鄭波輝 徐振華 李偉娟

[摘要]近些年來我國流動人口的“家庭化”趨勢明顯，由于制度建構、資源配置等方面的原因，流動人口子女在社會融合上遭遇著一定困境。而化解這一困境，不應該只著眼于流動人口子女本身，而應該放眼于針對流動人口群體的整個社會環(huán)境。因此，這一問題的根本解決，有賴于制度政策的優(yōu)化設計、社會保障體系的健全完善以及社會管理觀念的創(chuàng)新等關鍵舉措共同發(fā)力。

[關鍵詞]流動人口子女；社會融合；困境

[中圖分類號]C913[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0092-05

人口流動是我國20世紀80年代以來所出現(xiàn)的一大顯性社會現(xiàn)象。近些年隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，特別是工業(yè)化和城市化進程的加快，這一現(xiàn)象愈發(fā)突出。據(jù)第六次全國人口普查結果顯示，我國居住地與戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為26139萬人。也就是說，我國現(xiàn)有流動人口已超過2.6億，接近全國總人口的1/5。與這種不斷增長的流動人口規(guī)模相伴的，是近些年我國流動人口的結構“家庭化”趨勢明顯，即越來越多的人不再以“單身外出”的方式而是普遍以“舉家遷移”的形式進行流動。隨之而來也產(chǎn)生了一個不容忽視的問題，即這些和父母隨遷的子女在流入地的社會融合問題。出于典型化研究的需要，本文中的“流動人口”，主要是指那些以家庭模式從鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入城市，在流入地居住一年以上的外來務工人員，流動人口子女即指這些外來務工者的子女。

流動人口子女作為流入地客觀存在并日益凸顯的一大群體，本來，按其父輩對城市發(fā)展所作出的貢獻，以及社會主義和諧社會在法理上對公民生存權和發(fā)展權的平等要求，他們在基本公共服務上是應該享有和所在城市市民大致相同的權益的。但在目前尚未完全消除的城鄉(xiāng)壁壘下，由于制度建構、資源配置等多方面的原因，流動人口子女在融入所在城市主流社會生活、享有相應社會權利方面還不盡如人意，遭遇著一定的社會排斥和現(xiàn)實困境。這種狀況無論對于流動人口子女的個體發(fā)展還是對于城市社區(qū)的和諧穩(wěn)定都存在一定的負面影響或潛在威脅，成為城市社會問題的一大誘因?；诖耍P者在查擺問題、透析成因的基礎上，力圖探尋出一條促進流動人口子女社會融合的可行之道，以期做出自己力所能及的理論貢獻。

一、當前流動人口子女社會融合的現(xiàn)實困境

流動人口子女作為流動勞動力的派生部分，其價值觀、心理狀態(tài)與社會角色不同于其父輩，和第一代流動人口相比，他們更渴望關注和平等的權利。他們的父輩雖然大多生活貧困，但和老家相比已有所改善，因此并不特別期望和城市居民擁有相等的權利地位。流動人口子女則不同，他們長期生活在城市甚至在城市“土生土長”，相比于農(nóng)村生活，他們更熟悉和習慣于城市生活，因此也更渴望融入到城市社會，享有和城市人同等的權利。但長期的戶籍制度衍生出的城鄉(xiāng)人口在社會地位、經(jīng)濟地位及自我定位上的差別，又使得他們很難順利融入到城市生活，遭遇著被邊緣化的尷尬，突出表現(xiàn)在：

（一）制度政策的不完善所導致的教育邊緣化

生活在城市的流動人口子女按其教育成長階段，大致分為三個群體，即學前教育階段的“幼齡”子女、義務教育階段的適齡子女及義務教育后的“大齡”子女。從這三種類型的流動人口子女目前在城市所能接受到的教育機會和享受到的教育資源來看，他們和相關制度政策的規(guī)定還有很大的落差。

