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全球化時(shí)代的國(guó)際組織變遷與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇

2012-04-29 00:44:03蒲俜
教學(xué)與研究 2012年1期
關(guān)鍵詞:全球化

蒲俜

[關(guān)鍵詞]全球化;國(guó)際組織;中國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系

[摘要]20世紀(jì)90年代以來,國(guó)際組織隨著國(guó)際關(guān)系的轉(zhuǎn)型經(jīng)歷著新的變化。全球治理理念的興起,強(qiáng)化了國(guó)際組織作為獨(dú)立的國(guó)際關(guān)系行為主體的意義,國(guó)際組織的觸角不斷深入國(guó)家主權(quán)的管轄范圍。新興國(guó)家的迅速崛起,推動(dòng)著國(guó)際體系結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,沖擊了西方國(guó)家主導(dǎo)下的國(guó)際組織體系。以此為契機(jī),中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系也在不斷加深、調(diào)整和重構(gòu)。國(guó)際組織不僅是中國(guó)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)國(guó)家利益的重要途徑,而且是中國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的重要平臺(tái)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的顯著增強(qiáng),為進(jìn)一步參與國(guó)際組織的活動(dòng)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系仍亟需從外交戰(zhàn)略高度加以全面謀劃,切實(shí)增強(qiáng)議程設(shè)定能力,重點(diǎn)推進(jìn)周邊的地區(qū)性國(guó)際組織發(fā)展。

[中圖分類號(hào)]D813[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257-2826(2012)01-0047-08

作為承載主權(quán)國(guó)家國(guó)際合作的一種形式,國(guó)際組織在近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系制度化的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國(guó)際關(guān)系經(jīng)歷了深刻而復(fù)雜的轉(zhuǎn)型,跨越國(guó)家和地區(qū)的全球化趨勢(shì)極大地豐富了國(guó)際關(guān)系的內(nèi)涵。無論是國(guó)際力量對(duì)比的基本態(tài)勢(shì),還是國(guó)際秩序運(yùn)行的規(guī)范,都處于調(diào)整之中。以此為背景,國(guó)際組織被賦予了新的功能和訴求,表現(xiàn)出新的發(fā)展趨向。1971年10月,中國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)的合法席位,由此開啟了四十年來中國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系的演進(jìn)。過去十年內(nèi),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)超過法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本,成長(zhǎng)為具有世界影響力的第二大經(jīng)濟(jì)體。進(jìn)一步借助國(guó)際組織來拓展國(guó)際影響力,通過自身參與推動(dòng)國(guó)際組織的變革,是現(xiàn)階段中國(guó)重要的戰(zhàn)略選擇。

一、全球化時(shí)代國(guó)際組織的發(fā)展趨勢(shì)

國(guó)際組織的出現(xiàn),是19世紀(jì)世界政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。20世紀(jì),國(guó)際組織隨著國(guó)際關(guān)系的演變經(jīng)歷了迅速的發(fā)展,以聯(lián)合國(guó)為中心的國(guó)際組織體系逐步成為現(xiàn)行國(guó)際秩序的重要組成部分,反映出主權(quán)國(guó)家既各自獨(dú)立又相互依存的事實(shí)。冷戰(zhàn)結(jié)束后,“全球化進(jìn)程已使政治遠(yuǎn)不再是從前那種首先單純地圍繞國(guó)家和國(guó)家間事務(wù)的活動(dòng)”,國(guó)際力量格局變動(dòng)日益明朗,各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅交替凸顯,對(duì)強(qiáng)有力的多邊機(jī)構(gòu)的需要比任何時(shí)候都更為迫切?,F(xiàn)行的國(guó)際組織體系因而獲得了發(fā)揮更大作用的動(dòng)力和契機(jī),表現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)。

首先,全球治理理念在全球化時(shí)代的興起,強(qiáng)化了國(guó)際組織作為獨(dú)立的國(guó)際關(guān)系行為主體的意義。傳統(tǒng)上,國(guó)際組織的建立是基于成員國(guó)國(guó)家利益的需要,國(guó)際組織的運(yùn)作主要是依靠國(guó)家間的合作,盡管國(guó)際組織具備獨(dú)立參與國(guó)際關(guān)系的能力,但主權(quán)國(guó)家大多數(shù)時(shí)候仍將國(guó)際組織視為一種權(quán)力工具,或者是“運(yùn)用舊的外交技巧的新場(chǎng)所”。全球化呈現(xiàn)出一個(gè)跨越地理屏障、超越國(guó)家界限的過程,世界變得越來越小,人類比任何時(shí)候都更加連為一體。世界各國(guó)在分享全球化所帶來的種種好處的同時(shí),發(fā)現(xiàn)大量危及全人類共同命運(yùn)的全球性問題擺在了面前。諸如:核威脅、貧富分化、生態(tài)失衡、人口爆炸、資源短缺、國(guó)際恐怖主義猖獗、流行性疾病蔓延等,涉及世界上所有國(guó)家的利益,全面反映人類困境,著眼于整個(gè)人類共同生存和發(fā)展需要的全球意識(shí)逐步形成,極大地改變了人們的傳統(tǒng)觀念。

