒng)一規(guī)劃、有序進(jìn)行,否則就會陷入各自為政甚至打亂仗的不利局面。所以,區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度化建設(shè)就非常必要了。

2.2 產(chǎn)業(yè)政策法理論

在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域,法律與政策的界限已趨于模糊,政策與法有著密切的聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)政策法是一種宏觀調(diào)控法。[ZW(]王?。骸懂a(chǎn)業(yè)政策法若干問題研究》,《法律科學(xué)》2002年第1期,第23頁。[ZW)]就法律屬性而言,授權(quán)立法是經(jīng)濟法,特別是宏觀調(diào)控法立法的一個顯著特點。宏觀調(diào)控是國家權(quán)力的行使,權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)制。在法治條件下,國家的全部公共權(quán)力都必須有法律依據(jù),有法律授權(quán),不應(yīng)當(dāng)存在“法外權(quán)力”。[ZW(]漆多?。骸逗暧^調(diào)控立法特點及其新發(fā)展》,《政治與法律》2002年第1期,第7頁。[ZW)]權(quán)力應(yīng)當(dāng)經(jīng)過界定和控制,它們的大小、范圍和行使方式應(yīng)以服務(wù)于民眾權(quán)利所需的正當(dāng)職能活動的需要為限。權(quán)力過小過窄,都不能完成職能任務(wù)；權(quán)力過大過寬,則會造成權(quán)力濫用,反過來侵犯和損害普通民眾的正當(dāng)權(quán)利。[ZW(]漆多俊：《控權(quán)：通向法治之路的關(guān)鍵》,《經(jīng)濟社會體制比較》2006年第3期,第113頁。[ZW)]所以,宏觀調(diào)控法既是授權(quán)法又是控權(quán)法,而作為宏觀調(diào)控法重要的部門法,產(chǎn)業(yè)政策法同樣具有這一特征。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為國家產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容,其法律化、制度化需求是非常緊迫的。一方面,國家推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略需要得到民眾的認(rèn)可,以法律的形式經(jīng)由立法機關(guān)按照立法程序制定、頒布規(guī)范性文件以明確各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,同時授權(quán)政府對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略實施中的規(guī)劃、目標(biāo)、原則、行為方式和后果等具體內(nèi)容加以明確。另一方面,針對行政權(quán)力使用過程中潛在的濫用危險,立法機關(guān)也沒有回避的理由,把行政權(quán)力約束在一個既有效又安全的范圍內(nèi)同樣是立法機關(guān)的職責(zé)。

3 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給的障礙

3.1 法治環(huán)境

提到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策,人們不難理解,而提到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法則往往讓人想到方法而不是法律,這一現(xiàn)象與我國法治國建設(shè)進(jìn)程有關(guān),與國民的法律觀念有關(guān)。長期以來,政策就是法律的觀念不僅沒有得到有效矯正,甚至將政策與法律混同起來。由于政策與法律不分,也會導(dǎo)致政策取代法律、要政策不要法律,甚至是政策違法。政策違法的現(xiàn)象不僅嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán),也會造成嚴(yán)重?fù)p害人民民主、損害人民利益、損害社會公平的結(jié)果,甚至引發(fā)社會矛盾。[ZW(]周媛媛：《正確認(rèn)識法律與政策的關(guān)系》,《市場周刊?理論研究》2010年第7期,第97頁。[ZW)]在我國,自發(fā)的、純市場化的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制并未建立起來,所以,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的實施主要還是要靠各級政府推進(jìn),而政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略中制度化缺失是普遍存在的。有一種批評意見認(rèn)為,目前所謂的宏觀調(diào)控措施,包括一些重大產(chǎn)業(yè)政策的出臺,是沒有任何程序規(guī)定的。[ZW(]李曙光：《對制定中國產(chǎn)業(yè)政策法的幾點不同看法》,《法學(xué)》2010年第9期，第41頁。[ZW)]這種現(xiàn)象暴露出我國包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策重大弊端,那就是其程序和內(nèi)容的合法性問題。

