王德新

摘 要： 我國現(xiàn)行的以“事后抗訴”為特色的民事檢察監(jiān)督制度，是在1991年民事訴訟法中奠定的。自20世紀(jì)90年代中期以來，理論界和實(shí)務(wù)界圍繞民事抗訴制度存廢問題展開了激烈的辯論，并形成了“肯定論”和“否定論”兩大陣營，出現(xiàn)了“取消論”、“限制論”、“維持論”、“強(qiáng)化論”等各種改革方案。但是，民事檢察監(jiān)督制度的改革不是零和游戲，不是只有取消或加強(qiáng)這類選項(xiàng)。正確的改革思路應(yīng)該是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、適時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，在公益監(jiān)督、參與式監(jiān)督和有限監(jiān)督等理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞： 民事訴訟； 檢察監(jiān)督； 改革方案； 述評(píng)

中圖分類號(hào)： DF72文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)02-0005-06

Review on the Reform Proposals for the System of Civil Supervision

WANG De-xin

（Law School， Shandong Normal University， Jinan 250014， China）

Abstract: Chinas current system of civil supervision， which appeared in 1991， is characterized by post-supervision. From the mid-90's， heated discussions was launched on the abolition of civil supervision or not. Some scholars thought it negative， and proposed to abolish it or restrain its application. While others thought it positive， and proposed to reserve it or strengthen it. Yet， the reform of the system of civil supervision is not a zero-sum game. The correct method is to transform the supervising ideas and reconstruct the system of civil supervision.

Key words: civil procedure； supervision by procuratorate； reform proposals； review

一、引言

我國1982年制定的現(xiàn)行《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”不過直到1991年之前，檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督并無明確的規(guī)范依據(jù)。1991年頒行的《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”人民檢察院行使監(jiān)督權(quán)的方式是什么呢？根據(jù)該法第187-190條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的方式只有一種，即對錯(cuò)誤的生效民事裁判提出抗訴。因此，民事抗訴幾乎可以和民事檢察監(jiān)督劃等號(hào)，民事檢察監(jiān)督制度的改革幾乎就是民事抗訴制度的存廢問題。追溯歷史可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于民事檢察監(jiān)督制度改革的議論大約始自上世紀(jì)90年代，此后大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段，自20世紀(jì)90年代中期開始，檢察、法院系統(tǒng)在司法實(shí)踐中圍繞民事抗訴的范圍展開了一場“攻防戰(zhàn)”。其突出表現(xiàn)，就是最高人民法院在1995-2000年間制定了一系列司法解釋，試圖以此限制檢察機(jī)關(guān)民事抗訴的范圍。①

第二階段，是2000年“兩高”（最高法院、最高檢察院）之間上演的一場“檢察監(jiān)督存廢”的大論戰(zhàn)。這場論戰(zhàn)的導(dǎo)火索，是最高人民法院審判委員會(huì)委員、民庭庭長黃松有在《人民法院報(bào)》上發(fā)表的文章《對現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度的法理思考》（2000年5月9日）。與此針鋒相對，最高人民檢察院民事行政檢察廳隨后在《檢察日報(bào)》發(fā)表了署名為“高建民”的文章《論民行檢察監(jiān)督制度的法理基礎(chǔ)》（2000年5月19日）。此后，最高法院以《人民法院報(bào)》為陣地，最高人民檢察院以《檢察日報(bào)》為陣地，相繼發(fā)表了一批有影響力、且針鋒相對的論文。這場源自檢法之間的論戰(zhàn)，后來迅速蔓延至整個(gè)學(xué)術(shù)界，學(xué)者們幾乎在一夜之間分裂成若干陣營。如果說第一階段的“檢法之爭”還局限于監(jiān)督范圍這類具體問題的話，那么2000年“兩高”（最高法院、最高檢察院）之間上演的論戰(zhàn)則升級(jí)到了觀念性沖突和權(quán)力性沖突層面。爭論升級(jí)的背后，除了前述的審判獨(dú)立與檢察監(jiān)督的理念分歧進(jìn)一步發(fā)酵之外，還有市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展所帶來的民事訴訟理念的更新，尤其是要求在充分尊重當(dāng)事人處分權(quán)和確保雙方地位平等的理念指導(dǎo)下重塑民事再審程序，這樣，進(jìn)一步弱化民事檢察監(jiān)督就順理成章了。

第三階段，大約自2007年以后，從前一階段的“審判獨(dú)立與檢察監(jiān)督的必要性”之爭，轉(zhuǎn)移到“民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是否必要”的問題上。辯論重心轉(zhuǎn)移的背景，是“強(qiáng)制執(zhí)行法”的起草工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，并且全國人大在2007年開始醞釀“民事訴訟法修正案”。在此情勢下，法院的人士撰文認(rèn)為，法院系統(tǒng)已初步建立起一套符合我國國情的執(zhí)行新體制和新觀念，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督弊大于利。而檢察院的人士撰文認(rèn)為，以域外沒有民事執(zhí)行檢察監(jiān)督來推論我國也不該進(jìn)行監(jiān)督是荒謬的，實(shí)踐中的“執(zhí)行亂”問題需要檢察監(jiān)督來解決。

