摘 要: 咸豐五年黃河改道山東入海后，圍繞黃河流向、督府遷址及權(quán)限等問題，從中央到地方展開了二十余年的爭論。在此過程中，山東巡撫的治河權(quán)客觀上得到增強，河政體制與前清相比也發(fā)生較大變化。時局的變化、吏治的腐敗也成為制約河政體制的重要因素。

關(guān)鍵詞: 晚清； 山東； 黃河河政

中圖分類號： K252文獻標識碼：A文章編號： 1671-6604(2012)01-0035-06

收稿日期： 2011-06-20

作者簡介：高中華，副教授，歷史學博士，從事中國近現(xiàn)代史及中共黨史研究。

①關(guān)于圍繞黃河流向的詳細爭論參見高中華《祈天憂民——近代以來中國社會救助史論》（中州古籍出版社2009年版）第三章第二節(jié)“圍繞黃河流向引發(fā)的中央與地方之爭”。

咸豐五年（1855年）黃河改道山東入海后，下游河道決口愈加頻繁。自同治初年直至清末（1862—1911年），山東有43個年份發(fā)生黃河決溢，不僅造成人口大量死亡，土地大片荒蕪，而且致使地方政權(quán)控制力日趨下降，改變了山東社會的歷史走向。關(guān)于黃河治理的專題研究，學術(shù)界已有一系列成果。其中，《清代黃河的治理》［1］等從自然變遷的角度用科技史的方法分析治理黃河的過程及原因；水利部黃河水利委員會《黃河水利史述要》（水利電力出版社1982年版）、姚漢源《京杭運河史》（中國水利水電出版社1998年版）等對黃河河政管理體制作了總體性論述。與其他水利專題史研究相比，關(guān)于晚清山東河政體制的研究仍有其薄弱之處。本文擬對晚清時期黃河治理的過程及河政體制的變化作一初步分析，探討山東巡防與這一體制的關(guān)系及相互影響。

一、 山東巡撫與鄰省之間

關(guān)于黃河流向之爭①

咸豐五年黃河決口河南銅瓦廂，北流山東，奪大清河入渤海。從中央到地方政府圍繞是否堵復(fù)缺口問題，長期爭論不休，大致可分為三階段：

第一階段從咸豐五年至同治二年，清政府無暇他顧，黃河處于漫流狀態(tài)，黃河改道山東入海的局面基本形成。咸豐五年六月黃河改道山東入海，當時清政府集中精力鎮(zhèn)壓太平天國起義，無暇顧及黃河泛濫，更無多余財力撥付治河，故未及時提出明確的治河方案。七月，咸豐帝頒布諭旨:

黃流泛濫，……現(xiàn)值軍務(wù)未平，餉糈不繼，一時斷難興筑。若能因勢利導(dǎo)，設(shè)法疏消，使橫流有所歸宿，通暢入海，不至旁趨無定，則附近民田廬舍，尚可保衛(wèi)。所有蘭陽漫口，即可暫行緩堵［2］1127。

面對黃流泛濫和民眾“蕩析離居”的局面，清政府唯一可做的即是讓山東巡撫“因勢利導(dǎo)”，使黃河順流入海的主要原因就是“軍務(wù)未平，餉糈不繼”。至咸豐十年，有人提議“就黃河改道，勸捐筑堤”，使黃河經(jīng)由大清河通暢入海，使沿河居民免受黃災(zāi)。但此提議遭到一些官僚的反對，他們以“惟事關(guān)大局，究竟有無窒礙，必須通盤籌計”［2］1193-1194為由，極力阻止。此時，英法聯(lián)軍已兵臨北京城下，咸豐帝無暇顧及河政之事，將筑堤之議束之高閣。