為此,我們需要正確認(rèn)識政策與法律的關(guān)系問題。對于政策和法律,不存在政策指導(dǎo)法律,法律是實現(xiàn)政策的工具問題。政策就是政策、法律就是法律,二者雖然關(guān)系密切,但不能混為一談。政策必須合法,才能使得政策有民意基礎(chǔ),有法律保障。政策的出臺和實施需要遵循法定的程序,以合法的手段和方式達(dá)到預(yù)期的目的,而不能超越法律甚至踐踏法律。這幾年我國一直倡導(dǎo)的法治政府、依法治縣等理念如能真正全面落實,我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給乃至整個社會經(jīng)濟生活的制度供給將會大為改觀。

3.2 政府行政運作模式

我國政府在社會經(jīng)濟生活中的強勢地位是毋庸置疑的。這不僅表現(xiàn)在社會批評強勢拆遷上,而且在其他社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域同樣如此,那就是政府一旦要做什么、怎么做是不需要第三方聲音的,單方面推進(jìn)即可。當(dāng)然,這里并不是全盤否定政府決策的審慎性,其實我國的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會制度和政治協(xié)商制度為黨和政府的決策提供了很好的監(jiān)督和磋商機制,只是法律化不夠,法律程序不足,與除了代言機構(gòu)的民眾對話不充分,甚至缺失。這種政府行政運作模式注定了其行政行為的制度供給的嚴(yán)重不足。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略實施中,美國有一個重要的經(jīng)驗可資借鑒。美國政府和私人企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移過程中,要分工明確。政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施,不但是公路交通,而且包括金融、法律和社會層面。聯(lián)邦政府、州政府和地方政府需要出臺透明的法規(guī)和監(jiān)管條例,同時還要有公共財政和國家標(biāo)準(zhǔn)相配套。一旦政府首先明確了位置,私人企業(yè)、市場(包括金融體系)以及技術(shù)創(chuàng)新,相繼進(jìn)入了一個均衡、互動的循環(huán)。[ZW(]黃杰夫：《從美國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式看中國低碳城市》,《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2010年11月23日第22版。[ZW)]政府不需要包攬一切,甚至絕大多數(shù)情況下不需要親自投資運營,具體的經(jīng)濟行為完全交由私人企業(yè)和市場。我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)模式形式上很好,在實際操作中如能改變目前政府幾乎包攬一切的狀況,則法律制度的供給就水到渠成了。因為沒有了政府包攬一切,私人企業(yè)和市場行為就必須要有統(tǒng)一的、規(guī)范的法律文件作為其經(jīng)濟行為的依據(jù)。

3.3 社會經(jīng)濟運行模式

我國自1993年憲法修正案確立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,我們就準(zhǔn)備著要同世界經(jīng)濟接軌。但是,按照我國加入WTO的承諾,中國政府實際上承認(rèn)了我國的非市場經(jīng)濟國家的地位。非市場經(jīng)濟的承諾在給我國漸進(jìn)改革贏得了時間的同時,其消極影響也很快就顯現(xiàn)出來。它不僅直接影響了我國的外貿(mào)和出口,也間接影響到我國的國內(nèi)市場,惡化我國外商投資環(huán)境,阻礙我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造。[ZW(]丁國民：《立法破解對華貿(mào)易保護(hù)危機》,《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2010年第5期,第79頁。[ZW)]這種非市場經(jīng)濟國家地位不僅在我國承接國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中備嘗苦果,而且在國內(nèi)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中也障礙重重。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實際上是一種市場要素的流轉(zhuǎn)和平衡互動,雖然也分為自發(fā)轉(zhuǎn)移、主動轉(zhuǎn)移和被動轉(zhuǎn)移,[ZW(]余 斌、陳秋貴：《論主動式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及相關(guān)政策建議》,《重慶工商大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第2期,第3頁。[ZW)]但拋棄市場法則的政府包攬式或單方強勢推進(jìn)式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移似乎只在我國盛行。這種社會經(jīng)濟運行模式與計劃經(jīng)濟時代沒有質(zhì)的區(qū)別,其結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不需要制度供給,甚至法律制度反而成為絆腳石。

為了使得我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有法可依、有章可循,其制度化、法律化日臻完善,淡化甚至消除非市場經(jīng)濟的經(jīng)濟運行模式就顯得非常重要。