為適應(yīng)全球化的要求,全球治理作為一種新的國(guó)際合作構(gòu)想應(yīng)運(yùn)而生,它超越傳統(tǒng)的國(guó)家中心主義國(guó)際合作觀,為思考和解決全球性問題提供了更寬廣的國(guó)際關(guān)系范式。全球治理主張打破國(guó)內(nèi)社會(huì)與國(guó)際社會(huì)的界限,將世界視為一個(gè)整體來治理,強(qiáng)調(diào)通過多元化、多層次的互動(dòng)過程,去解決人類面臨的共同挑戰(zhàn),確保全球性問題的管理符合世界多樣性的現(xiàn)實(shí)和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)?!斑^去,治理主要被看作是與政府間關(guān)系相關(guān)的事情,而現(xiàn)在,它不僅涉及政府和政府間的機(jī)構(gòu),還有非政府組織、公民運(yùn)動(dòng)、跨國(guó)公司、學(xué)術(shù)界以及大眾媒體都卷入其中?!迸c其他參與治理的主體相比,國(guó)際組織“不僅有組織系統(tǒng)可以依靠,而且長(zhǎng)期確立的規(guī)則已經(jīng)形成了一套協(xié)調(diào)機(jī)制,同時(shí),這些國(guó)際組織也由與各國(guó)長(zhǎng)期合作的傳統(tǒng)渠道對(duì)地區(qū)性多邊關(guān)系和國(guó)際關(guān)系產(chǎn)生積極影響作用”。雖然國(guó)家仍然是全球治理中最強(qiáng)的管理者,但是,全球治理的基石是全球價(jià)值觀,國(guó)家利益基礎(chǔ)上的國(guó)家間合作模式顯然無法有效應(yīng)對(duì)日益尖銳的全球性問題。無論是在交通、通訊、衛(wèi)生、體育等功能性領(lǐng)域,還是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,甚至是政治和安全領(lǐng)域,國(guó)際組織都被賦予了更高的期待,體現(xiàn)出越來越強(qiáng)的獨(dú)立行為能力和約束力,被證明是調(diào)整和促進(jìn)國(guó)際關(guān)系的不可替代的國(guó)際關(guān)系行為主體。

其次,國(guó)家主權(quán)原則在全球化時(shí)代遭到?jīng)_擊,國(guó)際組織的觸角不斷深入國(guó)家主權(quán)的管轄范圍,與國(guó)家主權(quán)的矛盾上升。按照傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)觀念,一國(guó)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等主權(quán)范圍內(nèi)的事,不能接受外來監(jiān)督與干預(yù),具有排他性。然而,隨著全球化的深入發(fā)展,“國(guó)家運(yùn)作于一個(gè)空前復(fù)雜的國(guó)際體系中,這不僅限制了它們的自主性(其方式是改變政策的成本和收益之間的平衡),而且逐步侵犯了它們的主權(quán)。任何一種把國(guó)家視為無限制的、不可分割的公共權(quán)力形式的觀念都站不住腳了。在今天,人們必須認(rèn)識(shí)到,主權(quán)本身已經(jīng)在國(guó)家、地區(qū)、國(guó)際等機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行了分割,而且主權(quán)本身的這種多元性也限制了主權(quán)?!?/p>

國(guó)際組織對(duì)國(guó)家主權(quán)的沖擊是全球化背景之下主權(quán)國(guó)家面臨的不可避免的挑戰(zhàn)。雖然國(guó)際組織本質(zhì)上只是多邊合作的產(chǎn)物與平臺(tái),但是,越來越多的國(guó)際組織在職能上表現(xiàn)出超國(guó)家的效力。比如,聯(lián)合國(guó)的集體安全機(jī)制既有國(guó)際法基礎(chǔ),又有強(qiáng)制武力做后盾,在冷戰(zhàn)結(jié)束后大國(guó)合作的國(guó)際環(huán)境中獲得更多的發(fā)揮作用的空間,維和行動(dòng)的演變超越了傳統(tǒng)維和的觀念和原則,逐步轉(zhuǎn)向以介入國(guó)內(nèi)沖突為主,強(qiáng)制性的因素大大增加。又比如,聯(lián)合國(guó)下屬的專門機(jī)構(gòu),其決策程序中通行由多數(shù)可決票通過有拘束力的決議,不僅承擔(dān)促進(jìn)政府間合作的職能,而且具備超出國(guó)家層面的管理職責(zé),一定程度上行使著國(guó)際社會(huì)的政府性行政職能。再比如,國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織在全球化時(shí)代強(qiáng)化了對(duì)于貿(mào)易、金融、投資領(lǐng)域的管理和協(xié)調(diào),世界貿(mào)易組織(WTO)創(chuàng)造性地設(shè)立了具備司法權(quán)威的爭(zhēng)端解決機(jī)制,“該機(jī)制突出地表現(xiàn)了WTO的超國(guó)家性,與其他國(guó)際爭(zhēng)端解決方式具有諸多不同。在管轄方面,WTO各個(gè)協(xié)定的爭(zhēng)端只能在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下尋求解決,不得訴諸其他方法或程序”。與此同時(shí),一些區(qū)域性的國(guó)際組織先后啟動(dòng)了具有一體化性質(zhì)的自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、貨幣聯(lián)盟等機(jī)制,不僅使各國(guó)的經(jīng)濟(jì)行為互相配合,而且使各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策互相接近,往往以成員國(guó)讓渡若干主權(quán)來展開活動(dòng)。特別值得一提的是,2002年7月,國(guó)際社會(huì)第一個(gè)常設(shè)性的國(guó)際刑事審判機(jī)構(gòu)——國(guó)際刑事法院在荷蘭海牙正式運(yùn)作。依照《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》,國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)是對(duì)國(guó)內(nèi)刑事管轄權(quán)的補(bǔ)充,在一國(guó)國(guó)內(nèi)審判機(jī)構(gòu)和程序不存在或不能有效履行職責(zé)、一國(guó)不愿意或其他特殊情況