但令人遺憾的是，民事檢察監(jiān)督制度的改革問題至今仍沒有得到妥善的解決。究其原因，就在于檢察制度改革事關(guān)法院、檢察院等司法機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的重新配置，“是我國司法改革中最重要、最棘手、最困難的一塊”。[1]2011年3月，全國人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了新一輪的《民事訴訟法》修改工作，10月公布了有54個(gè)條文的修正案草案。值此民事訴訟法全面修改之際，對我國學(xué)者近年來圍繞民事檢察監(jiān)督制度改革問題提出的代表性改革方案作一個(gè)系統(tǒng)梳理，并在此基礎(chǔ)上探求可行性的改革思路，是非常必要的。

二、存廢之爭：民事檢察監(jiān)督制度改革是一個(gè)“零和”游戲嗎？

近二十年來，我國學(xué)者在討論民事檢察監(jiān)督制度存在的必要性和合理性時(shí)，形成了“否定論”和“肯定論”兩大對立陣營；就具體的改革方案而言，又分別形成了“取消論”、“限制論”和“維持論”、“強(qiáng)化論”等多種代表性的觀點(diǎn)。兩大陣營的觀點(diǎn)針鋒相對，出現(xiàn)了民事檢察監(jiān)督非存即亡的緊張局面。

（一）否定論

對于我國現(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督制度，以法院系統(tǒng)的人士為主體、有相當(dāng)一部分學(xué)者參與的一方認(rèn)為：現(xiàn)行檢察監(jiān)督制度違反法治原理和訴訟原理，在實(shí)踐中滋生諸多問題，因此對其存在的合理性、必要性總體持否定態(tài)度。主要理由有：[2]第一，檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督的前提，是生效裁判確有錯(cuò)誤。但是，案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題存在一定程度的模糊性和不確定性，對于何謂錯(cuò)誤的判決、裁定，難有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。因此，檢察院對審判權(quán)的監(jiān)督究竟是不是有利于建立真正的法治，值得懷疑。第二，檢察機(jī)關(guān)對生效裁判的抗訴監(jiān)督，損害了審判權(quán)的獨(dú)立行使原則，破壞了生效裁判的權(quán)威性，從而嚴(yán)重地動(dòng)搖了公眾對法院審判公正的信心。第三，檢察機(jī)關(guān)對生效裁判的抗訴監(jiān)督，違反了既判力理論，破壞了司法的終局性，經(jīng)常造成終審不終。第四，我國民事檢察監(jiān)督制度的理念基礎(chǔ)是“有錯(cuò)必糾”?！坝绣e(cuò)必糾”原本是刑事審判的指導(dǎo)思想，把民、刑事訴訟作簡單類比和強(qiáng)求劃一，顯然是不恰當(dāng)和錯(cuò)誤的。[3]第五，我國民事檢察監(jiān)督受前蘇聯(lián)理論的影響，過于強(qiáng)調(diào)國家對民事活動(dòng)的干預(yù)。這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代產(chǎn)生的監(jiān)督制度，雖然具有保證法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的一面，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致權(quán)力集中和擴(kuò)大化。[4]第六，我國正在構(gòu)建和完善市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)要求尊重民事主體的意志自由，尊重當(dāng)事人處分私權(quán)的自主性，弱化國家對民事交往領(lǐng)域的干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起抗訴違背了民事訴訟的處分原則，干預(yù)了當(dāng)事人的處分權(quán)。第七，民事訴訟原本是由法院、雙方當(dāng)事人構(gòu)成的等腰三角形結(jié)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)抗訴并出庭支持一方的主張，違反了當(dāng)事人平等原則，損害了訴訟結(jié)構(gòu)的平衡，影響訴訟的公正。第八，檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督，在程序上面臨諸多困境。如在抗訴的范圍、抗訴案件的審級(jí)、抗訴的次數(shù)、抗訴檢察官的席位和是否起立等方面，時(shí)常導(dǎo)致檢、法之間的權(quán)力沖突。第九，檢察機(jī)關(guān)對生效裁判的抗訴，甚至是多次抗訴和反復(fù)抗訴，不僅增加了訴訟成本、降低了訴訟效率，而且造成了檢法關(guān)系的對抗和惡化。第十，從抗訴實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提出抗訴是極為罕見的，絕大多數(shù)抗訴案件均源自當(dāng)事人的申訴。既然法律已經(jīng)規(guī)定了當(dāng)事人申請?jiān)賹彽耐緩?，那么法院自身監(jiān)督和人民檢察院抗訴監(jiān)督就沒有必要了。[5]第十一，從抗訴效果來看，我國1991年《民事訴訟法》增設(shè)檢察抗訴監(jiān)督制度，本意為利用檢察權(quán)拓寬再審渠道，解決“申訴難”問題。但實(shí)踐表明，“申訴難”并沒有明顯改觀，甚至在一定意義上加大了。[6]第十二，檢察機(jī)關(guān)對法院生效裁判的抗訴，不符合國際慣例，不利于樹立司法獨(dú)立的國際形象，不符合WTO規(guī)則要求。[7]