第二階段從同治三年至光緒十年，清政府一邊圍繞黃河流向進行爭論，一邊開始組織修筑新河堤防，處于邊爭論邊筑堤的狀態(tài)，治河成效低。

同治三年，清政府鎮(zhèn)壓了太平天國起義，可以騰出手治理黃河了，但在治黃方案上存有著很大分歧。圍繞黃河的流向，從中央到地方先后出現(xiàn)了兩次大的爭論，分別是同治七年至十一年（1868—1872年）和光緒十二年至十三年（1886—1887年）。起初，關(guān)于黃河的流向，清政府內(nèi)部出現(xiàn)了三種不同意見，即順山東入海、復(fù)古道、古道分水三分，后來分流說并入復(fù)古道說，成為兩種意見。

起初，山東巡撫、東河河督和漕運總督等均持“順流說”，堅持黃河復(fù)故道的官僚并不多，因為此時他們還未認識到黃河決口對運河尤其是山東的危害。同治七年十二月，山東巡撫丁寶楨、東河河道總督蘇廷魁、漕運總督張之萬、兩江總督馬新貽等九人聯(lián)名上書中央政府，堅持順流入海，反對挽河歸道，并提出三點理由：首先是財力不濟，“中原軍務(wù)初年，庫藏空虛，巨款難籌”；其次是治河不易，“滎工在河之南岸，地處上游。蘭工在河之北岸，地處下游。論其形勢，自應(yīng)先堵滎澤，后堵蘭陽，勢難同時并舉……滎口分溜無多，大溜仍有蘭口直注利津牡蠣口入海。奔騰澎湃，勢若建瓴。其水面之寬，跌塘之深，施工之難，較之滎工，自增數(shù)倍”；最后則是管河工之難，“若再添募數(shù)十萬之丁夫，聚集沿黃數(shù)千里間。倘駕馭失宜，滋生事端，尤為可慮”［2］1326。

此時丁寶楨等尚未覺察到黃河水災(zāi)對運河的影響。黃河和運河水災(zāi)具有極強的并發(fā)性，一般稱為黃運水災(zāi)或黃運洪災(zāi)。黃河決口小至運河不暢，大至運河決口，形成規(guī)模不等的黃運洪災(zāi)。運河之治廢直接影響到漕運之暢通與否，漕運之暢通與否又直接影響到政權(quán)的穩(wěn)定，足見運河之興廢對清朝政權(quán)至關(guān)重要。咸豐五年之前，運河是由長江過淮河經(jīng)黃河至京師。咸豐五年后，運河則需經(jīng)山東黃河段借黃濟運，山東中西部地區(qū)成為黃運交匯處，共流經(jīng)16州縣，全長800余里，黃河山東段對運河的影響日益加重，清政府也逐漸認識到問題的嚴重性。因為黃運水災(zāi)直接影響到漕運，更主要是影響到山東的安危，以山東巡撫為代表的官僚集團對黃河流向的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。

同治十一年十一月，丁寶楨會同漕運總督文彬聯(lián)合上書，力主黃河復(fù)歸故道從淮河入海，他提到數(shù)條理由：

再四籌思，諸多窒礙。似仍以堵合銅瓦廂使河復(fù)淮徐故道為正辦。彼此相衡，計有四便。就現(xiàn)有之河身，不須棄地業(yè)民，其便一。因舊存之堤岸培修，不煩創(chuàng)筑，其便二。廳汛裁撤未久，制度猶可查考，人才亦尚有遺留，其便三。漕艘灌塘渡黃，不慮阻閡。即船數(shù)米數(shù)，逐漸擴充，無難徐復(fù)舊規(guī)，其便四［2］1394。

此時主張復(fù)古道的官員除了丁寶楨外，還有東河總督李鶴年、直隸總督李鴻章等人。丁寶楨提出的四條復(fù)淮徐故道的理由看似有一番道理，但時距黃河改道已有17年，黃河故道堤防壩埽已遭到嚴重破壞，其“便二”亦成不便；而其所言“便三”，制度雖可查考，但時過境遷，即使恢復(fù)，也難以發(fā)揮其效能；所言“便四”，即使有利于漕運，而漕運由河運改向海運的大勢已定。這樣，其“四便”中的“三便”都大打折扣，頗欠說服力。不過此時，清朝統(tǒng)治者對復(fù)古派的意見仍未完全否定。