下,國(guó)際刑事法院可以行使管轄權(quán)。然而,在管轄范圍上,根據(jù)《規(guī)約》第12條,國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)可以對(duì)非締約國(guó)發(fā)生效力。這顯然違背了國(guó)家主權(quán)原則,體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)組織化進(jìn)程對(duì)于國(guó)家主權(quán)越來越強(qiáng)的制約。

第三,進(jìn)入21世紀(jì)后,新興國(guó)家呈現(xiàn)出群體性崛起的態(tài)勢(shì),國(guó)際體系結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變,史無前例地沖擊了西方國(guó)家主導(dǎo)下的國(guó)際組織體系。大國(guó)力量對(duì)比的變化是國(guó)際體系演變的動(dòng)力?,F(xiàn)行國(guó)際組織體系脫胎于二戰(zhàn)后西方國(guó)家在國(guó)際體系中占據(jù)的絕對(duì)主導(dǎo)地位,其結(jié)構(gòu)和功能在很大程度上反映了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的意愿和利益。發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際組織體系中長(zhǎng)期處于邊緣地位,缺乏足夠的政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力去促進(jìn)變革的發(fā)生。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,以新興國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速,中國(guó)、印度、巴西、俄羅斯等金磚國(guó)家對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越來越大,推動(dòng)國(guó)際體系進(jìn)一步走向多極化。2008年金融海嘯的發(fā)生,則在很大程度上加速了這一進(jìn)程。在危機(jī)的打擊下,世界各主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)遭受了不同程度的打擊,西方國(guó)家元?dú)獯髠湓鲩L(zhǎng)模式和發(fā)展理念受到質(zhì)疑,對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響力已經(jīng)不可避免地降低了。反觀新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)體,在增長(zhǎng)相對(duì)放緩的情況下仍保持了強(qiáng)勁的勢(shì)頭,世界經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)重心發(fā)生著相應(yīng)的變化。

2008年11月,名不見經(jīng)傳的二十國(guó)集團(tuán)(G20)在華盛頓召開了成立以來的首次首腦峰會(huì),新興國(guó)家的首腦與發(fā)達(dá)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人以平等身份坐在一起討論全球經(jīng)濟(jì)的治理。而傳統(tǒng)上,這一職能是由八國(guó)集團(tuán)(G8)及其前身西方七國(guó)首腦會(huì)議(G7)來履行的。與G8相比,G20本質(zhì)的不同在于發(fā)展中國(guó)家占據(jù)了一半的席位。2009年9月的匹茨堡G20首腦峰會(huì)上,進(jìn)一步明確G20將逐漸取代G8成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的首要論壇,并形成了年度性會(huì)議的機(jī)制。這一演變無疑具有標(biāo)志性的意義,反映出新興國(guó)家的影響力已經(jīng)獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。穩(wěn)定的國(guó)際體系離不開新興國(guó)家的支持,西方發(fā)達(dá)國(guó)家的絕對(duì)主導(dǎo)地位開始讓位于新興國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的共同主導(dǎo),在重大國(guó)際事務(wù)上,新興國(guó)家有資格有能力成為平等的協(xié)商者。到2011年G20法國(guó)戛納峰會(huì),一年一度的首腦峰會(huì)制度確立起來,由少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家掌控世界經(jīng)濟(jì)的時(shí)代結(jié)束了。當(dāng)前國(guó)際體系的力量變化尚處于量變的積累過程中,新興國(guó)家一方面以合作者的身份分擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任,另一方面以集團(tuán)的方式表達(dá)自己的利益訴求。2009年6月,金磚四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行了首次峰會(huì)。2011年4月,在中國(guó)舉行的第三次峰會(huì)上,南非正式成為金磚國(guó)家的一員,形成了作為新興國(guó)家合作平臺(tái)的金磚國(guó)家(BRICS)機(jī)制。目前金磚國(guó)家還只是一個(gè)松散的團(tuán)體,但這五個(gè)國(guó)家擁有世界近30%的領(lǐng)土,超過40%的人口,2010年GDP占世界總量的18%,在國(guó)際事務(wù)中有著廣泛的共同利益,就長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言無疑將是發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)的強(qiáng)有力挑戰(zhàn)者。