持否定論觀點(diǎn)的人士，盡管對現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度（即抗訴制度）總體上持批判態(tài)度，但他們設(shè)計(jì)的具體改革方案卻并不完全相同。歸納來看，主要有以下三種觀點(diǎn)：

1. 立即取消論。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督，是對人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的不必要的干擾，違反了諸多訴訟原理，抗訴程序運(yùn)作中暴露出許多無法解決的矛盾。所以，取消民事抗訴權(quán)是一種明智的選擇。[8][9][10]如果取消了抗訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中還能發(fā)揮什么作用呢？有的主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將監(jiān)督對象集中于法官個(gè)人的違法、違紀(jì)及其他違反法官職業(yè)道德的不良行為，而不應(yīng)當(dāng)對裁判本身抗訴。[2]3有的主張，“取消民事檢察監(jiān)督”僅指取消檢察機(jī)關(guān)對法院的上位監(jiān)督，但同時(shí)應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位僅為當(dāng)事人。[6]31還有人主張，如果為了保護(hù)公益，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴實(shí)無必要。倒是在對檢察監(jiān)督重新定位的前提下，行政公訴制度大有用武之地。[11]按照后者的理解，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即、全面、徹底地從民事訴訟領(lǐng)域退出。

2. 分階段取消論。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督確實(shí)存在不合理之處，但實(shí)踐表明，法院審判的案件也確實(shí)存在相當(dāng)數(shù)量的錯(cuò)案，并且通過檢察監(jiān)督的途徑得到了改判。這表明，檢察監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)改革，但應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地分成兩步進(jìn)行：[12]第一步：今后一個(gè)時(shí)期，先對檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)進(jìn)行必要的限制。限制措施包括：（1）檢察機(jī)關(guān)抗訴的對象應(yīng)當(dāng)限于法院的適用法律錯(cuò)誤問題；（2）檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件范圍應(yīng)當(dāng)限于重大、疑難的民事案件；（3）檢察機(jī)關(guān)抗訴的時(shí)間應(yīng)當(dāng)限制在判決生效后的合理時(shí)間內(nèi)（如30日以內(nèi)）；（4）對于檢察機(jī)關(guān)的抗訴，應(yīng)當(dāng)規(guī)定法院必須在合理的時(shí)間內(nèi)開始審理。第二步：等條件成熟后，再行取消檢察機(jī)關(guān)的民事審判監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的取消應(yīng)當(dāng)建立在如下基礎(chǔ)之上，即我國民事訴訟制度尤其是再審制度不斷完善，且法官隊(duì)伍的素質(zhì)顯著提升。

3． 限制抗訴范圍論。有些學(xué)者認(rèn)為，鑒于檢察抗訴存在諸多問題，需要限制檢察抗訴的范圍，規(guī)范抗訴權(quán)的行使，并完善相應(yīng)的配套機(jī)制。具體方案有如下兩種：

第一種方案：主張將抗訴事由限制在“審判人員違法、違紀(jì)方面”。如有人認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)在民事抗訴工作中‘四面出擊，這樣不僅‘稀釋了民事檢察監(jiān)督的寶貴資源，分散、削弱了民事檢察監(jiān)督的實(shí)際力度，而且使得檢、法之間在此問題上的相互關(guān)系一直處于‘外松內(nèi)緊的非正常狀態(tài)。”[13]因此，確定抗訴重點(diǎn)、收縮抗訴事由，是妥善解決這一問題的較佳方案。主張今后修訂民事訴訟法時(shí)，應(yīng)將抗訴事由限定在：審判人員在審理案件時(shí)存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的情形。

第二種方案：主張將抗訴事由限制在“危及國家利益和社會(huì)公共利益方面”。如有人認(rèn)為，“賦予人民檢察院對民事、行政案件不受限制的廣泛抗訴權(quán)力，使得人民檢察院作為國家利益法律代表人的主體地位變得模糊起來。司法實(shí)踐中，諸如人民檢察院抗訴出庭的身份、調(diào)查取證的權(quán)利、抗訴與申訴以及申請?jiān)賹彽年P(guān)系等，皆難以滿意解答?！盵14] 據(jù)此主張，檢察院提出民事、行政抗訴的范圍應(yīng)限制在：生效裁判結(jié)果“危害到國家利益或者社會(huì)公共利益”。

