沙磊

“區(qū)別對(duì)待是區(qū)域政策的實(shí)質(zhì)和核心?！眹?guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山在接受本刊采訪時(shí)表示。

為了進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域政策的針對(duì)性、有效性和可操作性，遵循區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，從“十一五”時(shí)期開(kāi)始，國(guó)家進(jìn)一步加大了制定和實(shí)施區(qū)域政策的力度，相繼出臺(tái)了一系列區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件，推動(dòng)了國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展版圖的進(jìn)一步細(xì)化。范恒山強(qiáng)調(diào)，近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的亮點(diǎn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從來(lái)沒(méi)有像今天這樣精彩紛呈。

那么，國(guó)家是如何組織實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的；在不斷完善區(qū)域政策體系的過(guò)程中，堅(jiān)持了哪些原則；這些區(qū)域政策在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、宏觀調(diào)控、破解體制機(jī)制障礙等方面是如何發(fā)揮重大作用的；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨哪些深層次矛盾和困難？

針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山接受了本刊專訪。

分類指導(dǎo) 區(qū)別對(duì)待

“國(guó)家出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃和政策性文件是有選擇、有依據(jù)、有目標(biāo)的。為了促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而推出的區(qū)域規(guī)劃和政策性文件都是按照國(guó)家的總體要求，遵循一定的線索推出并上升為國(guó)家戰(zhàn)略的?！狈逗闵礁嬖V記者。

近年來(lái)，研究制定區(qū)域規(guī)劃和政策文件的出發(fā)點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面：一是圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；二是圍繞落實(shí)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，不斷增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

“區(qū)別對(duì)待是區(qū)域政策的實(shí)質(zhì)和核心?！狈逗闵綇?qiáng)調(diào)。每一個(gè)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件，都是貫徹國(guó)家的意志和總體發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)，又是從各個(gè)地方的實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)地方的比較優(yōu)勢(shì)，把每個(gè)地方的最具優(yōu)勢(shì)的東西挖掘出來(lái)。要始終把立足各地實(shí)際、體現(xiàn)差別化作為研究制定區(qū)域政策的基點(diǎn)。

因此，在不斷完善區(qū)域政策體系的過(guò)程中，必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待的原則，在把握國(guó)家戰(zhàn)略方向的同時(shí)，充分考慮各地的具體差別和實(shí)際要求，設(shè)定不同目標(biāo)，提出不同要求，制定不同政策，有效解決“一個(gè)規(guī)劃管全國(guó)，全國(guó)規(guī)劃一個(gè)樣”的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一策”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

范恒山說(shuō)，區(qū)域政策有利于實(shí)施分類指導(dǎo)，解決重復(fù)建設(shè)，充分發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。由于區(qū)域政策立足于從各地實(shí)際出發(fā)，很大程度上體現(xiàn)了區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，從而有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域合理分工，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，減少低水平重復(fù)建設(shè)。

以發(fā)展金融業(yè)為例，過(guò)去內(nèi)地很多城市都提出建設(shè)金融中心，通過(guò)區(qū)域規(guī)劃的定位，明確上海建設(shè)國(guó)際金融中心，廣州、深圳配合香港國(guó)際金融中心錯(cuò)位發(fā)展金融服務(wù)業(yè)，重慶、成都等建設(shè)區(qū)域性金融中心。這樣就減少了盲目定位和重復(fù)建設(shè)。

區(qū)域政策有利于避免“一刀切”造成經(jīng)濟(jì)在大起大落中循環(huán)反復(fù)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展?！皡^(qū)域政策就是因地制宜、有保有壓?！狈逗闵街赋觯瑓^(qū)域政策完善了全國(guó)“一盤棋”的理念和思路，充分考慮地方的實(shí)際，把“一刀切”變成了分類指導(dǎo)，既照顧了地區(qū)差異性，調(diào)動(dòng)了地方的積極性，又避免了各地重復(fù)建設(shè)的情況，維護(hù)了全局的統(tǒng)一性。