全球化正在改變世界,“一切劃時(shí)代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來的?!眹?guó)際體系的新舊交替為國(guó)際組織的職能提供了更大的平臺(tái),也為中國(guó)這樣的新興國(guó)家提供了難得的機(jī)遇。

二、國(guó)際組織變遷中的中國(guó)契機(jī)

自從中國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的席位,中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系開始發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,“經(jīng)歷了從‘體系的反對(duì)者、‘體系的改革者到‘體系的維護(hù)者,的角色轉(zhuǎn)換”。國(guó)際組織不僅是中國(guó)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)國(guó)家利益的重要途徑,而且是中國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的重要平臺(tái)。當(dāng)前,面對(duì)全球化時(shí)代帶來的各種問題,一些既有的國(guó)際組織在內(nèi)部機(jī)制上尋求改革以增強(qiáng)參與國(guó)際事務(wù)的能力,一些新型的國(guó)際組織在實(shí)踐中被創(chuàng)立起來以適應(yīng)新的合作需求。以此為契機(jī),中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系也在不斷加深、調(diào)整和重構(gòu)。

與國(guó)際組織在國(guó)際關(guān)系中地位上升的趨勢(shì)相契合,中國(guó)“負(fù)責(zé)任大國(guó)”外交定位的提出,同樣提升了國(guó)際組織在中國(guó)對(duì)外關(guān)系中的地位。國(guó)際組織是主權(quán)國(guó)家的一種合作形式,不可能凌駕于主權(quán)國(guó)家之上。然而,近年來,憑借著對(duì)越來越多國(guó)際事務(wù)的影響能力和手段,國(guó)際組織“不僅以促進(jìn)國(guó)家之間合作來提供國(guó)際管理為目的,而是要從各國(guó)手里接過許多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題的調(diào)控任務(wù)”。國(guó)際組織地位的提升反映出國(guó)際關(guān)系日趨全球化、多樣化、民主化的基本態(tài)勢(shì),其作為獨(dú)立國(guó)際關(guān)系行為主體的地位必將得到進(jìn)一步的深化和拓展。在中國(guó)與國(guó)際組織的交往中,體現(xiàn)出“窮則獨(dú)善其身,達(dá)則兼濟(jì)天下”的中國(guó)傳統(tǒng)政治信條。上世紀(jì)90年代之前,中國(guó)主要關(guān)注通過國(guó)際組織獲得有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)利益。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束后世界政治經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)以及中國(guó)國(guó)家實(shí)力的增長(zhǎng),中國(guó)對(duì)自身的角色認(rèn)知也發(fā)生了相應(yīng)的變化。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā),中國(guó)政府宣布人民幣不貶值,為周邊國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助,呼吁完善地區(qū)金融合作機(jī)制,“瓦解了中國(guó)在本地區(qū)疏遠(yuǎn)和霸道的形象,開始將其變成一個(gè)負(fù)責(zé)任的中國(guó)的形象?!贝撕螅袊?guó)“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的外交定位逐漸明確,即:嚴(yán)格遵循聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則,在積極承擔(dān)作為國(guó)際社會(huì)成員基本義務(wù)的基礎(chǔ)上,“順應(yīng)天下大勢(shì),與各國(guó)共同承擔(dān)維護(hù)世界和平的責(zé)任”,進(jìn)而承擔(dān)“促進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化,維護(hù)世界文明多樣性”的責(zé)任。簡(jiǎn)而言之,“負(fù)責(zé)任大國(guó)”意味著中國(guó)要肩負(fù)起創(chuàng)造和平、民主、公正的國(guó)際秩序的責(zé)任。這種責(zé)任感決定了中國(guó)以更加積極的姿態(tài)在國(guó)際組織中發(fā)揮作用,不僅僅滿足于國(guó)際組織中參與者的角色,而是要努力成為國(guó)際組織中的倡導(dǎo)者,致力于推動(dòng)建設(shè)持久和平、共同繁榮的世界。從這個(gè)角度來講,中國(guó)對(duì)國(guó)際組織的訴求,符合國(guó)際組織一貫追求的正義、道德、民主等基本價(jià)值信仰,完全不同于傳統(tǒng)大國(guó)基于權(quán)力優(yōu)勢(shì)或制度優(yōu)勢(shì)的選擇。

