儲東濤

摘 要: 率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化是黨中央對江蘇發(fā)展的明確要求和殷切期望，目前江蘇已具備基本條件。但是，基本現(xiàn)代化是在小康社會基礎(chǔ)上質(zhì)的全面提升，而不是量的簡單擴張，因此，江蘇當前要做好“兩個率先”的銜接工作，堅定不移地推動“第一個率先”向“第二個率先”的跨越?！罢吆筒呗允屈h的生命”，江蘇要制定并實施更加切實有效的產(chǎn)業(yè)政策、財稅金融政策、科教人才政策、生態(tài)補償政策等，從而在全省范圍內(nèi)順利推進“第二個率先”。

關(guān)鍵詞: 基本現(xiàn)代化； “第二個率先”； 政策建議； 江蘇

中圖分類號： F202文獻標識碼：A文章編號： 1671-6604(2012)01-0077-06

黨的十六大以來，江蘇“第一個率先”已經(jīng)取得了重大進展，具備了向“第二個率先”邁進的基本條件。但是，基本現(xiàn)代化是對全面小康的鞏固和超越，而不是量的擴張。因此，當前江蘇要做好“兩個率先”的銜接工作，堅定不移地推動新的跨越，特別要以科學發(fā)展觀為指導，制定并實施更加切實有效的政策措施，更加注重區(qū)別對待、分類指導，更加注重貼近底層、關(guān)愛民生，把全面協(xié)調(diào)發(fā)展?jié)B透到基層、惠及民眾，從而在更高層次、更廣領(lǐng)域、更深基點上實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，在全省范圍內(nèi)順利推進“第二個率先”。

一、 江蘇提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力的

產(chǎn)業(yè)政策建議

2010年，江蘇省委、省政府集中討論并通過了江蘇“新興產(chǎn)業(yè)倍增計劃”、“服務(wù)業(yè)提速計劃”、“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級計劃”，標志著江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的目標更加明確，路徑更加清晰。這些計劃是江蘇轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的行動指南。但是，按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略和四類主體功能區(qū)的劃分，不同功能區(qū)應當實行不同的產(chǎn)業(yè)政策。

（一） 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的正確選擇和實施

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)競爭力最為重要，它反映了各個區(qū)域創(chuàng)造有效財富的能力。區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力就是一個特定區(qū)域在參與國內(nèi)外競爭中通過培育和提升具有比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，作為主要產(chǎn)業(yè)重點加以發(fā)展而形成的競爭力。一個區(qū)域是否具有產(chǎn)業(yè)競爭力，取決于該區(qū)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)政策的正確制定和執(zhí)行。

長期以來，我國不少地區(qū)的領(lǐng)導從比較利益出發(fā)，認為唯有發(fā)展工業(yè)，才能實現(xiàn)“GDP增長快、利潤高、政績大”的目標，因而把發(fā)展等同于增長，把增長等同于工業(yè)化，在“加快工業(yè)化”的口號下，招商引資鋪天蓋地，突擊投資大干快上，占用土地，浪費資源，污染環(huán)境，破壞生態(tài)……誠然，實現(xiàn)工業(yè)化是我國艱巨的歷史性任務(wù)，“加快工業(yè)化”本身也是正確的，但是，并非所有的地區(qū)都應當或都可以發(fā)展工業(yè)，發(fā)展工業(yè)更不能大規(guī)模地浪費資源、能源，大面積地破壞生態(tài)環(huán)境。要根據(jù)各地的自然條件、資源狀況和傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，實行區(qū)域之間的合理分工和統(tǒng)籌發(fā)展，拋棄“GDP迷戀”，打破“工業(yè)化情結(jié)”，宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜服則服，三次產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二） 江蘇不同地區(qū)的不同工業(yè)化政策