除此之外，以山東巡撫為代表的官僚集團曾一度提出“分流說”。光緒九年，黃河泛濫嚴重，山東巡撫陳士杰提出開馬頰河以分減黃流，直隸總督李鴻章以地勢和民情不宜為由極力抵制（《清德宗實錄》第3卷）。光緒十二年，山東巡撫張曜提出利用淮徐故道分水三分，以減輕下游水患，稱黃河全河挽歸故道，勢難實行，分水入兩河，事尚可辦。后來，分流派歸入復(fù)故派，堅持黃河從淮河入海。對于“分流說”，不僅江南實力派反對，而且直隸等鄰省也多持異議，這也是分流說不能持久的主要原因。同時，筑堤之議逐漸提上日程，并開始付諸實踐，也是分流不成的一個主要因素。光緒九年黃河決口，山東數(shù)十州縣受災(zāi)甚重，出現(xiàn)全省性黃河大水災(zāi)，清政府派總督倉場侍郎游百川趕赴山東，與山東巡撫陳士杰一道督辦治河工程。游百川巡視黃河兩岸之后，奏報治河之法，請修筑黃河下游兩岸長堤，復(fù)于其內(nèi)筑縷堤，使黃河水不致泛濫，并請疏浚小清河，分黃河水入海。中央政府準奏。當年，山東巡撫開始組織民工修筑長提。次年五月大堤完工，長約1 000余里。河堤的完工對防洪起了一定的作用，但因為工程倉促而就，致使河工多有紕漏，日后危害逐漸顯現(xiàn)。

在黃河流向問題上，江南地方官僚集團堅決反對黃河回復(fù)故道，并且在清政府內(nèi)部逐漸占上風。光緒十三年黃河再次漫溢，直接威脅到漕運。光緒帝急忙下令訪求治河方略。江蘇籍官員及江南同鄉(xiāng)友好、門生故吏也屢次致函戶部尚書翁同龢及工部尚書潘祖蔭，請求密切關(guān)注蘇北地區(qū)水道疏浚問題。為此，翁同龢和潘祖蔭聯(lián)合擬就《請籌堵鄭州決口并設(shè)法補救疏》，上奏慈禧太后和光緒帝，歷述黃河復(fù)歸故道有“二大患”和“五可慮”，稱為保全漕運和課鹽之計，“現(xiàn)在水勢斷不能入黃河故道”，否則“東南大局，何堪設(shè)想”！該奏折既有對黃河災(zāi)情的憂慮，也有維護江南經(jīng)濟利益的考慮［2］2021-2023。如果說，中央政府起初對各種治河意見尚舉無定措，對各種分歧未置可否，多是因為沒有精力和財力，那么，翁同龢的上奏則對光緒帝的最后定奪起了至關(guān)重要的影響。

光緒十三年十一月，光緒帝頒布上諭：

黃河籌復(fù)故道，迭經(jīng)臣工條奏。但費巨工繁，又當鄭州決口，部庫驟去數(shù)百萬之現(xiàn)款。此后籌撥，甚形竭蹶，斷難于漫口未堵之先，同時并舉，克期集事。該尚書等此奏，于故道之宜復(fù)，但止空論其理，語義意疏，其一切利害之重輕，地勢之高下，公用之浩大，時日之迫促，并未全局通籌，縷時奏覆。如此大事，朝廷安能據(jù)此寥寥數(shù)語，定計決疑？此時萬分吃緊，惟在鄭工之速求堵合。故河道一議，只可暫作緩圖［2］2075-2076。