（二）肯定論

以檢察系統(tǒng)的人士為主體、有部分學(xué)者參加的另一派觀點(diǎn)認(rèn)為：我國民事行政檢察監(jiān)督制度符合現(xiàn)階段的國情，仍有繼續(xù)存在的必要性和合理性。主要理由包括：[15]第一，民事行政檢察監(jiān)督制度在我國是有憲政基礎(chǔ)的。我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)產(chǎn)生人民政府、人民法院和人民檢察院，即“一府兩院”。這種政治架構(gòu)不同于西方的“三權(quán)分立”。人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院依法行使法律監(jiān)督權(quán)，都是我國憲法規(guī)定的原則。第二，檢察監(jiān)督與審判獨(dú)立并不矛盾。權(quán)力的行使需要監(jiān)督，是最基本的法理。強(qiáng)調(diào)“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的干預(yù)”是對的，但認(rèn)為其不受任何監(jiān)督是違背法律和法理的；認(rèn)為檢察監(jiān)督是對審判權(quán)獨(dú)立行使的干預(yù)，混淆了“監(jiān)督”和“干預(yù)”兩個(gè)概念，歪曲了我國憲法和法律設(shè)立法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本意。第三，以事實(shí)認(rèn)定和法律適用具有不確定性，來推斷法院不會(huì)有錯(cuò)案、并排斥檢察監(jiān)督是站不住腳的。這種思想陷入了“不可知論”，將審判工作神秘化，必然導(dǎo)致法院對案件怎樣判決都是合理、合法的謬論。法院再審的實(shí)踐表明，生效裁判出現(xiàn)錯(cuò)誤不可避免。第四，檢察監(jiān)督堅(jiān)持“有錯(cuò)必糾”，體現(xiàn)了公平、正義的法治理念，符合“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的社會(huì)主義法治原則。第五，處分原則并不必然排斥檢察監(jiān)督，民事訴訟雖然解決私權(quán)糾紛，但私權(quán)糾紛一旦交給法院處理就變成了公共事務(wù)；由于審判權(quán)具有被動(dòng)性、消極性，難以發(fā)現(xiàn)雙方惡意串通損害案外人利益等濫用處分權(quán)的行為，需要檢察監(jiān)督。[16]而且，檢察監(jiān)督不必然干預(yù)當(dāng)事人處分權(quán)，實(shí)踐中抗訴的案件大多源于當(dāng)事人的申訴，這正是尊重當(dāng)事人處分權(quán)的表現(xiàn)。第六，在抗訴案件的再審中，檢察官并不是一方當(dāng)事人，也不是裁判者，不會(huì)改變雙方當(dāng)事人與法官之間等腰三角形的訴訟格局。雖然抗訴起到了支持一方主張的作用，但前提是該方的權(quán)利在原來的訴訟中受到損害，是需要給與支持的。第七，檢察監(jiān)督破壞“一事不再理”、造成訴訟效率低下的理論站不住腳，在司法活動(dòng)追求的公平和效益兩大價(jià)值目標(biāo)中，公平永遠(yuǎn)是第一位的，效益是第二位的。第八，檢察監(jiān)督不會(huì)損害審判權(quán)的權(quán)威性。通過檢察機(jī)關(guān)的抗訴使錯(cuò)誤的生效裁判得到糾正，樹立了法院知錯(cuò)就改的良好形象，不僅不會(huì)動(dòng)搖公眾對司法公正的信心，而且會(huì)增強(qiáng)這種信心。[17] 第九，從抗訴效果而言，檢察機(jī)關(guān)抗訴不會(huì)妨礙、只會(huì)保障司法公正。1991-1999 年間，全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出抗訴、經(jīng)法院再審審結(jié)的案件16490 件，其中改判的（含撤銷原判發(fā)回重審的和調(diào)解結(jié)案的）占13566 件，改判率約占82%。[18] 第十，在我國，司法活動(dòng)不規(guī)范、不公正現(xiàn)象較長時(shí)間內(nèi)很難根治，如法庭調(diào)查中刁難律師和當(dāng)事人，合議庭合而不議、先定后審，徇私舞弊、枉法裁判，執(zhí)行中濫用權(quán)力等，這就決定了民事檢察監(jiān)督是理性的制度選擇。第十一，從世界范圍來看，盡管檢察機(jī)關(guān)對生效裁判抗訴的制度比較少見（蘇聯(lián)東歐等社會(huì)主義國家除外），但它是符合中國國情的、保障司法公正的一項(xiàng)重要制度。[19]第十二，檢察機(jī)關(guān)參與民事行政訴訟在國際上是通行的做法，加入WTO要求檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督法律的統(tǒng)一實(shí)施和保護(hù)社會(huì)公共利益方面發(fā)揮更積極的作用。[20]

持肯定論觀點(diǎn)的人士，對現(xiàn)階段我國檢察機(jī)關(guān)民事抗訴監(jiān)督制度存在的合理性和必要性存在廣泛的共識(shí)。但是，他們對于今后民事檢察監(jiān)督制度的改革方向和方案，也存在很大的分歧。具體來說，有如下代表性觀點(diǎn)：