人類社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的規(guī)律表明，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一國或一地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一般沿著“ⅠⅡⅢⅠⅢⅡⅡⅠⅢⅡⅢⅠⅢⅡⅠ”這樣幾個階段演變。江蘇是全國的工業(yè)大省，是工業(yè)化進程最快的省份之一，已經(jīng)進入到即將基本完成工業(yè)化的歷史階段。2010年，江蘇的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比是6.2∶53.2∶40.6，處在“ⅡⅢⅠ”階段，離“ⅢⅡⅠ”還有不小的差距。因此，依據(jù)國家對主體功能區(qū)的統(tǒng)一要求以及省內(nèi)各個區(qū)域的不同優(yōu)勢或特點，圍繞著“工業(yè)化”問題，江蘇的工業(yè)化政策可以有以下幾種取向：

1. “去工業(yè)化”政策。在江蘇10萬多平方公里的土地上，有些地區(qū)良田萬頃、水美草肥，更適合發(fā)展農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)；有些地區(qū)特別適合建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”、“宜居城市”，符合“國際慢城”標準，發(fā)展旅游業(yè)和其他服務(wù)業(yè)更具比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢；有些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已經(jīng)很弱，有些地區(qū)則是劃定的各種自然保護區(qū)……因此，筆者認為，凡是列入主體功能區(qū)規(guī)劃中的“限制開發(fā)”特別是“禁止開發(fā)”地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策就應該實施“去工業(yè)化”政策，在這些地區(qū)大辦工業(yè)是錯誤的，不能盲目地強調(diào)“加快工業(yè)化”進程。

2. “加快工業(yè)化”政策。江蘇工業(yè)化進程在全國處于領(lǐng)先地位，但又很不平衡，蘇北目前總體上處于工業(yè)化初期加速發(fā)展階段（有些市縣進入到工業(yè)化中期的初始階段，有些仍處在初級產(chǎn)品生產(chǎn)階段）；蘇中總體上處在工業(yè)化中期階段（有些市縣進入到從工業(yè)化中期向工業(yè)化后期的轉(zhuǎn)變階段，有些尚處在工業(yè)化初期）；蘇南整體上已進入到工業(yè)化完成期（有些市縣則明顯地進入到后工業(yè)化階段）。因此，對于那些適合發(fā)展工業(yè)而工業(yè)化進程較慢的地區(qū)，確有必要鼓勵其堅定不移地走新型工業(yè)化道路，加快工業(yè)化進程。

3. “再工業(yè)化”政策。這是指已有一定工業(yè)化基礎(chǔ)但面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整的地區(qū)必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等為動力，更加充分地發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)“再工業(yè)化”。這種工業(yè)化是“二次工業(yè)化”進程，但又不是“一次工業(yè)化”的簡單重復、外延擴張，而是螺旋式上升，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展鎖定在形成強大區(qū)域競爭力的新興產(chǎn)業(yè)項目上。

4. “后工業(yè)化”政策?！昂蠊I(yè)化”是美國社會學家丹尼爾?貝爾創(chuàng)造的一個概念，他在1973年出版的《后工業(yè)化社會的來臨》一書中把人類社會的發(fā)展分為“前工業(yè)社會”、“工業(yè)社會”和“后工業(yè)社會”三個階段。他的“后工業(yè)社會”理論包括五個方面的內(nèi)容：第一，后工業(yè)社會的經(jīng)濟主要是服務(wù)性經(jīng)濟；第二，專業(yè)和技術(shù)人員在后工業(yè)社會中占主導地位；第三，理論知識是后工業(yè)社會的中軸，生產(chǎn)知識的大學、科研部門、研究中心是社會的核心機構(gòu)，成為社會革新和制訂政策的主要資源；第四，后工業(yè)社會通過技術(shù)預測和技術(shù)評估來規(guī)劃和控制技術(shù)的發(fā)展；第五，后工業(yè)社會運用新的智力技術(shù)來進行決策。因此，所謂“后工業(yè)社會”,就是以服務(wù)性經(jīng)濟為主體、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支撐的社會?！昂蠊I(yè)社會”的核心目標不是加快經(jīng)濟增長，而是增加人類幸福，提高人民生活質(zhì)量，滿足居民追求更加多樣化、更加便捷高效的現(xiàn)代服務(wù)的需要。