在這份上諭中，光緒帝一方面稱翁同龢所奏“未全局通籌”，現(xiàn)以堵全缺口為緊要之事，另一方面也指出當時復(fù)歸故道的諸多不利條件，除了自然條件外，利害的輕重和費用之大都決定了不可能立刻將黃河復(fù)歸故道。此時，距黃河改道已有32年，不僅漕運基本實現(xiàn)了從河運到海運的轉(zhuǎn)變，漕運地位一落千丈，山東運河段的經(jīng)濟地位大大下降，而且新堤防已于光緒九年基本修成，這場長達二十余年關(guān)于黃河流向的爭論才暫告平息。

這場爭論具有明顯地域色彩，實質(zhì)上就是一場地方利益之爭。地方利益集團的力量對比一旦發(fā)生變化，就會在一定程度上左右清政府的治河舉措，影響到治河方針的變化，也直接影響到新河堤防的建設(shè)成效。當時直隸地處上游，黃河流經(jīng)只有一隅之地，黃河決溢為害不大，但漫水下注，山東一省則首當其沖。直隸因所涉利益較輕，對于境內(nèi)河務(wù)往往敷衍了事，不做處理，以致決溢為常。據(jù)統(tǒng)計，黃河改道山東后決口成災(zāi)的52年中，省外決口而在山東成災(zāi)的有14年，占年數(shù)的27%，其中絕大多數(shù)源于直隸境內(nèi)的河段。如山東巡撫孫寶琦所言，黃河中下游，“必兼籌并治，則痛癢相關(guān)。若畫守分疆，則秦越相視。分合之際，利害判然”［3］2913-2914。除了地方各員之間在防堵之事上存有分歧之外，各地民眾對防堵之策亦是如此。當時，大堤修成后，各地民眾只知守埝，不知守堤，且多以鄰為壑，“（山）東民仍守臨河堤有司矣，令先守民埝，如埝決再守大堤。而堤內(nèi)村廬，未議遷徙，大漲出漕，田廬悉淹，居民隨決堤泄水，管亦不能禁。嗣是只守埝不守大堤”（《清德宗實錄》第3卷），結(jié)果一年修次年決，治河成效極差。

第三階段從光緒十年至清亡，黃河治理在時決時堵、時斷時修中進行，沒再進行大規(guī)模治理。

光緒十年后，清政府對黃河的治理既無明確的方案，又由于運河地位的下降，治理不再得力，加上堤防薄弱、下游河道太窄等因素，黃河決口極為頻繁，致使災(zāi)情接連不斷。從1884年至清亡的28年間，黃運洪災(zāi)出現(xiàn)26年（只有1905、1906年無洪災(zāi)），受災(zāi)縣數(shù)達300余縣次，平均每年受災(zāi)縣數(shù)為 12個，期間，有1次特大洪年，2次大洪年，15次中洪年，8次小洪年。與修堤之前相比，黃運洪災(zāi)導(dǎo)致的洪年比率有增無減。光緒二十六年，內(nèi)河漕運廢止，清政府也就完全放棄了對運河的疏浚治理，山東黃運交叉處至臨清段日久天長基本淤成了陸地。

二、 山東巡撫和東河總督河政權(quán)限之爭

伴隨著黃河流向之爭，清政府內(nèi)部還有一場督府變址之議，以及山東、河南兩省河工是否由兩省巡撫兼辦的爭論。這場爭論的實質(zhì)也是一場利益之爭，主要起因于治河權(quán)的分化。

清朝前期，黃河管理實行分級、分段的軍事管理。分級，就是分為河、道、廳、汛和堡五級，河是最高行政級別，堡是最小管理單位；分段，就是劃分成不同的區(qū)域進行管理。治河最高官吏為河督（又名河臺），下屬有管河道、同知、主簿和縣丞等。其中，東河總督（全稱河南山東河道總督）專管山東和河南段黃河水道。嘉慶年間，山東下設(shè)一道即兗沂曹道，駐兗州，轄曹縣、單縣段黃河，內(nèi)設(shè)道員兩人，下設(shè)曹河廳、曹考廳和糧河廳三個廳，廳級文職長官為同知或通判，武職為守備或協(xié)辦守備。廳下設(shè)曹中汛、曹單汛等，汛級文官為主簿和縣丞，主簿和縣丞也是縣令佐官，便于調(diào)動地方力量，武官分千總、把總、分防外委和外委四級。