4 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給之地方經(jīng)驗

4.1 廣東

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推進(jìn)過程中,廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)戰(zhàn)略功不可沒。[ZW(]翟宏偉、王文森：《廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移初見成效》,《中國信息報》2009年7月22日。[ZW)]廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)呈現(xiàn)一個重要的特點就是由政府主導(dǎo)推進(jìn),政府實行多種優(yōu)惠政策,刺激企業(yè)落戶園區(qū)。同時廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設(shè)還存在建設(shè)用地指標(biāo)缺乏、園區(qū)建設(shè)資金投入不足、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和用工矛盾突出等問題。

4.2 江蘇

江蘇的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,既有國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,又有區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,更有強勢政府作用下的區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移；既體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移特征,又體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論內(nèi)涵。江蘇省政府將區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的契機和重要手段,并在政府宏觀、微觀層面給予相應(yīng)的制度安排,掃除經(jīng)濟發(fā)展的政策障礙。[ZW(]梁幸平、孫 君：《江蘇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移研究現(xiàn)狀與政策評述》,《商業(yè)經(jīng)濟研究》2011年第8期,第135頁。[ZW)]同時,江蘇省政府及相關(guān)部門通過宏觀和微觀層次的相應(yīng)制度安排,多次出臺政策意見,為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供政策和制度支持。

4.3 安徽

在皖江帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)獲得國務(wù)院(國函［2010］5號)批復(fù)批準(zhǔn)設(shè)立后,安徽省人大常委會緊接著就出臺了《安徽省促進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展條例》等一批配套法律法規(guī)和政策,涉及土地、融資、稅收等優(yōu)惠事項。[ZW(]陳偲、史燕君：《安徽“托起”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略》,《國際金融報》2010年10月28日第8版。[ZW)]安徽的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略主要是利用其相對優(yōu)越的區(qū)位條件和較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),同時秉承重視環(huán)境問題,不盲目追崇GDP的理念,在筑巢引鳳上下工夫。當(dāng)然,其政府主導(dǎo)、強勢推進(jìn)的模式仍然明顯。

4.4 廣西

近年來,廣西民營經(jīng)濟抓住東部部分產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移這一新的發(fā)展機遇,選擇主動承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外源型發(fā)展路徑,借助政府強大的推動力量獲得了快速的發(fā)展。廣西民營經(jīng)濟承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要特點是承接的項目主要來源于珠三角地區(qū)、主要落戶在桂東地區(qū)、主要為工業(yè)項目,承接的項目得到金融機構(gòu)的有力支持等。同時,廣西民營經(jīng)濟承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境較差、工業(yè)園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體功能有限、產(chǎn)業(yè)配套能力不足、物流業(yè)發(fā)展相對滯后和產(chǎn)業(yè)工人短缺等不足。[ZW(]陳魯：《廣西民營經(jīng)濟承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題及對策》,《改革與戰(zhàn)略》2009年第8期，第137-139頁。[ZW)]

雖然在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略上,我國各地做法各有特色、問題表現(xiàn)也各不一樣,但政府主導(dǎo)強勢推進(jìn)這一特點是共性的,制度供給不足也是普遍存在的問題。

5 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給體系設(shè)計

5.1 針對國家層面的宏觀調(diào)控政策立法

2010年9月6日《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）出臺,該《意見》直指當(dāng)前中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的弊端：行政力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,不根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源等實際情況盲目招商,部分地區(qū)招來污染企業(yè),大規(guī)模上馬高耗能企業(yè)以及重復(fù)東部地區(qū)所走的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移老路等。為進(jìn)一步改善中西部地區(qū)投資環(huán)境,引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和科學(xué)承接,該《意見》承諾,將在財稅、金融、投資、土地等方面給予必要的政策支持。這一制度設(shè)計在法律上屬于行政法規(guī),應(yīng)當(dāng)說制度建設(shè)層級比較高,但仍免不了政府自說自話的嫌疑,誰來制約政府的行為問題就浮出水面了。下一步亟待解決的問題恐怕就是對政府出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的法律依據(jù)、程序設(shè)計及責(zé)任制度加以規(guī)范。當(dāng)然,并不是說一定要針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題出臺一部法律文件,在法律文件形式上完全可以出臺一部諸如《產(chǎn)業(yè)政策制定法》之類的規(guī)范政府制定產(chǎn)業(yè)政策權(quán)利、義務(wù)、程序、責(zé)任等法律文件,或者再粗放一點,制定一部諸如《宏觀調(diào)控基本法》之類的規(guī)范政府宏觀調(diào)控行為的法律規(guī)范。