經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，目前江蘇省的蘇州、無錫及其下轄的一些縣（市、區(qū)），工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟國際化已經(jīng)達到了很高的水平，GDP、人均GDP達到很高甚至令人吃驚的程度。2010年，蘇州全市人均GDP為92 438元，折13 654美元，其中昆山市人均GDP達142 185元，折21 000美元；無錫全市人均GDP為91 605元，折13 530美元，其中江陰市人均GDP達126 532元，折18 690美元。但是，蘇州市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是1.7∶57.7∶40.6，其中昆山為0.9∶64.1∶35.0；無錫市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是1.8∶55.7∶42.5，其中江陰為1.8∶59.2∶39.0。蘇州第三產(chǎn)業(yè)在GDP中所占的比重僅與全省平均水平持平，無錫這一比重略高于全省平均水平，而昆山和江陰這兩個全國最著名的百強縣、十強縣之首，第二產(chǎn)業(yè)所占比重畸高，第三產(chǎn)業(yè)所占比重均低于全省平均水平。因此，這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須加快調(diào)整，轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)大發(fā)展，也就是實行“后工業(yè)化”產(chǎn)業(yè)政策。

由此可見，江蘇實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的“三大計劃”，必須更加注重全局與局部、重點與一般、普遍與特殊的關(guān)系，更加科學地分類指導。最近南京市委、市政府決定對全市6個郊縣（區(qū)）的66個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一律取消GDP考核，同時把它們劃分為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”、“先進制造業(yè)”、“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”三大主導型發(fā)展類型，并對其政績實施全新的考核辦法，這是南京轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的一場重大而又深刻的變革，值得關(guān)注，值得期待。

二、 江蘇促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅金融政策建議

眾所周知，財政是“以政控財、以財行政”的資金分配體系，金融是資金的融通即貨幣流通和信用活動，是“現(xiàn)代經(jīng)濟的核心”。財稅金融對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的作用不言而喻，但應當根據(jù)不同地區(qū)的不同情況實行不同的政策。

（一） 江蘇四類主體功能區(qū)的財稅政策

按照形成“區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局”，財稅政策的目標應當是：確保四類主體功能區(qū)的居民都能享有均等化的基本公共服務(wù)，引導資源要素合理地向目標功能區(qū)流動，引導企業(yè)和居民節(jié)約資源、保護環(huán)境，同時要打破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，解決行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)一體化問題。因此，主體功能區(qū)的財稅政策應當堅持區(qū)別對待、分類指導、突出功能、均衡空間、分級調(diào)控等原則。

對優(yōu)化開發(fā)區(qū)要實行“鼓勵創(chuàng)新型”財稅政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的當務(wù)之急是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，以自主創(chuàng)新活動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，強化對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評價，弱化對經(jīng)濟增長速度的評價，相對應的財稅政策便應以鼓勵創(chuàng)新為基本導向，核心是進一步健全市場機制，通過促進生產(chǎn)要素的自由流動，實現(xiàn)資源在空間上的優(yōu)化配置。因此，“鼓勵創(chuàng)新型”財稅政策，首先要充分發(fā)揮市場機制配置經(jīng)濟資源的基礎(chǔ)性作用，消除阻礙生產(chǎn)要素自由流動的各種人為因素，同時，為了彌補市場機制之不足，政府要發(fā)揮應有的引導作用。

對重點開發(fā)區(qū)要實行“激勵發(fā)展型”財稅政策。重點開發(fā)區(qū)要對經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟國際化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合性評價，激勵其充分發(fā)揮自身的巨大潛力，加快形成新的經(jīng)濟增長極。財稅政策便應當通過特定的作用方式和工具組合，注重以經(jīng)濟參數(shù)（經(jīng)濟杠桿）來重新調(diào)度和傾斜配置一部分財稅資金力量，起到引導、激勵同時約束當?shù)卣推髽I(yè)的經(jīng)濟行為，以盡快形成新興產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市群。

