李晶 董麗晶

[摘要]基本公共服務(wù)均等化是新時(shí)期縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。國家提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)后？熏遼寧省在取得一定的成績的同時(shí)，仍然存在諸如服務(wù)對象缺乏普適性、服務(wù)內(nèi)容非均衡性、服務(wù)資源供給短缺、運(yùn)行機(jī)制不健全等問題。本文通過對遼寧省基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的重點(diǎn)剖析，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致其非均等化的原因主要有地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、政府偏好作用、服務(wù)供給渠道單一、制度保障缺失等。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理配置資源、建立多元化資源供給模式、實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理等相應(yīng)的對策建議。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；遼寧?。痪然?/p>

[中圖分類號(hào)]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426（2012）12-0081-05

從“十一五”規(guī)劃首次提出“基本公共服務(wù)均等化”，經(jīng)黨的十六屆六中全會(huì)《決定》的進(jìn)一步闡述，再到黨的十七大報(bào)告兩次的強(qiáng)調(diào)，使得“基本公共服務(wù)均等化”逐漸成為當(dāng)前理論和實(shí)踐的熱點(diǎn)。所謂基本公共服務(wù)是一種普適性的公共服務(wù)，是公共服務(wù)的最基本層次，是政府為確保社會(huì)公眾生存發(fā)展所提供的最基本的公共服務(wù)項(xiàng)目[1]，主要包括公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育、基本社會(huì)保障以及就業(yè)服務(wù)[2]。均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、縮小地區(qū)差距的一個(gè)重要途徑。具體而言，基本公共服務(wù)均等化是指政府制定相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)，并通過財(cái)政支持確保每個(gè)地區(qū)、每個(gè)公民都有機(jī)會(huì)享受法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過程[3]?；竟卜?wù)均等化作為現(xiàn)代服務(wù)型政府的重要職責(zé)，得到了遼寧省各級(jí)政府的高度關(guān)注和支持，全省各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)在迅速發(fā)展的同時(shí)，基本公共服務(wù)均等化還面臨著一些亟待解決的問題。

一、遼寧省基本公共服務(wù)均等化面臨的問題

本文選取遼寧省各市一般公共服務(wù)財(cái)政支出額作為計(jì)算指標(biāo)，通過計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)差衡量遼寧省基本公共服務(wù)的均等化水平。計(jì)算結(jié)果越大，表明數(shù)據(jù)的分布越分散，就意味著公共服務(wù)的均等化程度越低，反之，則均等化水平越高。經(jīng)過計(jì)算得出：遼寧省一般公共服務(wù)財(cái)政支出的最大值和最小值分別是67.01億元和7.94億元，其差額高達(dá)59.07億元，這表明各市公共服務(wù)水平差距較大。圖一是遼寧省各市一般公共服務(wù)財(cái)政支出的曲線圖，其中大連和沈陽公共服務(wù)支出最多，在500萬元以上，而其他城市的公共服務(wù)支出卻停留在200萬元以下?？梢?，遼寧省公共服務(wù)差距懸殊，基本公共服務(wù)均等化存在諸多問題，突出反映在以下幾個(gè)方面：

（一）服務(wù)對象缺乏普適性

遼寧省基本公共服務(wù)體系已經(jīng)建立，但是服務(wù)對象與其設(shè)計(jì)初衷有所偏離，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地區(qū)差異。遼寧省東部地區(qū)的公共服務(wù)水平要優(yōu)于西部地區(qū)，主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。此外，城鄉(xiāng)差異十分突出。大量優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)及設(shè)施集中在城市，農(nóng)村地區(qū)長期不受重視，突出反映在質(zhì)和量兩個(gè)方面。服務(wù)質(zhì)量的差異表現(xiàn)為農(nóng)村服務(wù)供給的滯后性。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2001年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立，而農(nóng)村的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)到2011年才開始全面啟動(dòng)，城鄉(xiāng)時(shí)間差竟長達(dá)10年。城鄉(xiāng)公共服務(wù)數(shù)量上的差別集中反映在城鄉(xiāng)資金投入的差異性。統(tǒng)計(jì)顯示，2010年遼寧省對城鄉(xiāng)的投資分別是15106.33億元和936.70億元，農(nóng)村投入資金還不及城鎮(zhèn)的10%。二是身份的歧視性?；竟卜?wù)應(yīng)該是面向所有社會(huì)成員的，并適當(dāng)傾向于低收入等弱勢群體，但實(shí)際情況卻呈現(xiàn)逆化的趨勢，即弱勢群體被排除在外。其中最為顯著的是對農(nóng)民的歧視。一方面農(nóng)民工同工不同酬現(xiàn)象普遍。農(nóng)民工身份的兩重性影響其就業(yè)機(jī)會(huì)平等性。另一方面農(nóng)民所能享受的公共服務(wù)有限。如城鎮(zhèn)職工可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及各種福利救濟(jì)，而農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目僅僅包含養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障。不僅服務(wù)內(nèi)容不足，而且服務(wù)覆蓋率低，以最低生活保障為例，2010年城鎮(zhèn)低保人數(shù)為1246100，農(nóng)村享受低保的居民只有933690人[4]。