與國(guó)際組織的形態(tài)更加多樣化的趨勢(shì)相適應(yīng),中國(guó)在繼續(xù)重視傳統(tǒng)的協(xié)定性國(guó)際組織的基礎(chǔ)上,積極參與、倡議創(chuàng)立各種新型的制度化合作機(jī)制。國(guó)際組織自產(chǎn)生以來的典型形態(tài)是協(xié)定性政府間組織,即:建立在根據(jù)國(guó)際法訂立的協(xié)定基礎(chǔ)之上、擁有常設(shè)性機(jī)構(gòu)和獨(dú)立行動(dòng)能力的組織。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國(guó)家間多邊合作的制度化形式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì),“論壇性組織、國(guó)際組織間的聯(lián)合機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目)、條約性組織都已成為國(guó)家間多邊合作的新型制度化模式?!边@些新型的國(guó)際組織,從外部特征上不再局限于傳統(tǒng)的協(xié)定性組織的要素,但它們都是全球化催生下政府間多邊合作的制度化產(chǎn)物,而且具有靈活、高效、低成本的優(yōu)勢(shì)。論壇性組織,如G8、G20等,盡管不具備常設(shè)的機(jī)構(gòu),但它們?cè)谌蚴聞?wù)中的協(xié)調(diào)作用及核心地位毋庸置疑。國(guó)際組織間的聯(lián)合機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目,并非產(chǎn)生于國(guó)家之間,而是由兩個(gè)以上的國(guó)際組織共同創(chuàng)設(shè)的,通過現(xiàn)有組織間靈活的決議搭建起最大范圍的合作平臺(tái),避免了同一領(lǐng)域合作上的重疊與沖突,從而共享了多個(gè)組織的優(yōu)勢(shì)。條約性組織的產(chǎn)生,源于近年來國(guó)際社會(huì)在環(huán)境和人權(quán)等領(lǐng)域訂立了大量多邊條約,是為了促進(jìn)、監(jiān)督這些條約的執(zhí)行而出現(xiàn)的。進(jìn)入21世紀(jì),中

國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系發(fā)展迅速。根據(jù)《國(guó)際組織年鑒》的數(shù)據(jù),2000年中國(guó)共參加了3 090個(gè)國(guó)際組織,其中1415個(gè)是協(xié)定性政府間組織。到2007年,中國(guó)共參加了4386個(gè)國(guó)際組織,其中1753個(gè)是協(xié)定性政府間組織。對(duì)協(xié)定性組織的參與,有利于中國(guó)充分學(xué)習(xí)、運(yùn)用國(guó)際組織穩(wěn)定的機(jī)制和相對(duì)成熟的規(guī)范。2001年底,中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織,中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系步入新的階段。同樣誕生于2001年的上海合作組織是中國(guó)主導(dǎo)之下創(chuàng)立的首個(gè)國(guó)際組織,標(biāo)志著中國(guó)國(guó)際組織戰(zhàn)略取得突破性進(jìn)展。與此同時(shí),中國(guó)以更加建設(shè)性的態(tài)度面對(duì)多種新型國(guó)際組織的日趨活躍,進(jìn)一步主動(dòng)探索構(gòu)建多邊合作的制度化模式,例如:充分利用G20平臺(tái)推動(dòng)國(guó)際金融體系合作與改革;推動(dòng)金磚國(guó)家機(jī)制的形成;倡導(dǎo)成立中非合作論壇、中阿合作論壇;推動(dòng)中國(guó)一東盟自由貿(mào)易區(qū)和10+3機(jī)制的建成;等等。這些舉措主動(dòng)順應(yīng)了國(guó)際組織發(fā)展模式日益靈活、多樣的趨向,拓寬了中國(guó)參與國(guó)際組織活動(dòng)的內(nèi)涵和能力。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力近年來的顯著增強(qiáng),為中國(guó)參與國(guó)際組織的活動(dòng)提供了物質(zhì)基礎(chǔ),包括聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等在內(nèi)的眾多國(guó)際組織加大了在財(cái)政方面對(duì)于中國(guó)的需求。國(guó)際組織的經(jīng)費(fèi)是其正常運(yùn)作的保障,由于缺少自有“錢袋”,國(guó)際組織時(shí)常陷入捉襟見肘的困境。國(guó)際組織的經(jīng)費(fèi)來源問題,既是經(jīng)濟(jì)問題,也是政治問題。在經(jīng)濟(jì)層面,國(guó)際組織實(shí)現(xiàn)其宗旨并開展日常活動(dòng),需要有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和行之有效的財(cái)政手段。在政治層面,成員國(guó)向國(guó)際組織繳納的會(huì)費(fèi)是體現(xiàn)對(duì)國(guó)際組織支持的重要方式,其數(shù)量與比例反過來影響成員國(guó)在國(guó)際組織中的地位,能夠在一定程度上反映出國(guó)際組織與成員國(guó)的關(guān)系。“在無政府狀態(tài)的國(guó)際關(guān)系中,國(guó)家擁有權(quán)力就意味著要負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。”中國(guó)對(duì)國(guó)際組織的經(jīng)濟(jì)支持曾長(zhǎng)期處于較低水平,這在客觀上是由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力尤其是人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的相對(duì)落后造成的。直至20世紀(jì)90年代中后期,在經(jīng)歷了20年的經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展后,中國(guó)意識(shí)到了作為“負(fù)責(zé)任大國(guó)”所肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù),越來越重視塑造大國(guó)形象與承擔(dān)國(guó)際責(zé)任,對(duì)國(guó)際組織的支持力度明顯增大。1995年,中國(guó)在聯(lián)合國(guó)正常預(yù)算中的會(huì)費(fèi)比例僅為O.72%,1999年上升為0.97%,2004年上升為2.05%,2010年增長(zhǎng)到3.189%,15年間增長(zhǎng)幅度超過440%。2008年國(guó)際金融危機(jī)強(qiáng)烈沖擊了國(guó)際組織的既有規(guī)則,推動(dòng)著國(guó)際金融組織加速重構(gòu),中國(guó)在危機(jī)期間穩(wěn)定、拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn),為加大中國(guó)在國(guó)際金融組織中的份額和投票權(quán)創(chuàng)造了最佳時(shí)機(jī)。2009年4月,世界銀行發(fā)展委員會(huì)通過了發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移投票權(quán)的改革方案,共轉(zhuǎn)移了3.13%的投票權(quán),發(fā)展中國(guó)家整體投票權(quán)從44.06%提高到47.19%,中國(guó)的投票權(quán)從2.77%提高到4.42%。2010年11月,國(guó)際貨幣基金組織執(zhí)行董事會(huì)通過了份額改革方案,決定在2012年之前向包括新興國(guó)家在內(nèi)代表性不足的國(guó)家轉(zhuǎn)移超過6%的份額,中國(guó)的份額將升至6.39%,位列美國(guó)和日本之后,得到了在這一國(guó)際組織中更大的投票權(quán)??梢灶A(yù)見,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張和人均經(jīng)濟(jì)水平的提高,中國(guó)在國(guó)際組織中的財(cái)政貢獻(xiàn)能力將持續(xù)增強(qiáng),在物質(zhì)層面為中國(guó)提升影響力做好準(zhǔn)備。