重視地方合理利益訴求

“作為宏觀調(diào)控政策的重要組成部分，區(qū)域規(guī)劃和政策文件實(shí)現(xiàn)了國(guó)家意志與地方發(fā)展思路的有效對(duì)接，體現(xiàn)了政策統(tǒng)一性與針對(duì)性的良好結(jié)合，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮了特殊的作用，取得了積極的效果。”范恒山說(shuō)。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，宏觀調(diào)控的有效性，不僅取決于調(diào)控內(nèi)容的科學(xué)性，也取決于調(diào)控方式的適宜性。宏觀調(diào)控只有符合地方實(shí)際，才能落到實(shí)處、收到實(shí)效。宏觀調(diào)控環(huán)境與對(duì)象的不斷變化，要求不斷完善調(diào)控的思維和方式。

國(guó)家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展采取的一系列重大舉措及所產(chǎn)生的顯著成效，給我們從思想上進(jìn)一步深化對(duì)中央和地方關(guān)系的認(rèn)識(shí)、從操作上進(jìn)一步完善對(duì)地方發(fā)展的指導(dǎo)方式帶來(lái)了一些新的啟示。從根本上說(shuō)，中央和地方是一個(gè)利益整體，國(guó)家的調(diào)控意志與地方的發(fā)展意愿是一致的。

由此我們體會(huì)到，宏觀調(diào)控的一個(gè)重要立足點(diǎn)，應(yīng)該是要在體現(xiàn)國(guó)家整體布局、統(tǒng)一安排的前提下，高度重視各地的實(shí)際差異和客觀需要，基于發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)施分類指導(dǎo)，實(shí)行區(qū)別對(duì)待。這就要求我們?cè)谥\劃國(guó)家戰(zhàn)略、思考全局問(wèn)題和實(shí)施宏觀調(diào)控時(shí)，充分考慮地方的想法，兼顧地方的需要。

與此相應(yīng)，在操作上要更加注重方式的靈活性和適宜性，特別是注重通過(guò)發(fā)展規(guī)劃、配套政策和組合項(xiàng)目等方式，把全局性重大改革發(fā)展戰(zhàn)略及明確的宏觀調(diào)控要求寓含到地方的發(fā)展思路和項(xiàng)目建設(shè)之中。這樣更有利于地方認(rèn)真貫徹國(guó)家總體戰(zhàn)略意圖，保障中央各項(xiàng)政策的落地和有效實(shí)施?！耙虼耍覀円e極主動(dòng)地幫助地方謀劃發(fā)展思路、制定發(fā)展規(guī)劃、細(xì)化發(fā)展措施。通過(guò)改善對(duì)地方發(fā)展的指導(dǎo)方式，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的有效性?！狈逗闵秸f(shuō)。

突破體制機(jī)制困境

實(shí)踐表明，宏觀調(diào)控政策的空間指向越合理、越體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)，就越實(shí)在、越具可操作性，作用也就越明顯?！皡^(qū)域政策不僅充分發(fā)揮了地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且破解了一些現(xiàn)有體制難以解決的關(guān)鍵難題，豐富和完善了國(guó)家宏觀調(diào)控手段和路徑?！狈逗闵綇?qiáng)調(diào)。

第一，解決了地方發(fā)展思路與政策措施不連續(xù)、不穩(wěn)定的問(wèn)題，有利于做到一張“藍(lán)圖”貫到底。區(qū)域政策有利于確保地方發(fā)展思路與政策措施的連續(xù)性和穩(wěn)定性，做到一張“藍(lán)圖”貫到底。由于干部任期制度、政績(jī)考核辦法、財(cái)稅制度和投融資體制等方面的原因，容易造成一些政府的短期行為。國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的出臺(tái)可以有效避免換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)改變一次思路，換一屆班子重繪一次藍(lán)圖的格局，保持發(fā)展思路的連續(xù)性和有效性，使得好的規(guī)劃藍(lán)圖能夠一以貫之。

第二，解決了國(guó)家意志與地方發(fā)展思路不對(duì)接的問(wèn)題，有利于把國(guó)家戰(zhàn)略落到實(shí)處，也有利于充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。區(qū)域政策既體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略的要求，又緊密結(jié)合各地實(shí)際，特別是注重通過(guò)發(fā)展規(guī)劃、配套政策和組合項(xiàng)目等方式，把全局性重大改革發(fā)展戰(zhàn)略及明確的宏觀調(diào)控要求寓含到地方的發(fā)展思路和項(xiàng)目建設(shè)之中，以服務(wù)代替管理、以支持代替約束、以引導(dǎo)代替規(guī)范，有利于地方認(rèn)真貫徹國(guó)家的總體戰(zhàn)略意圖，保障中央各項(xiàng)政策的順利落地和有效實(shí)施。這一特點(diǎn)，使得區(qū)域規(guī)劃和文件的貫徹與地方發(fā)展緊緊連在一起，從而使扎實(shí)的和創(chuàng)造性的實(shí)施成為了地方政府自覺(jué)的行動(dòng)。

