林晶

摘要： 能源生態(tài)化的進(jìn)程不僅要依靠政府的職能以及能源企業(yè)的責(zé)任，公眾參與也同樣重要。文章結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)情況，對公眾參與在能源生態(tài)化進(jìn)程中的作用作出了初步的探討，從能源環(huán)境社會性的內(nèi)在需求以及如何提升政府決策品質(zhì)對公眾參與能源生態(tài)化的正當(dāng)性進(jìn)行分析，總結(jié)了公眾參與能源生態(tài)化的基本模式，并且對公眾參與能源生態(tài)化的路徑做了較為全面的分析，并提出對策。

關(guān)鍵詞： 能源生態(tài)化; 公眾參與; 能源環(huán)境; 能源法

中圖分類號：DF 467文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1671623X(2012)03006704

隨著能源環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，能源法開始了它的生態(tài)化進(jìn)程。與傳統(tǒng)的能源法相比，生態(tài)化能源法采用的是生態(tài)系統(tǒng)觀、整體觀的調(diào)整方法，不僅僅關(guān)注人類自身的生存與發(fā)展，還重視自然環(huán)境的保護(hù)和優(yōu)化，即將引起各種能源環(huán)境問題的行為也納入到能源法的調(diào)整范圍之中。當(dāng)然，能源法生態(tài)化并不是能源法與環(huán)境法的生硬結(jié)合，而是能源環(huán)境問題發(fā)展到一定階段，內(nèi)外因共同作用的結(jié)果。［1］公眾參與原則早已在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全面確立起來：1972年的《人類環(huán)境宣言》及其后的許多國際環(huán)境法文件都曾強(qiáng)調(diào)公眾參與在生態(tài)保護(hù)中的重要作用。而在最新的《中國能源法（草案）專家建議稿》中，公眾參與原則也列入基本原則之一：“公眾有權(quán)依法獲得能源信息，參與能源決策、能源影響評價、能源價格聽證等活動，參與和監(jiān)督能源法律、法規(guī)與政策的實施?！边@也就意味著，公眾將有權(quán)通過一定程序或者途徑參與能源公共物品供應(yīng)、使用及其有可能帶來的一切對生態(tài)環(huán)境造成影響的有關(guān)能源決策活動，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益。［2］107隨著“后京都時代”的來臨，作為溫室氣體排放大國的中國深知自己在全球氣候變化問題上的重要角色，提出加速能源法生態(tài)化進(jìn)程的問題。然而，在步入利益多元化的當(dāng)今中國，僅依靠政府機(jī)構(gòu)的力量來推進(jìn)能源生態(tài)化的進(jìn)程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，換言之，公眾參與已成為能源生態(tài)化進(jìn)程中不可或缺的力量。一、公眾參與能源生態(tài)化的正當(dāng)性分析（一）能源環(huán)境社會性的內(nèi)在需求能源環(huán)境問題最初被認(rèn)為是一個“技術(shù)問題”，然而隨著“技術(shù)神話論”的破滅，人們開始從社會角度來探討其更深層次原因。能源企業(yè)大規(guī)模的生產(chǎn)、使用和輸出能源的高排放特性決定了其所肩負(fù)的“環(huán)境責(zé)任”重大，尤其是高危行業(yè)的大型能源企業(yè)在環(huán)保問題上的任何疏失將可能引起社會秩序的動蕩和國際法律爭端的發(fā)生。當(dāng)能源環(huán)境問題被界定為一個社會問題時，對于解決問題的方案，人們會傾向于通過社會中具有不同偏好的人群討論來獲得。然而人群的個體差異性決定了偏好和利益訴求各有不同，即使最終都指向同一公共利益，但其產(chǎn)生的直接追求和具體形態(tài)卻可能千差萬別。在這種情況下，需要對利益訴求的渠道和表達(dá)方式進(jìn)行整合，需要防止優(yōu)勢群體利用其占有的優(yōu)勢地位限制弱勢群體的利益主張，使弱勢群體的利益訴求及其表達(dá)受到阻滯。公眾參與制度的建立，其目的在于通過一種渠道的構(gòu)建，賦予社會成員尤其是弱勢群體利益伸張的機(jī)會與權(quán)利，形成允許弱勢群體的利益主張得以“面世”的體制性公眾空間。［3］其正當(dāng)性在于能夠使能源環(huán)境問題得到社會充分討論，全面兼顧社會基本價值的多樣性，使能源環(huán)境這一社會問題得以和諧解決。（二）提升政府決策品質(zhì)，對“政府失靈”予以矯正在能源領(lǐng)域，政府治理主要通過公共政策的運(yùn)用得以實現(xiàn)，政府制定公共政策，實現(xiàn)公共資源的合理分配，其主要目的是滿足利益相關(guān)人的需求。但政府本身并非一個超利益群體，其自利動機(jī)往往使其在制定和實施公共政策時會偏離公共利益的軌道。公共權(quán)力的壟斷會在公共管理和公共利益之間形成斷層，其表達(dá)效果是有限的，這種表達(dá)機(jī)制實質(zhì)上是對政府治理的一種否定，也增加了社會的不安定因素，只有提高公眾參與度方可予以有效的矯正。能源環(huán)境是一個技術(shù)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，全知的政府是不存在的。如果要獲得所有全部的信息，并且具備判斷全部信息正確性的能力，需要支付極其高昂的成本。