（二）服務(wù)內(nèi)容非平衡性

目前遼寧省基本公共服務(wù)存在著畸形發(fā)展的隱患，主要是服務(wù)內(nèi)容的非均衡發(fā)展，集中表現(xiàn)為過分注重就業(yè)與社會(huì)保障服務(wù)，偏廢其他類型的公共服務(wù)。圖二反映了遼寧省2010年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。其中，政府投資579.84億元用于社會(huì)保障和就業(yè)，占到公共服務(wù)支出的48.59%；教育支出405.39億元，占到公共服務(wù)支出的33.97%。而文化體育投資卻只占到財(cái)政投資的4.76%，這與社會(huì)保障和教育支出相差甚遠(yuǎn)。由此可見，遼寧省基本公共服務(wù)內(nèi)容的差異化。

（三）服務(wù)資源供給短缺

目前遼寧省基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的供給不足現(xiàn)象，集中反映在三個(gè)方面：其一，政府官員不愿投資基本公共服務(wù)。在中國式GDP競賽中，地方政府官員只關(guān)心自己任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，而文化體育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的投入在短期內(nèi)無法“兌現(xiàn)”為經(jīng)濟(jì)增長，因此被長期忽視，從而直接導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺。其二，地方政府無力投資。目前，我國稅權(quán)高度集中于中央，地方政府的收入來源有限。同時(shí)，中央和地方事權(quán)界定的模糊，一些應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職責(zé)卻下放給地方政府，造成地方政府承擔(dān)責(zé)任過重，這樣就形成了地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不對稱。其三，非營利組織和其他社會(huì)團(tuán)體的缺位。非營利組織作為一個(gè)公共服務(wù)的輔助供給主體，其供給方式的多樣性、與公眾需求的高度吻合性對于彌補(bǔ)政府供給不足具有重要作用。然而，目前遼寧省非營利組織的公共服務(wù)活動(dòng)參與率很低。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年遼寧省社會(huì)福利企事業(yè)單位共有3600個(gè)，社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)400個(gè)，社會(huì)主辦的福利機(jī)構(gòu)數(shù)只占全省總數(shù)的11.1%。不僅僅是機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，而且從業(yè)人員有限。社會(huì)主辦的福利機(jī)構(gòu)從業(yè)人員只有16692人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)公眾對公共服務(wù)的需求。

（四）運(yùn)行機(jī)制不健全

當(dāng)前運(yùn)行機(jī)制的不健全已經(jīng)成為基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)短板。突出表現(xiàn)有：其一，基本公共服務(wù)界定模糊。目前遼寧省對基本公共服務(wù)并沒有明確的界定，基本公共服務(wù)包含的具體內(nèi)容也沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。因此，各地市只是按照當(dāng)?shù)卣賳T的理解和實(shí)際情況劃分基本公共服務(wù)的范疇[5]，必然導(dǎo)致各地公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同。這樣，由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，均等化就更難以推進(jìn)。其二，標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂不規(guī)范，主要反映在制定和修訂工作的滯后和透明度上。以低保為例，《遼寧省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)范》明確規(guī)定，城市低保標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持城市居民最低生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水、電、煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人義務(wù)教育的基本費(fèi)用確定[6]。但各市向社會(huì)公布的低保細(xì)則，只是對省里政策要求的簡單重復(fù)，卻沒有將標(biāo)準(zhǔn)制定的詳細(xì)流程和標(biāo)準(zhǔn)測算的具體過程加以描述。公眾只是知曉保障標(biāo)準(zhǔn)是多少，至于具體由來幾乎一無所知。其三，缺乏科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致基本公共服務(wù)監(jiān)管不力。以低保為例，2008年民政部出臺(tái)《基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，遼寧省至今還未公布本地區(qū)的低保評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估只能流于形式，無法真正實(shí)現(xiàn)對低保的監(jiān)管。其四，缺乏制定標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員?；竟卜?wù)涉及與人民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，但卻分屬不同的管理部門。例如，城市低保涉及民政、財(cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等部門，而這些部門大多是各司其職，部門之間的溝通合作很少。同時(shí)就職于這些部門的人員往往也缺乏公共服務(wù)方面的專業(yè)技能，這樣就更加劇了公共服務(wù)的非均等化。