1.幼齡流動人口子女：學前教育資源短缺和劣質化

在流動人口子女群體中，0-6歲的幼年孩童占據(jù)很大的比例。對于這部分孩童，最為突出的問題集中在疾病預防、衛(wèi)生保健和學前教育上。從近些年來中央和各地政府的政策供給和執(zhí)行情況來看，低齡流動兒童的疾病預防和衛(wèi)生保健已基本不成問題。但在學前教育方面還存在嚴重的制度缺陷，致使針對低齡流動兒童的學前教育資源短缺現(xiàn)象突出。自上世紀末開始推行學前教育市場化改革以來，政府在學前教育領域逐步退出，進而，公辦幼兒園的數(shù)量逐漸萎縮。在有限的公辦學前教育資源面前，流動人口子女基本上是被排斥在外的。而對于民辦的優(yōu)質幼兒園，收費十分昂貴，流動人口子女也只能望而卻步。因此大部分低齡流動兒童不得不無奈進入劣質幼兒園，這種幼兒園多為個體開辦，在師資水平、硬件設施和衛(wèi)生狀況等方面都令人堪憂，有的甚至一度被政府整頓或取締。扎堆在這樣的學前教育環(huán)境，低齡流動兒童難有機會和同齡城市孩童進行溝通交流，其在智力開發(fā)的起始階段也是有欠缺的。

2.義務教育中的流動人口子女：受教育機會和過程的不平等

處于義務教育階段的流動人口子女在年齡上大致介于6-14周歲，他們是流動人口子女這一群體的主體部分。對于這一階段的流動人口子女，對于其在流入地接受義務教育的權利，應該說在立法層面上已經(jīng)有所關注和考量。如2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定，流動人口子女享有同居住地兒童同等的國民待遇，并由流入地政府負責實施。然而，“流動性”對流動人口急劇膨脹和分布相對集中的城市帶來十分巨大的壓力，而地方政府執(zhí)行新規(guī)是一項沒有新資源的負擔，使得其執(zhí)行動力明顯不足，落實起來也往往采用“變通”的做法。如有的地方政府指定部分辦學條件一般或落后的學校接收流動人口子女，阻礙了其對優(yōu)質教育資源的獲得；有的地方則把承辦本地流動人口子女義務教育的任務甩給民辦學?；蛎窆ぷ拥軐W校，使這些孩子被擋在公辦學校之外。而那些有幸進入公辦學校的流動人口子女，也往往受到區(qū)別對待。如有的公辦學校將流動人口子女單獨分班，與當?shù)貙W生分班學習；有的雖將流動人口子女和其他城市孩子安排在一個班級，但在座位安排上又劃定專門區(qū)域。這些人為的差別化對待方式在很大程度上阻礙了流動人口子女對城市教育的融入。

3.大齡流動人口子女：義務教育后在流入地的升學路徑受阻

對于經(jīng)歷義務教育階段后要繼續(xù)升學的大齡流動人口子女而言，擺在面前最突出的兩個問題是：其一，義務教育后到哪里讀高中？其二，高考時到哪里考大學？從我國的中考和高考政策實踐來看，當前初中畢業(yè)后的“中考”，除個別流動人口較少的地方向這類人群子女適度開放外，其他流動人口相對集中的城市基本都處于封閉狀態(tài)。而對于高考，這種制度障礙則更為嚴密。教育部現(xiàn)行高校招生工作制度明確規(guī)定：普通高校招生由省級招生委員會按照以考生戶籍為主、以在本地區(qū)高中就讀一定學期年限相結合的原則，結合本地區(qū)的實際以及報名條件、時間和有關條件作出具體規(guī)定。而各地在執(zhí)行時，往往會出于保護局部利益的需要，選擇性地嚴格執(zhí)行戶籍所在地報考的原則，也就相應堵死了流動人口子女在居住地參加高考的通道。