對限制開發(fā)區(qū)要實行“約束—補償型”財稅政策。限制開發(fā)區(qū)要突出環(huán)境保護和生態(tài)修復，強化對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保護性投資，弱化對經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城市化的追求。財稅政策便應當有利于建立健全生態(tài)補償制度，對這類區(qū)域加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，用于支付因滿足更高生態(tài)環(huán)境要求而付出的額外建設(shè)和保護成本，補償因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟發(fā)展的“機會成本”。同時，以優(yōu)化改進的資源稅和適時征收必要的生態(tài)環(huán)境稅，整合現(xiàn)有相關(guān)資金渠道，建立專項基金，用于履行生態(tài)補償?shù)呢熑魏头鲐氶_發(fā)的責任。

對禁止開發(fā)區(qū)要實行“保障—補償型”財稅政策。對禁止開發(fā)區(qū)主要評價環(huán)境保護和生態(tài)修復，必須杜絕各種工業(yè)化、城市化開發(fā)活動，但考慮到地方政府履行其管理職能仍要發(fā)生一定的行政成本，其犧牲經(jīng)濟發(fā)展的“機會成本”也比限制開發(fā)區(qū)更高一些，因此，對此類區(qū)域，財稅金融政策的定位是以轉(zhuǎn)移支付等保障地方政府的運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)為主，同時加大生態(tài)補償?shù)牧Χ取?/p>

（二） 完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財政支持政策

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn)。黨的十七大報告提出：“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系……加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入?！痹斠姾\濤《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，載《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第25-26頁。我們認為，目前江蘇在這方面有兩個問題值得省委、省政府重視并逐步加以解決：一是在蘇北地區(qū)，由于目前實行了“省直管縣”的財政體制，縣域能得到省財政的轉(zhuǎn)移支付，而且力度不小，但很多經(jīng)濟發(fā)展也比較困難的城區(qū)特別是老城區(qū)卻一點也不能享受，這是不公平的；二是蘇中與蘇北交界的那些縣，往往與蘇北就是一河或一路之隔，但因為行政區(qū)劃不同，就不能享受蘇北縣域能夠享受的政策，這也是背離“均等化”原則的。因此建議強化省市政府平衡區(qū)域內(nèi)財力差異的責任，根據(jù)“均等化”原則，支持和幫助城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，同時加強縣區(qū)政府財政能力建設(shè)，壯大縣區(qū)財政實力；進一步調(diào)整和完善省以下財政管理體制，引導省市財力向縣區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)財政層級的“扁平化”，對相關(guān)縣區(qū)給予適當?shù)淖兺ê蛢A斜。

（三） 更大力度實施“區(qū)域關(guān)懷”和“區(qū)域援助”計劃

進入新世紀，江蘇高度重視解決貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧問題，取得了很大成效，積累了一些經(jīng)驗。然而，時至今日，蘇北仍有一些縣（區(qū)）及其鄉(xiāng)、村未能沖破“貧困惡性循環(huán)”，部分群眾仍然生活在極端貧困之中。這些貧困人口雖然在全省總?cè)丝谥兴急戎夭淮?，但引發(fā)的經(jīng)濟社會問題卻不小。最近，省領(lǐng)導分別帶領(lǐng)省有關(guān)部門負責同志到蘇北12個重點幫扶縣（區(qū)）調(diào)研，表達了打好“脫貧攻堅戰(zhàn)”的決心和信心，令人欣慰和振奮，但從邁向基本現(xiàn)代化而言，江蘇要更大力度地關(guān)注那些貧困落后的“問題區(qū)域”，實施“區(qū)域關(guān)懷”和“區(qū)域援助”，對縣級財政采取“以獎代補”的激勵-約束政策，保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及其他各項民生事業(yè)的基本財力需要，進一步發(fā)展基本公共服務(wù)事業(yè)，確保居民最低生活保障和養(yǎng)老保險。