1. 維持論。有些學(xué)者認(rèn)為，民事檢察監(jiān)督是我國憲法和法律明確規(guī)定的，也是我國現(xiàn)實(shí)所需要的，因此主張保留具有中國特色的民事抗訴制度。例如田平安教授就認(rèn)為，我國現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)維持適度的抗訴監(jiān)督的方式。盡管每年的抗訴案件不多，但抗訴作為一種威懾力量存在有利于法院依法審判。但是，他明確反對擴(kuò)展監(jiān)督的范圍，反對全方位的監(jiān)督方案，認(rèn)為在民事起訴階段、訴訟階段和執(zhí)行階段，檢察機(jī)關(guān)以不加入為宜。[21]

2. 強(qiáng)化論。有些學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行的民事檢察制度是一種“有限的抗訴制度”，這種制度現(xiàn)狀具有很大的局限性。表現(xiàn)在：A.不利于遏止司法腐??；B.不利于訴訟公正的實(shí)現(xiàn)；C.不利于國有財(cái)產(chǎn)權(quán)益和社會(huì)公共利益的保護(hù)；D.不符合國際通例，大多數(shù)國家都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中享有起訴權(quán)、參訴權(quán)和上訴權(quán)。因此，我國應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展檢察監(jiān)督的范圍，創(chuàng)新檢察監(jiān)督的方式，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的力度。代表性的觀點(diǎn)和方案主要有：

第一種方案：主張?jiān)诂F(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督權(quán)不但不能取消、弱化，反而應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，使抗訴監(jiān)督的程序更加合理、更有實(shí)效性。具體方案是：（1）原則上，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴應(yīng)以當(dāng)事人申請抗訴為前提，但涉及國家利益、社會(huì)公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)抗訴。（2）對于未經(jīng)上訴直接申請抗訴的案件，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)直接受理。（3）檢察機(jī)關(guān)只能受理當(dāng)事人在一定期限內(nèi)提出的抗訴申請，逾期提出的，不予受理。（4）對檢察機(jī)關(guān)向法院提出抗訴的時(shí)間，也應(yīng)作出限制，以不超過4年為宜。（5）對最高人民法院終審的案件，檢察機(jī)關(guān)不得提出抗訴。[22] 在法學(xué)界，持此類觀點(diǎn)的學(xué)者還有不少。[23][24]

第二種方案：主張適度擴(kuò)張檢察監(jiān)督的范圍，豐富檢察監(jiān)督的方式，完善檢察監(jiān)督的程序。其中，有的認(rèn)為，我國現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督僅指事后抗訴監(jiān)督，這種監(jiān)督方式存在明顯的缺陷和不足，今后有必要賦予檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)。[25] 有的同意賦予起訴權(quán)，但反對檢察機(jī)關(guān)參與常規(guī)的民事訴訟過程。[26] 有的認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)履行民事法律監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)包括提起民事公益訴訟、參與民事公益訴訟、針對生效民事裁判提出抗訴三種方式。其中，對于抗訴來說，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)針對法院所有的生效裁判提起抗訴，并完善抗訴后再審的審級(jí)、檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利等程序機(jī)制。[27] 還有的認(rèn)為，人民檢察院作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)對各項(xiàng)司法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，包括對法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的方式，包括調(diào)卷、查證、暫緩執(zhí)行建議、檢察建議等。[28]

第三種方案：主張根據(jù)《憲法》第129條和《民事訴訟法》第14條的概括授權(quán)，全面強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟監(jiān)督職能。如楊立新廳長認(rèn)為，應(yīng)從以下方面強(qiáng)化檢察監(jiān)督：（1）民事檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)擴(kuò)展至整個(gè)民事訴訟程序：既包括對生效裁判進(jìn)行事后監(jiān)督，又包括對法院的立案、庭審活動(dòng)、調(diào)解活動(dòng)、強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)等進(jìn)行監(jiān)督。[29][30]（2）民事檢察監(jiān)督的對象應(yīng)擴(kuò)展至所有訴訟主體的行為：亦即，既包括法院的審判行為，也包括當(dāng)事人的訴訟行為。（3）民事檢察監(jiān)督的方式應(yīng)擴(kuò)展為八種方式：第一，檢察建議；第二，檢察意見；第三，糾正違法通知；第四；抗訴；第五，民事抗訴程序中的和解；第六，提起訴訟；第七；參與訴訟；第八，對審判人員的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為進(jìn)行查處，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。[18] （4）為了保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)，必須進(jìn)行配套制度的改革，如檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政提供，檢察官任職保障等。這種觀點(diǎn)，是由時(shí)任最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長的楊立新所倡導(dǎo)的，應(yīng)該說在全國檢察系統(tǒng)內(nèi)部具有普遍的代表性。