（二）經(jīng)濟條件的窘困所導致的社會心態(tài)邊緣化

流動人口子女雖置身于繁華的城市，但普遍拮據(jù)的經(jīng)濟生活條件，又使得他們在經(jīng)濟上難以真正融入到城市生活，去體會城市的魅力。流動人口子女的父輩普遍文化素質較低、自身擁有技能單一，在城市多從事建筑、制造、家政、餐飲等苦、累、臟、差的工作，工資待遇普遍不高，可支配收入十分有限，對孩子的一些基本消費需要也就相應有所限制。經(jīng)濟窘迫使流動人口子女深深體味到城市的繁華和自身處境的巨大落差，在心理上易產(chǎn)生自卑心態(tài)。此外，長期存在的城鄉(xiāng)二元體制結構，在造成巨大城鄉(xiāng)差距的同時，也造就了城市人優(yōu)越的心態(tài)。城市居民對來自農(nóng)村的流動人口普遍抱有歧視、戒備和排斥的心理，這種情緒傳遞到他們的子女身上，必然導致城市孩子對流動人口子女在某種程度上的排斥；就連城市居民中的弱勢群體──下崗失業(yè)人群，也都認為流動人口搶了他們的飯碗，因而對其抱敵視態(tài)度。這種境況不佳的經(jīng)濟生活外部環(huán)境，傳導到流動人口子女的心靈，必然加劇其經(jīng)濟失落、生活失意的心態(tài)。

（三）社會文化的隔閡所導致的歸宿感邊緣化

流動人口子女對城市的融入不光反映在物質條件層面上，更反映在社會文化心理上，即對城市有無歸屬感。城市流動人口子女的歸屬感主要是其在居住的社區(qū)和就讀的學校和同輩群體交往中以及對城市的感受中形成和發(fā)展的。同輩群體的成員在年齡、心理特點、興趣愛好等方面具有相近性，同伴間的互動也就成為他們獲取社會認知的重要因素。在現(xiàn)實中，由于市區(qū)和邊緣地帶在房租、消費水平等方面存在差異性，流動人口多會選擇在城市邊緣地帶居住，并形成流動人口相對集中分布的聚住區(qū)。雖然在小范圍內，邊緣地帶的人群由于生活境況的相似而較易產(chǎn)生心理認同，進而可能產(chǎn)生局部范圍的小融合。但這也同時是另一種意義的社會和空間隔離，即流動人口子女鮮有機會和城市社區(qū)的同輩群體發(fā)生互動，也就更進不了同輩群體的主流圈子。

除居住社區(qū)外，流動人口子女進行社會融合的另一個重要場所是學校。由于教育體制的限制，目前愿意接納流動人口子女入學的公立學校寥寥無幾，大部分流動人口子女還只能在民工子弟學校就讀，他們平時交往的對象多是和自己背景相近的農(nóng)村孩子，即使有幸進入公立學校學習，城市孩子優(yōu)越的生活和學習環(huán)境，也容易讓他們產(chǎn)生自卑和隔閡。此外，在公立學校，在教學考評上，借讀生的考試成績一般是不計入考評體系的，其學好學壞都和教師的教學業(yè)績和利益無關，這也導致很多老師對借讀生不管不問，區(qū)別對待，進而也影響到流動人口子女對所在校園甚至所在城市的歸屬感。