三、 江蘇實施“創(chuàng)新驅(qū)動”戰(zhàn)略的科教人才政策建議

江蘇是無可爭議的全國第一教育大省，也是一個科技大省，2009和2010年連續(xù)兩年區(qū)域創(chuàng)新能力超過北京、上海、廣東而居全國第一位，令人欣喜。但是，我們必須清醒地看到，江蘇科技自主創(chuàng)新能力依然不強，對外技術(shù)依存度依然偏高，尤其是科技教育力量的地區(qū)分布很不均衡，蘇北總體上科技教育相對落后，缺乏全國一流的高等院校和科研院所。蘇北包括蘇中部分地區(qū)，人力資源是豐富的，人力資本卻是緊缺的，區(qū)域創(chuàng)新能力十分薄弱。

人力資本理論的創(chuàng)建者——美國著名經(jīng)濟學家西奧多?舒爾茨有一句名言：“改善窮人福利的決定性生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地，而是人口質(zhì)量的改善和知識的增進?！保?］人力資本理論及其政策主張對江蘇加快人力資源開發(fā)、加強人力資本培育可謂具有強烈的針對性和實際操作意義。江蘇實施“創(chuàng)新驅(qū)動”戰(zhàn)略必須幫助蘇北蘇中包括蘇南一些地區(qū)實現(xiàn)由“人力資源富集地區(qū)”向“人力資本聚集地區(qū)”的轉(zhuǎn)變。

（一） 優(yōu)先開發(fā)人力資源，加快培育人力資本

研究表明，越是欠發(fā)達、不發(fā)達地區(qū)，教育投資的回報率越高。省委、省政府要制定一些更具傾斜性的政策，調(diào)整省內(nèi)的人力資本地區(qū)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先投資于蘇北蘇中的人力資源開發(fā)。江蘇各級地方政府要下決心寧可犧牲一點經(jīng)濟增長速度，也要提高教育經(jīng)費在GDP中的比重，千方百計地籌措更多的教育經(jīng)費，增加教育投資，大幅度提高勞動者的素質(zhì)和能力，引導廣大勞動者提高思想道德素質(zhì)和科學文化素質(zhì)，努力掌握新知識、新技能、新本領(lǐng)，成為適應新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展要求的高素質(zhì)勞動者。

（二） 精心組織重大科研項目的研究和成果轉(zhuǎn)化

要按照“有所為，有所不為”的原則，精心選擇并組織實施一批重大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目，努力開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)和市場競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)品，加快形成生產(chǎn)能力，占領(lǐng)市場。下決心加大對科技研發(fā)的投入，鼓勵企業(yè)增加對科技研發(fā)的投入，強化企業(yè)科技投入的主體地位，規(guī)定高新技術(shù)企業(yè)從銷售收入中提取的技術(shù)開發(fā)經(jīng)費不得低于3%，一般企業(yè)不得低于2%，到2012年分別達到5%和3%。高于此規(guī)定的企業(yè)，可以享受諸如科技計劃立項、科技貸款貼息、適當減免稅費等優(yōu)惠政策，否則不能享受。

（三） 繼續(xù)發(fā)展高等教育，重點發(fā)展職業(yè)教育

江蘇要整合高校資源，在調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，推進高水平大學和重點實驗室建設(shè)。省財政應該進一步向蘇北蘇中傾斜，安排更多專項資金用于創(chuàng)建一流大學、打造優(yōu)勢學科，蘇北蘇中各市更要舍得投入，不斷提高辦學質(zhì)量，培養(yǎng)一流的建設(shè)人才和合格的接班人。職業(yè)教育是在經(jīng)濟社會發(fā)展中涌現(xiàn)出來的一種新的教育類型，它本質(zhì)上受經(jīng)濟的“產(chǎn)業(yè)驅(qū)動”，同時又極大地反作用于經(jīng)濟，表現(xiàn)為“驅(qū)動產(chǎn)業(yè)”。蘇北蘇中要從發(fā)展地方經(jīng)濟出發(fā)，加快培養(yǎng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造業(yè)和服務(wù)業(yè)急需的技能型人才，推動人才從“單一型”向“復合型”、“動口型”向“動手型”、“傳承型”向“創(chuàng)新型”、“從業(yè)型”向“創(chuàng)業(yè)型”轉(zhuǎn)變，造就一支強大的知識型職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人和服務(wù)業(yè)員工。