咸豐五年之后，山東河務(wù)管理仍承前清舊制，略作變化。河政體制的一個主要變化是在東河河督屬下增設(shè)河南山東道，駐濟寧，轄運河及郯、沂等地，以加強地方對河務(wù)的管理。河督有專屬軍隊，廳級和汛級武官具體負責統(tǒng)領(lǐng)河營兵。從山東來看，計有本標中、左、右三營及濟寧城守營與駐守運河、黃河、淮河和豫河各營，共8個營，有兵3 000余人，河兵略多于堡夫。咸豐十年，蘭陽汛以下撤防，河兵減少。東河總督屬于北河道的曹考廳下設(shè)漕上汛，加上蘭陽下汛和考城汛的人數(shù)，河兵和堡夫總數(shù)各為192員和206員。當時全國河兵、堡夫的總數(shù)各為7 500多名和3 200多名，山東所占比例甚微，足見清政府對山東河務(wù)尚未給予足夠重視。

咸豐五年黃河改道山東前，山東河防基本上由東河總督負責，實行軍事管理和行政管理相結(jié)合的方式。咸豐五年之后，中央政府在治黃過程中基本延承了清朝前期沿河督撫（主要指兩江總督、山東巡撫、安徽巡撫、河南巡撫）和東河總督并治的管理體制。治河權(quán)的分化使利益分化和沖突矛盾日益顯現(xiàn)。同治十一年，直隸省東明石莊戶黃河決口就是一例。起初，黃河決口不過是“系串灘之水，僅有大河一二分溜勢，（次年）二三月以后漫水益涸，口門甚窄，本非必不可辦之工”。但當時奉命堵口的漕運總督文彬為驅(qū)河南流，移禍于人，竟謊稱“筑堤堵口之舉，時日既迫，形勢又復(fù)變更，難以興辦”，一味拖延，僅就山東“酌修堤工以防漫水”［2］1394。至年底，“口門竟成全河直下之勢，水窄處數(shù)里寬，寬處數(shù)十里至百余里遠，汪洋浩瀚，直注東南……大勢不可收拾”［4］。即使是新河道一線貫穿的河南、直隸和山東三地，清政府實行一分為三的地方分治政策，使各地各行其是，尤其直隸、山東交界之地，兩省訴訟不休，禍端醞釀，因為“山東德州一帶，毗連直境，該處河堤各工，于畿輔民生利害，殊有關(guān)系”（《清德宗實錄》第3卷）。正是治河權(quán)的分化，造成了河督、沿河督撫之間的利益矛盾，并造成了無窮貽害。

中央政府逐漸意識到治河權(quán)之分化不利于黃河治理，遂加以改制，在實施東河總督與山東巡撫聯(lián)合治河的過程中逐漸擴大了山東巡撫管理黃河的權(quán)限，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，山東巡撫對運河管理權(quán)限不斷增大。咸豐十一年，清政府下令裁撤南河總督，僅留東河總督，黃河以北運河段歸山東巡撫兼管。這是將黃河北運河段歸山東巡撫管轄之始。為疏浚山東運河段，清政府于光緒十七年“議將黃河南岸山東運河歸山東巡撫兼管”，但遭到一些官僚反對，未能實行。光緒二十七年清政府下令廢除漕運后，山東段運河盡歸山東巡撫自管。直到光緒二十八年，清政府下令將運河道撤銷，該河段兗沂曹濟道的權(quán)力移交運河工程局，并由山東巡撫兼管。

