呂漢陽 盧璐

《政府采購協(xié)議》(GPA)作為世界貿(mào)易組織(WTO)的一個子協(xié)議，是第一個國際性的政府采購貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)框架。雖然與WTO的其他協(xié)議相比，GPA帶有諸邊性質(zhì)，但它是迄今為止在政府采購方面參加國家和地區(qū)最多的協(xié)議。截至目前，GPA的締約方共有42個，主要包括美國、歐盟及其27個成員國、加拿大、英國、瑞士、挪威、日本、韓國、新加坡、中國香港和以色列等。其中，中國香港是1979年首批GPA創(chuàng)始締約方之一，中國臺灣也于2009年7月加入了GPA。不難看出，目前，GPA的締約方仍以發(fā)達經(jīng)濟體為主。同時，GPA還設(shè)立了觀察員，包括中國在內(nèi)的20個國家和地區(qū)是其成員；另外，處于觀察員地位的還有4個國際組織，分別是國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作和發(fā)展組織、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會及國際貿(mào)易中心。

由于2001年加入WTO時，我國國內(nèi)尚未建立政府采購制度，客觀上不適合簽署GPA；但在《加入世界貿(mào)易組織工作組報告》中我們作出了承諾：盡快啟動加入《政府采購協(xié)議》的談判。因此，可以說，當時我國尚未完成WTO的所有談判，只有完成加入《政府采購協(xié)定》的程序，才能說中國完整地履行了加入世界貿(mào)易組織的承諾。

隨后，我國以2002年《政府采購法》的出臺為標志，建立了一整套政府采購制度，推動了我國政府采購事業(yè)的飛速發(fā)展。近年來，我國的政府采購規(guī)模保持了快速增長，已由2005年的2928億元增加到2010年的8422億元，年均增長23.5%；“十一五”時期累計節(jié)約財政資金4000多億元。政府采購范圍也由單純的貨物類采購擴大到工程類和服務(wù)類采購，且工程采購的比重正呈現(xiàn)快速上升趨勢。

伴隨著我國政府采購事業(yè)的發(fā)展，按照承諾，我國于2002年正式成為GPA的觀察員，并于2007年12月28日提交了加入《政府采購協(xié)議》的申請和第一份出價清單。這意味著我國啟動了融入政府采購國際貿(mào)易體系的關(guān)鍵一步，也表明了中國作為負責(zé)任的大國要完整履行入世義務(wù)的積極態(tài)度。

由于對方期望與我國的準備差距較大，2010年7月我國提交了第二份出價清單，降低了門檻價，增加了開放程度，縮減了過渡期。但在地方政府和國有企業(yè)開放上仍然維持了初步出價清單，對其不進行開放。這引起了GPA締約方的強烈不滿，并進一步對我國施加壓力。但是，鑒于我國政府采購制度建立時間太短，國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的政府采購大市場，條塊分割嚴重，不規(guī)范、不透明的行為還時有發(fā)生，締約方認為在這樣的現(xiàn)實國情下，中國的政府采購國際開放不可能一步到位。中國需要時間進行政府采購制度的改進和完善，而加入GPA恰恰可以有效促進中國國內(nèi)政府采購制度的健全。

2011年1月19日，國家主席胡錦濤訪問美國，在之后兩國共同發(fā)布的《中美聯(lián)合聲明》的27節(jié)中有如下表述：“中國的創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠不掛鉤。美方歡迎中方同意在世界貿(mào)易組織政府采購委員會2011年最后一次會議前提交一份強有力的新的修改出價，其中包括次中央實體?！卑凑粘兄Z，我國財政部于2011年7月宣布廢止涉及政府采購扶持自主創(chuàng)新的三個文件，并于2011年11月30日提交了第三份出價清單，將北京、天津、上海、江蘇和浙江五個省市納入了開放范圍。這是我國啟動GPA談判以來首次開放地方政府采購市場，也是我國政府采購市場國際開放的重大突破和進展。

從2007年底我國提交第一份出價清單到2010年7月提交修改后的第二份出價清單再到2011年11月提交第三份出價清單，從第一次修改歷時近三年到第二次的修改僅僅為一年多時間再到WTO秘書處要求我國于2012年12月前提交第四份出價清單，可以看出，我國加入GPA的進程正在迅速加快。此外，針對在第二份出價清單提出后，歐美所不滿意的沒有納入地方政府采購和國有企業(yè)的政府采購方面，此次出價也進行了修改，明確將我國部分地方政府采購納入出價清單，但是，國有企業(yè)政府采購仍未被納入開放范圍。

無論從談判的節(jié)奏還是談判的深度都可以看出，我國加入GPA的談判正進入關(guān)鍵階段。從談判的時間來看，作為最大的政府采購市場之一和政府采購制度實施較短的國家，我國參與GPA談判的時間超出了GPA規(guī)定的談判時間。從要價的方式來看，以對方要價、我方出價為主，而我方甚少向?qū)Ψ揭獌r。從談判的過程來看，可以形象地稱之為“擠牙膏式”的談判，對方不斷要價，我方一一接招，逐漸擴大開放。

2011年12月15日，世貿(mào)組織政府采購委員會召開了部長級會議，達成了《關(guān)于<政府采購協(xié)議>第24條第7款談判成果的決定》，WTO政府采購新一輪談判結(jié)束。新一輪談判在完善現(xiàn)有《政府采購協(xié)議》、擴大國際政府采購市場準入機會、提高締約方建立公信政府、預(yù)防腐敗和便利公共資源的有效管理上具有重要意義。同時，各參加方也特別強調(diào)了政府采購在各國（地區(qū)）經(jīng)濟活動中的重要地位，以及政府采購貿(mào)易對國際貿(mào)易發(fā)展的重要作用。WTO《政府采購協(xié)議》本身的工作推進也深刻地影響著我國加入《政府采購協(xié)議》的進程和節(jié)奏，因此，我們也需要對其最新進展及其背后原因進行深入分析。

GPA談判除了市場開放之外，法律調(diào)整是另一大重點內(nèi)容。按照要求，我國提交了國情報告，系統(tǒng)梳理了我國政府采購法律體系和管理體制，并對GPA締約方的問題進行了答復(fù)。對于與GPA的一致性，GPA締約方主要提出以下問題：我國《政府采購法》與《招標投標法》兩法并存，應(yīng)當合并；涉及政府采購扶持自主創(chuàng)新的政策涉嫌歧視，應(yīng)當撤銷；我國政府采購的救濟機制缺乏獨立性；我國地方的政府采購政策不夠透明；政府采購法律對于國有企業(yè)采購的適用問題等。目前，我國對于政府采購扶持自主創(chuàng)新的政策已經(jīng)廢止，其他問題仍然處于研究和談判之中。當然，法律調(diào)整與市場開放談判密切相關(guān)，不可分割，需要統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)一致。