二、遼寧省基本公共服務(wù)非均等化的原因分析

（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定著地方提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異必然成為影響基本公共服務(wù)均等化的重要因素。遼寧省東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，東部地區(qū)憑借優(yōu)越的區(qū)位條件獲得良好的發(fā)展機(jī)遇，而西部地區(qū)卻較為落后。東部地區(qū)可以依靠自身力量提供公共服務(wù)，而不必像西部那樣被動(dòng)接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付，甚至僅有的中央撥款還被用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致公共服務(wù)差距日益拉大。除區(qū)位因素之外，城鄉(xiāng)二元體制是又一重要原因。城鄉(xiāng)二元體制屬于歷史遺留問題，造成兩種不平等的結(jié)果：一是將城市和農(nóng)村割裂開來。城市因其自身的優(yōu)勢，成為政府關(guān)注的首要目標(biāo)。二是將居民分為市民和農(nóng)民，并在無形中給市民貼上了“上等”的標(biāo)簽，形成了身份的不平等。同時(shí)，在這兩種身份背后又隱藏著享受服務(wù)的機(jī)會(huì)不平等，進(jìn)而影響過程公平和結(jié)果公平，最終產(chǎn)生公共服務(wù)非均等的結(jié)果。

（二）政府偏好作用

政府作為基本公共服務(wù)的第一責(zé)任人，其偏好直接影響公共服務(wù)的范圍和程度。一般而言，政府投資也傾向于能為其帶來直接效益的領(lǐng)域。就業(yè)與社會(huì)保障就是政府基于此的首要選擇。一方面，就業(yè)數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大能創(chuàng)造出更多的GDP，產(chǎn)生投資的乘數(shù)效應(yīng)；另一方面，就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)的逐步完善，從根本上解決公眾當(dāng)前和未來的生計(jì)問題，從而為政府經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)提供保障。此外，就地方政府而言，其偏好還要受到上級(jí)政府的影響。由于近幾年中央政府高度關(guān)注養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題，所以地方政府也將注意力集中于社會(huì)保障領(lǐng)域。地方政府只是單純的服從中央的指導(dǎo)，而不將實(shí)際情況與之結(jié)合，實(shí)施效果必然會(huì)受到影響。

（三）服務(wù)供給渠道單一

基本公共服務(wù)供給方式單一的主要原因有二：一是財(cái)權(quán)事權(quán)分離的公共財(cái)政體制。中央事權(quán)層層下移，地方財(cái)權(quán)逐步上交，公共服務(wù)的重任轉(zhuǎn)移給地方政府，而地方政府有限的財(cái)力制約了公共服務(wù)的供給。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年遼寧省在衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利等方面的投資達(dá)692311萬元，而中央財(cái)政的支持僅為156200萬元。二是政府高度集權(quán)思想的影響。一方面政企不分，產(chǎn)業(yè)規(guī)模難以形成。政府雖然是公共服務(wù)的主要供給主體，但并不是直接從事生產(chǎn)服務(wù)，而是負(fù)責(zé)規(guī)劃、融資、安排生產(chǎn)、評(píng)估和監(jiān)管等[7]，扮演服務(wù)供給者角色。真正從事公共服務(wù)生產(chǎn)的是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也稱為服務(wù)生產(chǎn)者，是公共服務(wù)的又一供給主體。長期以來政府角色定位錯(cuò)位，形成其“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份，這不僅易于滋生腐敗，而且影響資源供給效率。另一方面，政府壟斷經(jīng)營，市場介入困難。雖然公共服務(wù)的公共性決定其不能交由市場供給，但并不意味完全排斥市場，諸如給水、供電、公園等具有排他性的準(zhǔn)公共物品可以由市場提供或管理。政府的大包大攬不僅加重政府的負(fù)擔(dān)，而且給公眾享受公共服務(wù)帶來不便。

（四）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失

基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)離不開制度的保障，而實(shí)際上遼寧省的制度建設(shè)卻成為均等化的一個(gè)重要障礙。其一，對基本公共服務(wù)及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的界定模糊。明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)公共服務(wù)均等化的重要前提，而供給標(biāo)準(zhǔn)的缺失不僅導(dǎo)致各地公共服務(wù)無法比較，而且也加大了政府管理的難度，使得均等化的實(shí)現(xiàn)更加困難。其二，缺乏健全的標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制。目前，遼寧省公共服務(wù)的整個(gè)運(yùn)作流程呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，一方面沒有專門的標(biāo)準(zhǔn)制定部門，各項(xiàng)服務(wù)分散在社會(huì)保障、教育、城市管理等不同的部門，而且各個(gè)部門缺乏信息的溝通與交流，協(xié)調(diào)性差，諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的“馬路拉鏈”問題屢見不鮮。另一方面沒有明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及透明的監(jiān)督機(jī)制。公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，單純的內(nèi)部監(jiān)督并不能收到很好的效果。其三，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)費(fèi)投入不足。長期以來，將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研制工作等同于文件的編寫[8]，得不到相應(yīng)主管部門的重視，標(biāo)準(zhǔn)制定的經(jīng)費(fèi)配置不足，必然影響公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。