其次，山東巡撫對黃河下游修防權(quán)限不斷增大。起初，黃河下游的修防權(quán)由山東巡撫與河道總督共同兼管。光緒元年，山東巡撫丁寶楨奏準將“山東黃河工程統(tǒng)歸山東巡撫管理，自后一切責任與河道總督無涉”（《清德宗實錄》第3卷）。不久，東河官衙遷出山東，由山東濟寧遷至河南開封，東河總督對黃河下游的管理漸為松弛。光緒二十二年，山東巡撫李秉衡奏請將河督督府移回濟寧，專治山東河務(wù)，竟遭到東河河督任道镕則力阻，稱兩省“官吏不相屬，號令不能行，必致不便，河督幾同虛設(shè)，同時籌辦河款及兩省河工，亦難分支”（丁寶楨《丁文誠公奏稿》）。督府移駐之議遂被擱置。自中央政府將漕運改為海運，河督地位開始下降，光緒帝于光緒二十四年七月下令裁撤河督。不過，這一裁撤尚不及一個月，維新變法失敗后，慈禧太后下令復(fù)設(shè)河督一職，因為與運河有關(guān)的官僚集團為了維護自身經(jīng)濟利益，不會輕棄運河的管理權(quán)。至光緒二十八年，清政府復(fù)令裁撤東河總督，河道事務(wù)歸山東巡撫兼管。光緒三十年，山東巡撫周馥奏準將黃河兩岸菏澤、濮陽21州縣改為兼河之缺，原設(shè)同、通、佐二等官，酌量移往河干，以輔助州縣不及之處，加強州縣一級河政管理。自此，山東巡撫兼辦黃河下游之責也成為事實。

黃河改道山東后，山東黃河段的河務(wù)漸由山東巡撫兼任，清廷多次諭令山東巡撫盡力治河。當時，山東地方事務(wù)繁重，如練兵、籌餉、察吏、安民、鹽務(wù)和漕運等，尤其頻繁的戰(zhàn)事更使地方官員捉襟見肘。咸同以后，山東初為太平軍北伐經(jīng)由之地和捻軍主要活動之地，繼為甲午戰(zhàn)爭的主戰(zhàn)場和義和團運動的主要起源地，這些動亂均使歷任巡撫無暇顧及“河渠之法與行水之法”。山東巡撫忙于多項政務(wù)，“近河者少，遠河者多”，“心分于民事，智困于簿書”（宗源翰《籌河論：中》）。光緒二十四年黃河決口時，山東巡撫張汝梅正忙于檢查地方兵團，加上外國列強為爭奪租界權(quán)引發(fā)的危機，更使其無法專心河務(wù)。所以，山東巡撫曾提議添設(shè)河道總督專心河務(wù)，并建議將山東黃河劃歸東河總督專管，有其迫不得已的苦衷。

咸豐五年后，清政府更替調(diào)換東河總督和山東巡撫日漸頻繁。據(jù)《清代職官年表》統(tǒng)計，從咸豐五年到光緒二十八年的48年中，東河總督先后更換了18任，除許振祎任職近7年外，其他短的不及1年，甚至有一年連換3任。再如山東巡撫一職，從咸豐五年到清亡，也是更換多人，平均任期只有兩年半［5］。由于官員更換頻繁，他們根本無暇探究河工治理，或不識水性，或不通治法，只會因循守成，得過且過，河務(wù)安得而理？更何況當時的清政府用人并非全以才論人。正是由于河官更換頻繁，加之所用非人，河務(wù)一時難見起色。

三、 黃河“愈治愈壞”的重要原因

地方官僚集團之間在諸如黃河流向、治河措施等問題上的矛盾與斗爭嚴重影響了治河的力度，成為黃河“愈治愈壞”的重要原因。

首先，內(nèi)憂外患和大量不平等條約的簽訂使清政府精力疲頓、財力困乏，治河已不再是頭等重要之事。一方面，中央政府對治河方案久拖不明，使其自身對地方的控制力日漸削弱；另一方面，雖然清政府撥付的治河經(jīng)費日漸減少，但對治河方案仍擁有最后決定權(quán)。起初，清政府出于對運河影響漕運安全的考慮，欲使黃河從淮河入海。但此時的清政府正忙于鎮(zhèn)壓太平天國起義，加上治黃財力不濟等因素的制約，延緩了治黃的最佳時間。