從某種意義上說，2007年10月全國人大常委會(huì)通過的“《民事訴訟法》修正案”體現(xiàn)了“強(qiáng)化論”的觀點(diǎn)。因?yàn)椋撔拚高m度擴(kuò)大了抗訴的范圍（體現(xiàn)為抗訴理由從5個(gè)增加到15個(gè)），規(guī)范了抗訴的程序（體現(xiàn)并明確了法院處理抗訴的時(shí)間、抗訴的審級(jí)、撤回抗訴等問題），增加了抗訴的操作性和實(shí)效性。但是，修正案回避了檢察機(jī)關(guān)能否起訴或參訴這一至關(guān)重要的問題，以及實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在運(yùn)用的檢察建議、糾正違法通知等監(jiān)督方式的合法性問題，而是將這些問題留給社會(huì)各界作進(jìn)一步的討論。

三、制度轉(zhuǎn)型：將來中國民事檢察監(jiān)督制度改革的必由之路

（一）“理念轉(zhuǎn)換”是民事檢察監(jiān)督制度改革的前提

前述“肯定論”和“否定論”，一個(gè)過于關(guān)注實(shí)然，過分強(qiáng)調(diào)既有法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要；一個(gè)過于關(guān)注應(yīng)然，過分強(qiáng)調(diào)與國際接軌、甚至照抄照搬外國制度。實(shí)際上，民事檢察監(jiān)督制度改革不是零和游戲，不是非此即彼。探索切實(shí)可行的改革方案，關(guān)鍵是適時(shí)地轉(zhuǎn)變檢察監(jiān)督理念。正如湯維建教授所言：“中國社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，作為上層建筑組成部分的檢察監(jiān)督制度也同樣處在轉(zhuǎn)軌之中?！从^我國的民事檢察監(jiān)督制度，其在實(shí)踐運(yùn)行中之所以遇到各種沖突或摩擦，根本的原因還在于社會(huì)發(fā)展的需要業(yè)已超前于傳統(tǒng)檢察制度所內(nèi)含的理念和機(jī)制?！盵31]

其實(shí)，早在20世紀(jì)90年代中后期，我國就有學(xué)者專門探討民事檢察制度的理念轉(zhuǎn)換問題。在今天看來，當(dāng)時(shí)的議論依然具有指導(dǎo)意義。代表性的學(xué)者有兩位：一是陳桂明教授，他在其《民事檢察監(jiān)督之系統(tǒng)定位與理念變遷》一文中提出，民事檢察監(jiān)督理念調(diào)整的要點(diǎn)有三個(gè)：（1）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)檢察監(jiān)督對法院審判的制約，而非對當(dāng)事人私權(quán)的干預(yù)；（2）應(yīng)當(dāng)將民事檢察監(jiān)督定位為公益監(jiān)督，而不是泛泛地談如何加強(qiáng)和擴(kuò)大檢察監(jiān)督權(quán)；（3）應(yīng)當(dāng)建立民事檢察監(jiān)督手段和時(shí)間的開放性體系，以防出現(xiàn)檢察監(jiān)督的真空地帶。[32]二是湯維建教授，他在其《我國民事檢察監(jiān)督模式的定位及完善》一文中提出，民事檢察監(jiān)督制度改革的前提是需要完成四個(gè)理念的轉(zhuǎn)變：（1）從干預(yù)型監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲捅O(jiān)督；（2）從監(jiān)督者的角色，轉(zhuǎn)換為參與者的角色；（3）從實(shí)體型監(jiān)督，轉(zhuǎn)向程序型監(jiān)督；（4）從對立型監(jiān)督，轉(zhuǎn)向協(xié)同型監(jiān)督。[31]

總的來看，關(guān)于民事檢察監(jiān)督的理念轉(zhuǎn)換問題，學(xué)者們已就如下幾點(diǎn)初步達(dá)成共識(shí)：一是消除“干預(yù)”私權(quán)的思想殘余，確立檢察監(jiān)督對訴權(quán)的“保障”理念；二是去除“上位監(jiān)督”的指導(dǎo)思想，確立檢察監(jiān)督對審判權(quán)的“制約”或“保障”理念；三是去除“實(shí)體監(jiān)督”的指導(dǎo)思想，確立“公益監(jiān)督”和“程序監(jiān)督”的理念。這些共識(shí)，是我們進(jìn)一步探討檢察監(jiān)督制度改革方向的思想基礎(chǔ)。

（二）“制度轉(zhuǎn)型”應(yīng)當(dāng)立足的幾個(gè)基本理念

探索民事檢察監(jiān)督制度改革的方案，首先必須找準(zhǔn)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職能定位。筆者認(rèn)為，民事訴訟領(lǐng)域存在兩類危險(xiǎn)——公共利益損害和法律錯(cuò)誤適用，防范這兩類危險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)成為我國民事檢察監(jiān)督制度改革的職能定位。具體來說，我國民事檢察監(jiān)督制度改革的理想方案應(yīng)當(dāng)立足于以下幾個(gè)基本理念：