（四） 著力解決智力外流問題，以優(yōu)惠政策和家鄉(xiāng)事業(yè)吸引人才回歸

蘇北蘇中要為各方面的專門人才創(chuàng)造更好的工作與生活環(huán)境，提高各種人才的收入水平，創(chuàng)造人們公平競爭、平等發(fā)展、充分發(fā)揮聰明才智的體制環(huán)境和社會環(huán)境。不僅要改變智力外流狀況，留住人才，而且要下決心加大人才工作力度，制定各種優(yōu)惠政策，千方百計地吸引人才、廣攬人才，促進人才回歸。

四、 江蘇推進生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)補償政策建議

生態(tài)補償，是指由于人類經(jīng)濟社會活動而給自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成污染的彌補、賠償、修復、綜合治理等活動。實施生態(tài)補償政策必須堅持“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償”的原則，解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)和社會利益不公平問題是一項重要的經(jīng)濟社會政策，具有重要的戰(zhàn)略地位。

（一） 江蘇目前生態(tài)環(huán)境保護的進步和存在的問題

新世紀以來，江蘇在沿江沿海開發(fā)、大規(guī)模招商引資、推進城市化和新農(nóng)村建設(shè)中，對生態(tài)環(huán)境的保護越來越重視，投入了大量人力、物力和財力，大力加強生態(tài)文明建設(shè)，大力推行生態(tài)環(huán)境修復工程，大搞生態(tài)公益林建設(shè)，大面積恢復和保護濕地，劃定了一些生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，限制其第二產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展，對有些保護區(qū)內(nèi)的政府也不再考核其GDP并予以財政補貼等，收到了較好的效果。這些做法極具戰(zhàn)略眼光，必將隨著時間的推移和經(jīng)濟社會的發(fā)展，日益顯示其巨大的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

但是，由于生態(tài)補償工作還處于探索階段，不足之處也十分突出：一是政策本身的實施缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性、系統(tǒng)性，補償覆蓋面小，補償力度?。欢怯捎谘a償政策分散在各個地區(qū)、各個領(lǐng)域、各個產(chǎn)業(yè)，部門行政色彩較濃，導致補償不到位、效果不突出、百姓感受不明顯；三是由于現(xiàn)有體制的約束，生態(tài)基金的籌集渠道單一、數(shù)量不足，“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償”的原則難以有效落實。有些對生態(tài)環(huán)境資源無償占有、使用甚至造成嚴重破壞的地區(qū)，至今沒有給予任何補償，也未受到任何懲處，因而破壞生態(tài)環(huán)境的行為仍時有發(fā)生。

經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，在一定發(fā)展階段上確實是一對天然性矛盾。江蘇目前也面臨著嚴峻的生態(tài)環(huán)境制約：一是耕地減少勢頭尚未真正從根本上得到遏制，二是生物多樣性面臨明顯威脅，三是水體、大氣、噪音等環(huán)境污染沒有根本性改善。江蘇一些生態(tài)敏感區(qū)，往往是經(jīng)濟相對薄弱的地區(qū)，它們因承擔生態(tài)環(huán)境保護責任而相對失去了一些發(fā)展機會，戲稱自己是“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動，三產(chǎn)空對空”，因而對周邊地區(qū)飛速發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)感到很不平衡。這些問題說明，江蘇的生態(tài)環(huán)境形勢并不能令人樂觀。

浙江省在全國較早開展建立生態(tài)補償制度的探索，值得江蘇學習和借鑒。浙江的做法是實行“三個原則”，即“誰保護、誰得益，誰改善，誰得益”；“誰貢獻大，誰得益多”；“總量控制、有獎有罰”。其中第三項的具體做法是：設(shè)立一個水和大氣環(huán)境質(zhì)量的警戒指標標準，對環(huán)境質(zhì)量改善的地區(qū)實行“獎勵補助”，對環(huán)境質(zhì)量下降的地區(qū)實行“嚴格扣罰”。