5.2 針對作為轉(zhuǎn)移方的地方政策立法

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方的逐利動機、轉(zhuǎn)移矛盾和風(fēng)險的動機、尋求資金出路的動機,甚至是規(guī)避法律責(zé)任動機都可能存在。對于正常的市場行為,只要不違背強行禁止性規(guī)定,法律無須再行干涉。然而對于作為轉(zhuǎn)移方的地方政策的制定,法律并不是無所作為的,而是應(yīng)當(dāng)積極跟進(jìn),對于需要提倡、鼓勵的地方政策和需要限制、禁止的地方政策的制定都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。

5.3 針對作為承接方的地方政策立法

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接方通常會有饑不擇食和犧牲長遠(yuǎn)利益換來短期效益的地方政策出臺,最明顯的現(xiàn)象就是盲目引進(jìn)“三高一低”產(chǎn)業(yè)、沒有整體規(guī)劃的雜亂產(chǎn)業(yè),大肆以土地?fù)Q投資行為以及短期套取投資不管投資方死活的行為。針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接方,與轉(zhuǎn)移方一樣應(yīng)當(dāng)對于其符合國家提倡和鼓勵的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策由上位法予以肯定和支持,同時對其可能出現(xiàn)的國家限制和禁止行為的處罰措施也一并由上位法予以規(guī)范,從而使得作為承接方的地方政策制定有明確的預(yù)期。

5.4 針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)區(qū)域互動政策立法

國家立法應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)區(qū)域制定良性互動政策,以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的整體高效、規(guī)范運作。對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域間合作,國家予以鼓勵和政策優(yōu)惠的條件、程序等應(yīng)當(dāng)有一個全國通用的準(zhǔn)則。同時。對于區(qū)域間串通損害國家利益和他方利益等惡性合作,國家上位法也應(yīng)有相關(guān)規(guī)定加以禁止和懲處。

5.5 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的法制化路徑

我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策走法制化道路應(yīng)當(dāng)是社會主義市場經(jīng)濟的必然選擇。為此,從法治宣傳教育到政府規(guī)范性文件的制定程序和內(nèi)容審查再到政府行為的后果實現(xiàn)制度都應(yīng)當(dāng)具體、明確。

首先,法制宣傳教育要先行。我國的五年普法規(guī)劃工作從1986年開始,中國連續(xù)實施了5個五年普法規(guī)劃。當(dāng)前的第六個五年普法規(guī)劃剛開始,應(yīng)當(dāng)說,和前幾次一樣,其法制宣傳教育的效果是毋庸置疑的。當(dāng)然,如何避免走過場、形式主義的弊端仍是我們必須重視的問題。就產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略來講,主要是宣傳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠、獎勵和懲罰政策,民眾、企業(yè)以及政府在落實產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的法律和政策為相關(guān)主體知曉。

其次是進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的相關(guān)制度,使得政府和相關(guān)主體的行為真正做到有法可依、有章可循,最大限度地避免行為的隨意性和政府自由裁量權(quán)限過大。

最后是法律監(jiān)督機制的完善。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略推進(jìn)中,政策和法律的透明、公開和公平尤為重要。同時對于不法行為的檢舉、追訴機制的暢通以及對檢舉、控告行為人的保護(hù)也是至關(guān)重要的。應(yīng)當(dāng)說,我國現(xiàn)有的制度設(shè)計在這一方面還是有法可依的,只是實際運行中會有不到位甚至形同虛設(shè)的情況發(fā)生,如何避免這種情況的發(fā)生對于法制化進(jìn)程異常重要。

［作者簡介］丁國民,男,福州大學(xué)法學(xué)院教授,福建省德化縣科技副縣長。