1. 公益監(jiān)督的理念。我國現(xiàn)有的以“事后抗訴”為特色的民事檢察監(jiān)督制度，是在1991年《民事訴訟法》中設(shè)立的。彼時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制根深蒂固，商品經(jīng)濟(jì)的提法羞羞答答，“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”是1992年10月黨的十四大首次明確提出?？梢哉f，我國1991年《民事訴訟法》仍然是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)之上的，而當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的法律理論仍是我國借鑒的重點(diǎn)。眾所周知，前蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)可以以提起訴訟、參加訴訟和事后抗訴等多元方式行使監(jiān)督權(quán)，其檢察監(jiān)督理論是建立在極力否定私權(quán)、倡導(dǎo)國家干預(yù)的理念之上的。列寧曾明確指出，“我們不承認(rèn)任何‘私法，在我們看來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一切都屬于公法范圍，而不屬于私法范圍。……因此必須：對‘私人關(guān)系更廣泛地運(yùn)用國家干預(yù)，擴(kuò)大國家廢除‘私人契約的權(quán)利?！盵33]蘇聯(lián)法學(xué)家認(rèn)為，雖然檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的介入是如此的廣泛，但并非是對當(dāng)事人處分權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。因?yàn)?，“檢察長根據(jù)法律提起民事案件，并把案件移送法院審判。檢察長的這一職權(quán)乃是蘇維埃的處分原則的表現(xiàn)?！盵34] 亦即，蘇聯(lián)把檢察機(jī)關(guān)對當(dāng)事人處分權(quán)的干預(yù)當(dāng)作是本國檢察制度的特色對待，這種觀念后來也曾深深地影響了我國的檢察監(jiān)督制度。

但是，隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，崇尚私權(quán)自治漸成主流法律理念。檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)已經(jīng)有所改變，民事檢察監(jiān)督的理念也應(yīng)作出調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以往的“干預(yù)”私權(quán)、“監(jiān)護(hù)”私權(quán)不受侵害的角色，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌洚?dāng)“公共利益代表人”的角色，僅對涉及公共利益的民事案件進(jìn)行監(jiān)督。在此理念指導(dǎo)下，民事檢察監(jiān)督制度應(yīng)作出如下調(diào)整：（1）我國現(xiàn)有的民事抗訴制度不區(qū)分公益、私益案件，這種立法精神應(yīng)當(dāng)修正。合理的改革方案是：對涉及公共利益的案件，可以保留檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)；但對于單純的私益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)取消檢察機(jī)關(guān)抗訴的權(quán)利，即使裁判確有錯(cuò)誤，通過完善再審之訴的方法完全可以得到糾正。（2）當(dāng)國家利益、社會(huì)公共利益有遭受損害之虞時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，以及參加到私人已經(jīng)提起的民事訴訟審理程序之中、為維護(hù)公共利益發(fā)表辯論意見的權(quán)利?？傊瑹o論是起訴、參訴，還是抗訴，都應(yīng)當(dāng)本諸公益監(jiān)督的理念。

2. 維護(hù)法制統(tǒng)一的理念。從域外立法來看，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職責(zé)，這是西方法治發(fā)達(dá)國家的通例。例如，法國駐最高法院檢察長的主要職責(zé)就是“對國家整體執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”，在民事訴訟中有三個(gè)具體表現(xiàn)：一是參與對法院管轄權(quán)提出異議的訴訟，監(jiān)督法院管轄的合法性；二是對于法院的終審判決，以“保護(hù)法治國家的利益”為由向最高法院提起上訴；三是針對法院侵犯立法權(quán)或執(zhí)行權(quán)的情形，向最高法院提起“越權(quán)之訴”。[35] 再如，《美國法典》第28卷是關(guān)于“司法體制和訴訟程序”（Judiciary and Judicial Procedure），其中第2403條規(guī)定：“在聯(lián)邦法院對聯(lián)邦制定法或州制定法進(jìn)行違憲審查時(shí)，如果涉及到社會(huì)公共利益，則聯(lián)邦或州的總檢察長有權(quán)參加訴訟，并在庭審中提供證據(jù)、發(fā)表辯論意見?！薄睹绹?lián)邦民事訴訟規(guī)則》第5條第1款規(guī)定：“為保障總檢察長能及時(shí)參與相關(guān)訴訟，應(yīng)當(dāng)及時(shí)地把訴訟情況通知給檢察長。通知的方式有兩種：一是當(dāng)事人自行通知；二是法院依職權(quán)通知，即法院收到當(dāng)事人的違憲審查請求時(shí)，應(yīng)向總檢察長具函說明情況?？倷z察長在知悉情況后，應(yīng)當(dāng)60天內(nèi)參與到訴訟中來。”國外這些成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，值得我國民事檢察監(jiān)督制度改革過程中吸收和借鑒。