（二） 江蘇建立生態(tài)補償政策體系的若干取向

生態(tài)補償政策的制定和執(zhí)行涉及方方面面，牽動千家萬戶，事關(guān)子孫后代，江蘇必須加快建立一個覆蓋全省、積極有序的生態(tài)補償政策體系。一方面，對于那些隨意破壞生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和個人，必須像“污染者付費”那樣實行“破壞者付費”原則；另一方面，要讓為生態(tài)保護作出貢獻的地方發(fā)展不落后，讓為生態(tài)保護作出貢獻的個人經(jīng)濟上不吃虧，讓所有地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)、更加可持續(xù)。

首先，江蘇省應建立有效的財政補償轉(zhuǎn)移支付制度。建立這一制度并由專門機構(gòu)統(tǒng)一支配是解決區(qū)域性生態(tài)服務(wù)有效供給的重要途徑。對于那些列入“限制開發(fā)”和“禁止開發(fā)”的地區(qū)，一定要從財政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)等方面給予適當補償。同時，通過在特定區(qū)域內(nèi)由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移，使生態(tài)受益者和提供者在成本和收益的分擔與享受上趨于合理，激發(fā)貧困地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的積極性，形成生態(tài)補償與環(huán)境保護的良性互動。要建立“政府統(tǒng)籌、社會投入、有償使用、全民受益”的生態(tài)補償機制，加強對實施情況的監(jiān)督，以防生態(tài)補償不到位，從根本上改變生態(tài)效益“多數(shù)人受益、少數(shù)人負擔”的狀況。

其次，江蘇省應建立全方位的生態(tài)補償融資集資機制。依照原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，江蘇省應實行“總量控制”和“按貢獻大小補償”原則，建立縱橫雙向補償機制，探索多渠道、多形式的生態(tài)補償模式，運用市場化、社會化的力量，形成齊心協(xié)力的態(tài)勢，整合社會財力，實行整體推進，以提高生態(tài)補償價格標準。按照“誰投資、誰受益”原則，支持鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)、污染整治的投資。積極探索生態(tài)建設(shè)、污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護資金。要引導和扶持生態(tài)補償?shù)貐^(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使用清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

再次，江蘇省應建立政府主導與市場運作相結(jié)合的長效機制。就目前江蘇生態(tài)保護的實際情況而言，政府主導依然是主要方式。政府不僅要制定生態(tài)補償?shù)恼?、法?guī)，引導市場的形成和發(fā)育，同時還需支付較多的生態(tài)補償經(jīng)費，解決市場難以解決的問題。但是，生態(tài)補償機制應由生態(tài)保護利益相關(guān)者共同建立，積極探索利用市場交易方式完善生態(tài)補償機制，才能在生態(tài)服務(wù)提供者和生態(tài)服務(wù)購買者之間建立長效機制。因此，盡管政府是生態(tài)效益的主要購買者，市場機制仍然可以發(fā)揮重要作用，江蘇要以市場內(nèi)源性力量與行政外部性力量相契合的方式，充分發(fā)揮政府和市場的互補作用，完善政府與市場相結(jié)合的制度創(chuàng)新。

參考文獻：

［1］ 舒爾茨.論人力資本投資［M］.北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1992：15.

(責任編輯 徐 丹）オオ

A Study of Some Important Policies in Jiangsus Modernization

Chu Dongtao

(Department of Economics,Party School of Jiangsu Provincial Committee of CPC, Nanjing 210004, China )

Abstract:To take the lead in realizing modernization is the CPC Central Committees requirement and expectation of Jiangsus development. And currently Jiangsu is ready to achieve this goal. However, modernization means a comprehensive escalation of a comparatively well瞣ff society rather than the simple expansion in economic volume. Therefore, currently Jiangsu should pay particular attention to the sequence of the two take瞭he瞝eads, achieving the aim of taking the lead in modernization on the basis of taking the lead in building Jiangsu into a well瞣ff society. Since “policy and strategy are the life of the Party”, Jiangsu should formulate and implement more effective industrial, financial, talent, and ecological compensation policies to safeguard its lead in modernization.

Key words:basic modernization; lead in modernization; policy and proposal; Jiangsu