其次，山東、直隸、安徽、河南等沿河地方政府多從自身利益考慮黃河流向的問題。起初，丁寶楨同意黃河從山東順流而下，是因為未明顯覺察到黃運水災(zāi)的并發(fā)性及其直接危害，覺察到黃運水災(zāi)危及山東安危時，即轉(zhuǎn)為反對從山東入海。黃河改道之初，地方政府對黃河不是積極搶堵，當黃河流經(jīng)山東已成事實，他們又不從自然規(guī)律出發(fā)進行修復(fù)。黃河流向之爭成為清朝官場斗爭的一個縮影，連身在中央政府各衙門的官員也難以避身于外，他們也極力爭取其鄉(xiāng)土利益。

再次，復(fù)歸故河道之爭議直接影響了新河堤防的建設(shè)，但還不是延誤筑堤的唯一原因，政局的動蕩和中央集權(quán)的衰弱也是主要原因之一。由于時局所致，清政府撥付治黃經(jīng)費日少，山東治黃的經(jīng)費來源主要有中央統(tǒng)一調(diào)撥和地方籌借兩種，前者主要來自截撥漕銀、國庫調(diào)撥和地方賦稅轉(zhuǎn)借等，后者主要有地方政府借貸、紳士捐納等。據(jù)《清史稿?食貨志》統(tǒng)計，乾嘉道年間，清政府全年賦稅收入共約4 000萬兩，光緒初年增至每年8 900萬兩，而每年河工占去1/4左右。河工用款主要用于維修堤防和堵復(fù)缺口，維修費用每年幾十萬銀兩不等，堵復(fù)費用少則幾百萬，多則一千余萬。正如魏源所言:“竭天下之財賦以事河，古今有此漏梔填壑之政乎。”（《魏源集》上冊）山東巡撫周馥曾指出：“國初塞一決，或數(shù)十萬、百萬，亦不超過二、三百萬兩，乃乾隆以后多或耗至三千余萬，少亦千余萬，用益多而多溢，榷商不足例，捐官弊政相沿，豈不能剜肉醫(yī)瘡傷，有志者所為蒿目而嘆也，當河之決也?！保ā肚锲种苌袝ㄓ裆剑┤罚┩砬鍟r期，清政府有六種特別之款：“一曰軍餉，二曰賑款，三曰河工，四曰河防，五曰償款，六曰雜款”，與河有關(guān)的占去兩項，常例開支十七項中也包括辦河工和辦漕等費用。山東的治黃經(jīng)費數(shù)額因汛情不同，每年河工修防經(jīng)費開支不一。據(jù)《再行水金鑒》載：黃河河工經(jīng)費之數(shù)額，光緒十一年至十八年間每年用銀6萬兩，光緒十九年至二十四年間每年用銀40萬兩，光緒二十四年至光緒三十年每年用銀70萬兩，光緒三十一年用銀170萬兩，成階段性上升趨勢［3］3208-3209。《清實錄》亦記載了黃河決口后歷任山東巡撫奏請中央政府解撥銀糧錢款修防堵河的大量史實，清政府每次調(diào)撥銀兩數(shù)額不等，少則幾十萬，多則幾百萬，而且并非每報必撥，或被裁減，或被延撥，甚至被挪作他用。如光緒十二年北運河決口漫溢，清政府只撥銀12萬兩。光緒十六年山東巡撫張曜奏請撥付修河銀2 855余萬兩，清政府無錢調(diào)撥。浩大的治黃開支終成為清政府沉重的財政負擔。