中國(guó)崛起已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的事實(shí)?!爱?dāng)代中國(guó)同世界的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化,中國(guó)的前途命運(yùn)日益緊密地同世界的前途命運(yùn)聯(lián)系在一起?!眹?guó)際體系正在發(fā)生重大變革的時(shí)期,眾多的國(guó)際組織為中國(guó)拓展國(guó)家利益、承擔(dān)國(guó)際責(zé)任提供了充足的平臺(tái),必將推動(dòng)中國(guó)對(duì)于國(guó)際組織外交戰(zhàn)略的進(jìn)一步調(diào)整與完善。

三、中國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系的戰(zhàn)略思考

2010年的政府工作報(bào)告中指出:“新的一年,我們將繼續(xù)以20國(guó)集團(tuán)金融峰會(huì)等重大多邊活動(dòng)為主要平臺(tái),積極參與國(guó)際體系變革進(jìn)程,維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好雙邊外交與多邊外交、國(guó)別區(qū)域外交與各領(lǐng)域外交工作,推動(dòng)我國(guó)與各大國(guó)、周邊國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系全面深入發(fā)展。緊緊抓住中國(guó)一東盟自貿(mào)區(qū)全面建成、上海合作組織召開峰會(huì)等契機(jī),積極推進(jìn)區(qū)域合作。進(jìn)一步做好應(yīng)對(duì)氣候變化、能源資源合作等方面的對(duì)外工作,在妥善解決熱點(diǎn)問題和全球性問題中發(fā)揮建設(shè)性作用?!睆闹锌梢?,當(dāng)前中國(guó)外交戰(zhàn)略的總體布局中,以國(guó)際組織為依托的多邊外交地位獲得顯著上升,不是僅僅作為雙邊外交的補(bǔ)充,而是與雙邊外交、國(guó)別外交同時(shí)并重,通過彼此間的互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)來實(shí)現(xiàn)外交戰(zhàn)略的基本目標(biāo)。

對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言,國(guó)際組織所具有的合法性、權(quán)威性是一種必需充分利用的戰(zhàn)略資源。著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系亟需從總體的外交戰(zhàn)略高度加以全面謀劃。外交戰(zhàn)略是一國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分,是國(guó)家在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)具有全局意義的籌劃和指導(dǎo)。外交戰(zhàn)略的意義在于其全面性和前瞻性,在于掌握對(duì)外交往中的主動(dòng)權(quán)、擺脫反應(yīng)式外交,為維護(hù)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益而未雨綢繆。自改革開放以來,中國(guó)外交戰(zhàn)略的根本目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)中國(guó)的和平發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。進(jìn)入21世紀(jì)后,在實(shí)踐層面逐步確立起“大國(guó)是關(guān)鍵,周邊是首要,發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ),多邊是重要舞臺(tái)”的外交戰(zhàn)略布局,全面涵蓋了中國(guó)外交戰(zhàn)略的內(nèi)容。與國(guó)際組織的關(guān)系,不只是中國(guó)參與多邊國(guó)際事務(wù)的外交途徑,更重要的在于,它兼具了中國(guó)與大國(guó)、周邊國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行交往、展開協(xié)作的職能。近年來,“中國(guó)威脅論”未散,“中國(guó)責(zé)任論”再起,本質(zhì)上都反映出國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)崛起的復(fù)雜心態(tài),對(duì)處于上升期中國(guó)的擔(dān)憂、防范和牽制。面對(duì)這種戰(zhàn)略性的挑戰(zhàn),更加有效地利用國(guó)際組織的多邊合作機(jī)制,既是中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)家利益需要,也有利于國(guó)際社會(huì)增強(qiáng)對(duì)中國(guó)的信賴,減少國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)崛起的敵意。國(guó)際組織多以世界和平、國(guó)際合作、人道主義、生態(tài)保護(hù)等為活動(dòng)宗旨,強(qiáng)調(diào)共同利益、相互協(xié)調(diào),在國(guó)際社會(huì)中具有顯著的道德優(yōu)先性,同時(shí),“國(guó)際組織的運(yùn)行特點(diǎn)是特別重視外在規(guī)范和合法程序操作”。中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的主張與國(guó)際組織倡導(dǎo)的基本原則在本質(zhì)上是一致的,國(guó)際組織所提供的組織框架和共同規(guī)范,能夠在很大程度上增強(qiáng)中國(guó)對(duì)外行為的公信力。2009年7月,胡錦濤主席在第11次駐外使節(jié)會(huì)議上提出:“不斷提高外交工作能力和水平,努力使我國(guó)在政治上更有影響力,經(jīng)濟(jì)上更有競(jìng)爭(zhēng)力,形象上更有親和力,道義上更有感召力”,這四個(gè)“更有力”為加強(qiáng)與國(guó)際組織的關(guān)系指明了進(jìn)一步發(fā)展的方向,在實(shí)踐中具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值。