目前，我國憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?999年3月修憲時(shí)，我國已經(jīng)把“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”載入憲法。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督權(quán)”以新的內(nèi)涵，亦即：“監(jiān)督憲法和法律在全國范圍內(nèi)得到遵守、確保依法治國方略的貫徹實(shí)施”應(yīng)當(dāng)成為新形勢下檢察監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)涵之一。這一觀念修正非常必要，因?yàn)椋海?）我國是一個(gè)大國，司法實(shí)踐中地方保護(hù)主義盛行，法律適用極容易出現(xiàn)不統(tǒng)一的情況。有些地方的法院故意曲解法律、嚴(yán)重違背法律效力等級(jí)裁判的現(xiàn)象較為常見。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行中央和地方垂直領(lǐng)導(dǎo)，允許檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟案件進(jìn)行法律監(jiān)督，有利于克服司法的地方保護(hù)主義和混亂局面。（2）我國是一個(gè)法治起步較晚的國家，法院的審判獨(dú)立經(jīng)常受外部勢力的侵害，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)法院越權(quán)審判、懈怠審判職權(quán)或者違法管轄案件等情形。在有證據(jù)表明出現(xiàn)前述問題之際，賦予檢察機(jī)關(guān)民事案件參訴權(quán)和抗訴權(quán)，允許其出庭發(fā)表辯論意見，有利于監(jiān)督法律的正確實(shí)施，并確保法院的審判獨(dú)立和司法公正。

3. 參與式監(jiān)督的理念。我國憲法將檢察機(jī)關(guān)確定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一憲政體制是不能輕易動(dòng)搖的。因?yàn)?，政治架?gòu)問題超出法律之外，非司法改革所能解決。但是，檢察監(jiān)督理念是可以重新闡釋的?；仡櫄v史可以發(fā)現(xiàn)，檢、法系統(tǒng)的矛盾，很大程度上源于不當(dāng)?shù)谋O(jiān)督理念：一是把檢察監(jiān)督定位為“上位監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)居高臨下地審視法院，從而滋生了誰更具法律權(quán)威的爭議；二是把檢察監(jiān)督定位為“監(jiān)視性監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)試圖將法院的一舉一動(dòng)都納入監(jiān)督范圍，從而引發(fā)了法院通過司法解釋限制檢察監(jiān)督范圍的反彈；三是把檢察監(jiān)督定位為“干預(yù)性監(jiān)督”，即檢察機(jī)關(guān)不僅進(jìn)行程序違法等外在性監(jiān)督，還試圖對法官的內(nèi)在性主觀思維進(jìn)行二次評(píng)判，從而引發(fā)了法院系統(tǒng)的不安，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)干預(yù)了自己的審判獨(dú)立。

今后，為了解決檢、法權(quán)力之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，有必要確立“參與式民事檢察監(jiān)督理念”。所謂參與式民事檢察監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以訴訟當(dāng)事人的訴訟地位自居，參加法庭審理，發(fā)表辯論意見，而不是在訴訟中充當(dāng)法官之上的指揮者、監(jiān)督者。具體來說：（1）檢察監(jiān)督的方式不應(yīng)局限于裁判生效后的抗訴，而應(yīng)包括對公益案件的起訴、參訴、上訴和抗訴等多元監(jiān)督方式。這一轉(zhuǎn)變意味著，檢察機(jī)關(guān)不是裁判的“糾錯(cuò)者”，而是訴訟程序的積極參與者。（2）檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中不是以指揮者、監(jiān)督者自居，而是以訴訟參與者自任。這意味著，檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟僅僅是基于公共利益或者法律適用發(fā)表自己的看法，而不是提出壓迫性主張，是否采納其主張應(yīng)尊重法院的審判權(quán)威。（3）參與式檢察監(jiān)督理念，絕非否定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者的憲法地位。只不過，檢察監(jiān)督不再是傳統(tǒng)上的自上而下的監(jiān)督。事實(shí)上，“參與本身就是一種監(jiān)督”。[31]

4. 有限監(jiān)督的理念。對于民事檢察監(jiān)督的“取消論”、“強(qiáng)化論”等極端主張，我們都持保留態(tài)度。找準(zhǔn)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的準(zhǔn)確定位后，我們自然會(huì)得出一個(gè)結(jié)論：即民事檢察監(jiān)督不應(yīng)該是全方位的全面監(jiān)督，而應(yīng)該是一種有限監(jiān)督。具體來說：對于純粹的私權(quán)爭議案件，應(yīng)當(dāng)尊重民事訴訟當(dāng)事人的處分權(quán)，檢察機(jī)關(guān)所要監(jiān)督的是那些沒人關(guān)注、或（法院）不方便關(guān)注的涉及公共利益的案件。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該只對法官的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等外在的和程序性的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，對于法院裁判在實(shí)體上是否公正的問題應(yīng)該讓理性的當(dāng)事人自己去質(zhì)疑。對于一般的法律適用是否正確的問題，應(yīng)該讓當(dāng)事人自己提出異議，檢察機(jī)關(guān)主要關(guān)注的是那些法律適用是否違反憲法和立法法的問題。總之，在民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)不在于“多”，而在于實(shí)踐中需要多少，檢察機(jī)關(guān)能承擔(dān)多少，在于監(jiān)督的效果。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]