二、制約流動人口子女社會融合的主要障礙

當前，流動人口子女在社會融合上之所以會遭遇以上突出困境，究其根本，大致有以下幾個方面的原因：

（一）政策設計的缺陷帶來的執(zhí)行偏差

對于流動人口子女這一群體，從近些年有關政策的出臺情況來看，對其融入流入地生活的相關權益保障，不能說沒有給予必要的關注。但這些政策在設計上由于實施主體的不確定性或者缺乏可操作性等原因，并未取得預期的效果，從而導致實際執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。比如針對流動人口子女在流入地接受義務教育的問題，2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定流入地政府要接納流動人口子女在當?shù)亟邮芰x務教育。但對于所接納的這些外來人口的義務教育經(jīng)費怎么解決，則沒有進一步的細化規(guī)定。雖然現(xiàn)行義務教育法規(guī)定義務教育經(jīng)費投入實行“中央和地方分項目、按比例分擔”的投資體制，但對于流入進來這部分多出來的人口，作為政策執(zhí)行主體的流入地很難得到來自中央的補償。因為依據(jù)當前國家教育經(jīng)費轉移體制，地方政府所獲取的義務教育經(jīng)費是以戶籍為準劃撥而來的，通常流動人口子女人流出了，這筆費用并不同時劃出，由此帶來的經(jīng)費缺口和地方配套資金只能由流入地政府自行解決。這在流動人口子女為數(shù)不多的城市還好解決，但對于流動人口子女大量涌入的城市，其接納能力就面臨很大的挑戰(zhàn)。原本就有限的義務教育經(jīng)費不僅要用于當?shù)貙W校的正常發(fā)展，還要額外承擔流動兒童的教育費用，這只會加劇流入地政府在義務教育方面的財政困境。也必然導致流入地政府在政策的實際執(zhí)行上動力不足，疲于應付，出現(xiàn)一些違背政策初衷的“變通”做法也就在所難免。

（二）針對城市流動群體的社會保障還不健全

社會保障對經(jīng)濟上本就處于弱勢地位、在城市謀求生路的流動人口群體而言，具有十分重要的意義。融入到流入地的社會保障體系，是降低其生存風險、維護其基本生活條件的有力保證。然而，當前各地的社保體系在對流動人口群體的容納上，做的還明顯不夠。當前我國所推行的社會保障制度，由于各省市、地區(qū)的經(jīng)濟狀況不同，所以一個基本原則是：宏觀政策由中央統(tǒng)一制定，而各地具體實施政策有一定自主性，如各地在社保的繳費、發(fā)放等方面通常有差異，部分險種也具有屬地原則，因此流動人口社會保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌與跨省流動存在著沖突，導致流動人口參保中斷、退?，F(xiàn)象頻繁發(fā)生，進而成為邊緣人，游離于社會保障體系之外，這給其在城市的基本生存帶來一定的風險。此外，現(xiàn)行的城市社會救助體系只覆蓋到城市戶籍人口，流動人口很難享受到所流入的城市最低生活保障和社會救助等社會保障權益，最低生活得不到保障。正是由于在城市生存缺乏有效的社會保障，流動人口群體抵抗生存風險的能力才極其低下，本來就不高的收入也使他們生活上普遍拮據(jù)，不敢花錢，甚至連基本的生活消費能力都不具備。這種相對惡劣的生存條件傳導到流動人口子女身上，他們在巨大的物質條件差距面前，必然會產(chǎn)生自卑和失落等情緒，進而阻礙其對城市生活的積極融入。

（三）對流動人口的管理理念還顯滯后

當前，各地政府對轄區(qū)人口的管理總體上還未能跳出戶籍人口和流動人口“分立并行”的傳統(tǒng)框架，政府服務管理的重點仍放在戶籍人口身上。很多地方習慣性地將流動人口視為潛在的不安定因素，在針對流動人口的具體工作中往往是管控多于服務、歧視多于尊重、防范多于保護，這無形中疏遠了流動人口和當?shù)卣跋嚓P社會管理組織的關系，也使得其組織歸屬感走向虛無。正是出于管控重于服務的思維，現(xiàn)在對流動人口的服務和權益保障還普遍顯得滯后，很多地方和部門甚至在或明或暗地設置一些歧視性門檻，使得城市的公共資源和公共服務很難為流動人口所共享。另外，無論是在城市的國家民主實踐中，還是在社區(qū)基層民主實踐中，流動人口往往都是被遺忘的對象，這也使得其在流入地基本喪失行使民主政治的權利，相應地也就難以通過正常渠道表達利益訴求。流動人口子女作為流動群體的一個組成部分，也必然會感受到因差別化管理服務帶來的心理文化隔閡和邊緣化社會處境。