現(xiàn)階段,加強(qiáng)在國(guó)際組織中的議程設(shè)定能力是中國(guó)面臨的迫切任務(wù)。就國(guó)際組織本身而言,議程設(shè)定(agenda setting)是其權(quán)力運(yùn)行方式,即:在既定的制度框架內(nèi),通過程序性的規(guī)則設(shè)置去影響決策的內(nèi)容及過程。主權(quán)國(guó)家在國(guó)際組織中的活動(dòng),實(shí)際上就是圍繞各種制度、程序所進(jìn)行

的相互合作與競(jìng)爭(zhēng)的過程。國(guó)家實(shí)力構(gòu)成主權(quán)國(guó)家參與國(guó)際組織決策能力的基礎(chǔ),但國(guó)家實(shí)力并不等同于議程設(shè)定的能力。羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈曾經(jīng)指出:“權(quán)力也可以視為對(duì)結(jié)果進(jìn)行控制的能力”,國(guó)際組織的決策,往往并非單純?nèi)Q于主權(quán)國(guó)家行為體的實(shí)力,而是“將由依賴組織的能力一如投票權(quán)、組建聯(lián)盟的能力、對(duì)精英網(wǎng)絡(luò)的控制——所提供,換言之,我們所定義的國(guó)際組織的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和制度提供了影響后果的權(quán)力?!痹趪?guó)際組織的運(yùn)作中,議程設(shè)定能夠確定主權(quán)國(guó)家討論的具體議題,以及議題的討論次序、審議規(guī)則。掌握議程設(shè)定的主動(dòng)權(quán),意味著用自身的需求和偏好去主導(dǎo)國(guó)際組織的活動(dòng),其能力強(qiáng)弱更加深層次地反映出一個(gè)國(guó)家在國(guó)際組織中的影響力。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的常任理事國(guó)、世界頭號(hào)人口大國(guó)和第二號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó),在聯(lián)合國(guó)及其他國(guó)際組織中都擁有舉足輕重的地位,積極參與議程設(shè)定的意識(shí)近年來也有顯著提高,不僅在涉及核心利益的問題上表現(xiàn)出堅(jiān)定鮮明的立場(chǎng),而且在事關(guān)自身及發(fā)展中國(guó)家根本利益的問題上主動(dòng)創(chuàng)設(shè)國(guó)際議程。在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的問題上,中國(guó)在率先發(fā)布的立場(chǎng)文件中提出:堅(jiān)持地域平衡的原則,特別要優(yōu)先增加發(fā)展中國(guó)家的代表權(quán);在聯(lián)合國(guó)氣候變化談判中,中國(guó)一直以“G77+中國(guó)”的模式參與談判,堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則;在亞太經(jīng)合組織機(jī)制化的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤中,中國(guó)倡導(dǎo)將經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作引入會(huì)議議程,堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與貿(mào)易投資自由化并列為亞太經(jīng)合組織的中心任務(wù)。但是,同其他大國(guó)相比,中國(guó)在國(guó)際組織中的國(guó)際動(dòng)員力不強(qiáng),表現(xiàn)在議程設(shè)定上的競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)薄弱,欠缺主導(dǎo)會(huì)議進(jìn)程、提出核心概念的能力。有學(xué)者認(rèn)為,國(guó)際動(dòng)員力“主要來自于與其他國(guó)家的戰(zhàn)略友好關(guān)系和所擁有的國(guó)際規(guī)則制定權(quán)。一國(guó)擁有較多的戰(zhàn)略友好關(guān)系,該國(guó)在國(guó)際事務(wù)中就容易爭(zhēng)取到較多國(guó)家的支持;掌握較大國(guó)際規(guī)則制定權(quán),則有較大機(jī)會(huì)促使他國(guó)接受本國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的政策立場(chǎng)?!睘榇?,維護(hù)、拓展與發(fā)展中國(guó)家之間的戰(zhàn)略友好關(guān)系,特別是加強(qiáng)與新興國(guó)家之間的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與合作,是中國(guó)在國(guó)際組織內(nèi)快速提升國(guó)際動(dòng)員力、增強(qiáng)議程設(shè)定能力的可行選擇。