從中央政府到地方政府均面臨著嚴峻的財政危機大大制約了治河的力度及成效。清政府對外大量賠款，致使國庫空虛，經(jīng)費日拙。太平天國革命爆發(fā)之初，清政府忙于籌措軍餉，無力撥巨款修河。至太平天國失敗后，東南數(shù)省督撫已開始把持地方財政，削弱了中央政府對地方財權(quán)的控制力，真是“各省多級推諉，未能全數(shù)解察，且有三年絲毫未解者”［6］。正如勘視河工的欽差大臣李鴻藻所言，我們只負擔堵塞決口之責，而且堵塞決口的款項，至多不過數(shù)百萬元。若是疏濬若干河道，分別入海，徐匡如崗，無從預(yù)算；將來效果如何，更無把握（劉厚生《張騫傳記》）。翻閱光緒朝《清實錄》，僅有的一次“余款記錄”是光緒九年山東巡撫陳士杰的一份奏報，“黃河兩岸長堤修筑所余銀兩，作為防汛經(jīng)費留用”。可見，清政府在內(nèi)困外擾之下，不僅降低治河經(jīng)費，而且治河方案不明，更加上吏治腐敗，致使河政體制更為荒怠。

同時，河政中的吏治腐敗也是河患加劇的主要原因之一。山東巡撫閻敬銘在奏陳山東吏制情形時稱，山東官僚集團積習日深，“以作偽輕捷為有才，以欺詐彌縫為得計，以謠言誹謗為逞能”，“究其心志，無非利爭財，專圖私便，國計民生，罔念及若錢糧則侵挪捏冒交代則多平不給”（《清史列傳》）。孫中山在分析黃河頻繁決口根源時曾引用一首謠諺:“治河有上計，防洪有絕策，那就是斬治河官吏的頭顱，讓黃河自生自滅”。他還進一步指出，普遍的有系統(tǒng)的貪污是“產(chǎn)生饑荒、水災(zāi)、疫病的主要原因”，并認為官吏貪污和洪水橫流自然災(zāi)害之間存在著“很實在”的因果關(guān)系［7］。

參考文獻：

［1］ 顏元亮.清代黃河的治理［C］∥水利水電科學院水利史研究室.中國科學院、水利電力部水利水電科學研究院水利史研究室五十周年學術(shù)論文集.北京：中國水利電力出版社，1986：313-320.

［2］ 中國水利水電科學研究院水利史研究室.再續(xù)行水金鑒：黃河卷三［M］.武漢：湖北人民出版社，2006.

［3］ 中國水利水電科學研究院水利史研究室.再續(xù)行水金鑒：黃河卷七［M］.武漢：湖北人民出版社，2006.

［4］ 中國水利水電科學研究院水利史研究室.再續(xù)行水金鑒：黃河卷四［M］.武漢：湖北人民出版社，2006：1405.

［5］ 錢實甫.清代職官年表［M］.北京：中華書局，1980.

［6］ 度支部咨奏各省認解專使經(jīng)費欠解甚巨請嚴催速解折［G］.中國第一歷史檔案館藏，會議政務(wù)處檔，4588.

［7］ 中國社科院近代史所，廣東省社科院，等.孫中山全集：第1卷［M］.北京：中華書局，1981：89-90.

（責任編輯 潘亞莉）オ

Shandong Governor and Harnessing of the Yellow River

—On the Changes of the Yellow River Political System in the Late Qing Dynasty

Gao Zhonghua

(Department of CPC History, Party School of the Central Committee of CPC, Beijing 100091, China)

Abstract:The Yellow Rivers change of its course to enter the sea in Shandong ushered in over 20 years debate on the course of the Yellow River, the relocation of the Yellow River Governors office and the Governors rights, etc. In the process, the Shandong Governors right to harness the Yellow River was streng勃﹖hened, and the river political system underwent remarkable changes. Situational changes and official corruption also became important factors that affected the Yellow River harnessing.

Key words:the late Qing Dynasty; Shandong; the Yellow River politics