三、促進流動人口子女社會融合的對策建議

促進流動人口子女和流入地所在城市相融，是一個較為系統(tǒng)的工程。既涉及到針對這個群體的具體政策設計層面，也涉及到針對整個流動人口群體的宏觀社會環(huán)境層面。因此要將眼前和長遠相結合，多管齊下，才可能取得預期的效果。具體說來，當前的主要任務是：

（一）優(yōu)化制度政策設計，提高其實際可操作性

制度和政策的生命在于其真正落實和執(zhí)行，而沒有好的可行性設計，制度和政策就可能淪為美好的愿望，得不到有效地貫徹。因此，優(yōu)化針對流動人口子女的制度政策設計，提高其可操作性，就顯得很關鍵。譬如針對當前矛盾突出的流動人口子女在流入地接受義務教育問題，對于其經(jīng)費保障，要根據(jù)“費隨事轉”原則，保證流入地獲得必要的資金補償。這其中重要的一點，就是要改革義務教育財政撥款制度，應打破原先戶籍制度的限制，以實際在校學生數(shù)為基數(shù)劃撥義務教育經(jīng)費。同時應建立起一套完善的各地學齡兒童流動情況的管理機制，至少做到在一個年度計劃中實行按學生人數(shù)分配資金，以保證資金隨學生流動，從而解決因為學生的頻繁流動而無法準確分配流動人口子女教育經(jīng)費投入的問題，也就相應減輕流入地政府的財政壓力，提高政策的執(zhí)行效果。

（二）健全社會保障體系，增強其對流動人口的容納性

針對流動人口難以進入和接入城市社保體系的現(xiàn)狀，應加強流出地政府和流入地政府的橫向協(xié)作，建立起相對靈便的統(tǒng)籌機制。譬如要建立針對流動人口的醫(yī)療統(tǒng)籌制度，對于在流入地居住達到一定時限（如半年或一年以上）且穩(wěn)定就業(yè)的流動人口既可以納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，也可以由其自愿選擇回原籍參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。同時完善醫(yī)療保險結算辦法，為參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，患大病后自愿回原籍治療的流動人口提供醫(yī)療結算服務。此外還應加強針對流動人口的社會救濟和福利性保障，降低其在城市的生存成本，保障其基本的體面化生存條件。比如流入地政府可將流入本地達一定時限（如半年或一年以上）且穩(wěn)定就業(yè)的流動人口納入到廉租房保障體系，使其不至于為節(jié)省生存成本而大量聚居于城市邊緣地帶；對于特別困難交不起房租的流動人口，可在經(jīng)過經(jīng)濟收入核查后給予適當?shù)淖》垦a貼，保障其基本的居住權。流動人口只有在流入地基本生存有所保障，對潛在生存風險有一定的抵抗能力，他們才能活得有尊嚴，才能在一定程度上擺脫經(jīng)濟拮據(jù)的狀況。相應地，流動人口子女也才能擺脫因自身經(jīng)濟條件的窘困而產(chǎn)生的社會心態(tài)邊緣化。

（三）創(chuàng)新流動人口管理理念，樹立“社區(qū)人口”觀念

流動人口之所以在社會文化心理層面上難以融入到城市生活，很大程度上和傳統(tǒng)的差別化人口管理模式所造成的社會隔閡有關。因此，流入地政府要改變原有的雙軌制管理模式，淡化“流動人口”概念，把戶籍人口和暫住人口統(tǒng)籌考慮，向“社區(qū)人口”管理模式轉變。對流動人口比較集中的城市，在編制發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，要統(tǒng)籌考慮在本地就業(yè)、生活和居住達較長年限的流動人口對公共服務的需要，提高城市綜合承載能力。要創(chuàng)造條件將流動人口和戶籍常住人口同等對待，讓其享受到基本的公共服務，并保障其對所居社區(qū)和工作所在轄區(qū)內民主活動的有效參與，為其利益訴求的充分表達提供便利。如此，才能促進流動人口和當?shù)鼐用竦恼＝煌土夹曰?，相應地，對于生活在這種嶄新環(huán)境的流動人口子女，其對流入城市的歸屬感才會大大增強。

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責任編輯侯琦