周邊地區(qū)在中國(guó)外交戰(zhàn)略中具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的地位,推進(jìn)中國(guó)周邊的地區(qū)性國(guó)際組織的發(fā)展理應(yīng)成為當(dāng)前中國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系的戰(zhàn)略重點(diǎn)?!耙粐?guó)權(quán)力所依賴的最穩(wěn)定的因素顯然是地理。”中國(guó)作為一個(gè)大國(guó),首先是一個(gè)地區(qū)性大國(guó)?;诘鼐墤?zhàn)略的考慮,中國(guó)自20世紀(jì)90年代以來一直致力于綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化等手段塑造良好的周邊環(huán)境,奉行“睦鄰、富鄰、安鄰”的周邊政策。中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大吸引力為地區(qū)層次的多邊合作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),周邊國(guó)家普遍將自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同中國(guó)聯(lián)系在一起,希望搭乘中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快車。地區(qū)層次的國(guó)際組織,雖然不能提供像聯(lián)合國(guó)這樣的全方位多邊合作舞臺(tái),卻有助于中國(guó)有針對(duì)性地化解戰(zhàn)略性挑戰(zhàn),構(gòu)建起穩(wěn)定的地區(qū)秩序,淡化因自身實(shí)力迅速增長(zhǎng)給周邊國(guó)家?guī)淼臎_擊。當(dāng)前,中國(guó)周邊地區(qū)已經(jīng)建立了一批正式或非正式的多邊機(jī)制,涵蓋政治、安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多領(lǐng)域。其中,在中亞地區(qū),上海合作組織成為中國(guó)積極籌劃的周邊地區(qū)國(guó)際組織的典范,開創(chuàng)了從地區(qū)安全合作向地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作逐步擴(kuò)展的模式,中國(guó)倡導(dǎo)的新安全觀,以“互信、互利、平等、協(xié)作”為基本內(nèi)容,其合理性在周邊地區(qū)得到了普遍認(rèn)可;在東亞地區(qū),形成了“10+1”、“10+3”、中日韓三國(guó)機(jī)制等多個(gè)框架交織并存的合作模式,通過經(jīng)貿(mào)合作密切政治與安全關(guān)系,充當(dāng)整合亞太地區(qū)的核心,促進(jìn)了地區(qū)認(rèn)同程度的提高。盡管中國(guó)周邊地區(qū)存在各種不確定和消極因素,地區(qū)合作的機(jī)制化建設(shè)水平也明顯落后于歐洲、美洲等地區(qū),但是,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、文化傳統(tǒng)、外交理念能夠?qū)χ苓厙?guó)家產(chǎn)生積極的輻射影響力。當(dāng)前中亞和東亞合作所取得的進(jìn)展,為發(fā)揮中國(guó)在周邊地區(qū)性國(guó)際組織、地區(qū)多邊機(jī)制中的主導(dǎo)作用奠定了基礎(chǔ)。隨著非傳統(tǒng)安全議題在地區(qū)合作中的地位上升,中國(guó)與周邊國(guó)家開展多邊合作的空間進(jìn)一步加大。金融秩序動(dòng)蕩、自然災(zāi)害頻發(fā)、流行疾病蔓延、恐怖主義肆虐、跨界環(huán)境污染等挑戰(zhàn)的客觀存在,成為推進(jìn)地區(qū)合作機(jī)制的新動(dòng)力。著眼于中國(guó)長(zhǎng)期的和平發(fā)展,中國(guó)完全有能力,也有責(zé)任繼續(xù)加大支持周邊地區(qū)國(guó)際組織發(fā)展的力度,致力于探索以中國(guó)為核心的地區(qū)合作制度創(chuàng)新,充分考慮周邊地區(qū)不同國(guó)家間的差異性和潛在的沖突性,營(yíng)造有利于緩解矛盾、避免沖突、相互溝通、共同行動(dòng)的地區(qū)合作環(huán)境。

四十年前,聯(lián)合國(guó)合法席位的恢復(fù)開啟了中國(guó)全面走向世界的進(jìn)程,今天,進(jìn)一步提升中國(guó)在國(guó)際組織中的參與能力與水平,同樣具有重要的戰(zhàn)略意義。盡管國(guó)際組織不可能解決國(guó)際社會(huì)面臨的所有矛盾,其固有的效率低下等弊端難以根除,但實(shí)踐證明,中國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系的良性互動(dòng),在促進(jìn)中國(guó)自身國(guó)家利益的同時(shí),也對(duì)世界的和平與發(fā)展做出了貢獻(xiàn),并將繼續(xù)在中國(guó)的和平發(fā)展進(jìn)程中彰顯其價(jià)值。

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