區(qū)域增長(zhǎng)格局形成重大轉(zhuǎn)變

范恒山告訴記者，區(qū)域政策有力地促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體活力。區(qū)域政策的實(shí)施取得了兩個(gè)革命性成就。

一是促進(jìn)了我國(guó)區(qū)域增長(zhǎng)格局的重大轉(zhuǎn)變。通過(guò)密集出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃等政策的有機(jī)配合，中西部地區(qū)增長(zhǎng)速度落后于東部地區(qū)的狀態(tài)得到根本改變。同時(shí)，東部把重點(diǎn)放到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上，發(fā)展質(zhì)量得到提升。

長(zhǎng)期以來(lái)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度一直落后于東部地區(qū)。在國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的指引下，隨著區(qū)域政策體系的不斷完善，特別是對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)政策支持力度的不斷加強(qiáng)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度落后于東部地區(qū)的格局得到了扭轉(zhuǎn)。

范恒山說(shuō)，這是一個(gè)具有重大歷史意義的轉(zhuǎn)變，多年以來(lái)我們期盼的結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)。速度指標(biāo)雖然不是根本性指標(biāo)，但這一象征性指標(biāo)的改變，為公共服務(wù)水平和人均可支配收入等地區(qū)實(shí)質(zhì)性差距縮小打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義。

二是推動(dòng)形成了一大批經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。在區(qū)域政策的積極引導(dǎo)下，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等，繼續(xù)發(fā)揮帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎作用；中西部地區(qū)培育形成了廣西北部灣地區(qū)、安徽皖江城市帶、重慶兩江新區(qū)等一批新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；同時(shí)，在區(qū)域規(guī)劃和政策的引導(dǎo)下，東部地區(qū)一些發(fā)達(dá)地區(qū)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，著力增強(qiáng)自主創(chuàng)新，發(fā)展質(zhì)量和效益明顯好于其他地區(qū)。

問(wèn)題與對(duì)策

“盡管近年來(lái)區(qū)域發(fā)展取得了突出成績(jī)和突破性進(jìn)展，但一些根本性問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨許多深層次矛盾和困難?！狈逗闵奖硎尽?/p>

一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍在擴(kuò)大；二是地區(qū)間公共服務(wù)水平差異明顯；三是區(qū)域無(wú)序和不良競(jìng)爭(zhēng)仍然存在；四是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制還不完善。

范恒山告訴記者，為解決這些問(wèn)題，“十二五”時(shí)期統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要堅(jiān)持“一條主線”，即始終圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這條主線；把握“兩個(gè)手段”，即充分發(fā)揮中央、地方政府的政策指導(dǎo)和規(guī)劃引導(dǎo)作用，切實(shí)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源優(yōu)化配置和發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)性作用；著力“三個(gè)基點(diǎn)”，即立足于促進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)加快發(fā)展，立足于推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)區(qū)，立足于建立健全促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；依托“四個(gè)載體”，即加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃引導(dǎo)、完善區(qū)域政策調(diào)控、創(chuàng)新區(qū)域合作模式、健全區(qū)域法規(guī)體系；實(shí)現(xiàn)“五個(gè)目標(biāo)”，即初步遏制人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，把地區(qū)差距控制在合理范圍內(nèi)；使不同地區(qū)人民都能享受大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，共享發(fā)展改革成果；促進(jìn)區(qū)域分工趨于合理，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)；推動(dòng)區(qū)域一體化深入發(fā)展，基本建立開(kāi)放合作、良性互動(dòng)機(jī)制；實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力全面增強(qiáng)。

“在新的發(fā)展時(shí)期，我們將按照國(guó)家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的部署和安排，充分利用好新優(yōu)勢(shì)和新條件，不斷克服各種困難和挑戰(zhàn)，努力服務(wù)于國(guó)家發(fā)展改革工作大局，繼續(xù)抓好區(qū)域政策的制定和實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁上新的臺(tái)階?！狈逗闵阶詈髲?qiáng)調(diào)。