三、完善遼寧省基本公共服務(wù)均等化的對策

（一）立足公平正義理念，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化首先要樹立公平正義的理念，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，應(yīng)主要從以下幾方面著手：一是加大政府轉(zhuǎn)移支付的力度。一方面爭取更多的中央財(cái)政撥款，另一方面增加政府對基本公共服務(wù)的投資，尤其是對貧困地區(qū)的財(cái)政支持。同時(shí)實(shí)施幫扶計(jì)劃，由較為先進(jìn)、發(fā)展較快的地區(qū)幫助相對落后地區(qū)。具體而言，可以實(shí)行“一對一”幫扶，分別簽訂援助計(jì)劃，從而使均等化落到實(shí)處。二是消除地區(qū)差異和身份歧視，基本公共服務(wù)適當(dāng)?shù)叵蛉鮿萑后w傾斜。政府對貧困地區(qū)及弱勢群體給予更多的關(guān)注，盡可能多的向其提供各種優(yōu)惠。

（二）合理配置資源

基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌安排、分步推進(jìn)。資源的配置要充分考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段，未來發(fā)展走勢以及國家的大政方針。例如，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)更多的投資農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)還要提高和擴(kuò)大對農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等基本民生的保障。又如，城鄉(xiāng)結(jié)合部可以加快保障性住房建設(shè)，既能夠加速城市化，又有利于解決城市的住房問題。公共服務(wù)資源的分配在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的同時(shí)還應(yīng)兼顧服務(wù)內(nèi)容的大致均衡。政府應(yīng)逐漸改變過去忽視科技、公共安全等基本公共服務(wù)的狀況。除此之外，資源配置比例要隨著外部環(huán)境的變化迅速做出反應(yīng)。

（三）建立多元化資源供給模式

明確政府在基本公共服務(wù)中承擔(dān)主要責(zé)任的前提下，充分發(fā)揮市場和社會(huì)的作用。由于公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性，因此，政府在資源供給方面承擔(dān)著主要職責(zé)。但是公共服務(wù)資源的稀缺性又對其供給效率提出要求。市場作為最有效的資源配置方式，在公共服務(wù)供給方面也成為不可或缺的一部分。此外，還要鼓勵(lì)引導(dǎo)各方面力量參與基本公共服務(wù)，從而形成政府主導(dǎo)、市場和社會(huì)充分參與的多元化公共服務(wù)供給機(jī)制。

（四）實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理主要從以下幾方面著手：其一，明確標(biāo)準(zhǔn)，制定目標(biāo)，并將目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)。通過專業(yè)測評(píng)，準(zhǔn)確界定基本公共服務(wù)的范圍，從而為均等化奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，為了提高政府的積極性，把基本公共服務(wù)的供給狀況作為當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和官員業(yè)績的考核內(nèi)容。同時(shí)，公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適時(shí)做出調(diào)整。其二，成立專門的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化制定與修訂。在各服務(wù)部門之外建立一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)化公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)實(shí)行“三三制”原則，由公共服務(wù)的專業(yè)人士、政府官員和社會(huì)公眾共同組成。其三，轉(zhuǎn)變思想，加大政府對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的投資，適當(dāng)引進(jìn)其他方面的投資。同時(shí)，實(shí)行專款專用，透明化運(yùn)動(dòng)，鼓勵(lì)多方監(jiān)督。

四、小結(jié)

基本公共服務(wù)均等化是政府公共服務(wù)能力的重要體現(xiàn)，也是政府的一個(gè)長期的目標(biāo)。雖然目前遼寧省公共服務(wù)均等化已經(jīng)取得了一定的成就，但是就整體而言，遼寧省還處于初級(jí)階段。為了鞏固已有成就，加快均等化進(jìn)程，政府還需要進(jìn)一步完善。首先需要正確、合理的指導(dǎo)思想為之服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目標(biāo)，縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立健全的運(yùn)行機(jī)制。在資源籌集方面，建立多元化資源供給模式，充分發(fā)揮各方面的積極作用；在資源配置上，按照動(dòng)態(tài)、漸進(jìn)和全面統(tǒng)籌的原則合理安排資源；在監(jiān)管方面，建立公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，從而真正保障均等化的實(shí)現(xiàn)?；竟卜?wù)均等化作為政府的一項(xiàng)持續(xù)性工作，還必須做到因時(shí)制宜。

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責(zé)任編輯侯琦