政府在某些時候有限的知識和信息，使得政府的決策往往是在信息不對稱或不完備的狀態(tài)下進(jìn)行，這直接影響到其決策的正確性，影響到能源政策、能源立法的形成與實踐，其結(jié)果便是所謂的“政府失靈”。由于“政府失靈”的可能存在，使得能源法體系必然要引入公眾參與機(jī)制，以此克服“政府失靈”帶來的不利影響，成為必然之選。二、公眾參與能源生態(tài)化的基本方法筆者認(rèn)為，公眾參與能源生態(tài)化的基本方法至少應(yīng)當(dāng)包括以下三個方面。（一）能源環(huán)境信息向公眾披露公眾參與能源環(huán)境信息披露的依據(jù)是公民的環(huán)境知情權(quán)，即每個公民對政府或企業(yè)所持有的涉及社會公共利益的能源信息擁有適當(dāng)?shù)墨@得利用權(quán)。環(huán)境信息披露的主體，理論上應(yīng)該包括一切實施環(huán)境行為的主體，尤其是當(dāng)主體行為對環(huán)境造成了危害或本身有責(zé)任履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的時候，任何權(quán)利人都有權(quán)要求行為主體披露行為產(chǎn)生的影響及后期處理。對此，我國已有相關(guān)的法律規(guī)定，包括：2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中規(guī)定，企業(yè)要公開環(huán)境信息，對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強(qiáng)化社會監(jiān)督；2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》中強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開范圍、程序、方式和相關(guān)責(zé)任，公民、法人和其他組織對違反該辦法的行為可以向上級環(huán)保部門舉報； 最新的《中國能源法（草案）專家建議稿》第78條提出“能源企業(yè)與重點用能單位應(yīng)當(dāng)定期向環(huán)境保護(hù)行政主管部門報告環(huán)境保護(hù)績效，并向社會公布……”（二）政府、能源企業(yè)與公眾簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)議《中國能源法（草案）專家建議稿》第78條：“能源企業(yè)與重點用能單位應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厝嗣裾炗啳h(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，或者與當(dāng)?shù)鼐用窈炗啳h(huán)境保護(hù)協(xié)議……”環(huán)境保護(hù)協(xié)議是指政府與個人或個人與企業(yè)之間就環(huán)境資源使用權(quán)的確定和轉(zhuǎn)移、環(huán)境行為的效果、環(huán)境損害賠償及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)事項達(dá)成協(xié)議，用以確定各方當(dāng)事人在環(huán)境資源使用和環(huán)境行為實施中的權(quán)利義務(wù)。這是一種具有成本效益的環(huán)境管理方式，1964年，由日本首先采用，美國、歐洲、加拿大、澳大利亞等國家也相繼采用。實踐證明，這是一項非常成功的環(huán)境政策手段和措施。［4］環(huán)境保護(hù)協(xié)議制度的優(yōu)越性在于：其一，通過環(huán)境保護(hù)協(xié)議使當(dāng)事人明確自己的具體環(huán)境權(quán)利義務(wù)，從而引導(dǎo)、規(guī)范其環(huán)境行為；其二，將模糊的環(huán)境保護(hù)理念具體化，將環(huán)境保護(hù)法定擴(kuò)展至約定，節(jié)約了政府的行政成本和法院的訴訟成本。在我國目前能源立法中，僅僅尚未提及政府與公眾之間的環(huán)境保護(hù)協(xié)議問題，筆者認(rèn)為，政府作為能源環(huán)境制度的主導(dǎo)者，如何通過環(huán)境行政協(xié)議的方式實現(xiàn)有效的公眾參與，這一問題亟待解決。（三）公眾參與能源決策權(quán)與公眾能源環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)權(quán)能源決策涉及公眾利益，應(yīng)保證給予每個公民參與涉及公共利益能源決策的機(jī)會。與此同時，當(dāng)涉及公共利益的能源環(huán)境權(quán)益受到侵害的時候，應(yīng)當(dāng)使公眾有效通過司法或行政程序，獲得補(bǔ)償和救濟(jì)。1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”2002年《環(huán)境影響評價法》對公眾參與的主體范圍、程序和形式、組織召集人、對公眾參與意見的處理等方面都作了具體規(guī)定?！吨袊茉捶ǎú莅福＜医ㄗh稿》第78條提出“能源企業(yè)對生態(tài)環(huán)境和公眾健康造成損害時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、排除妨礙和賠償損失等責(zé)任?！?三、完善公眾參與能源生態(tài)化的

路徑分析（一）保持公眾參與能源環(huán)境信息披露的適當(dāng)性關(guān)于公眾的環(huán)境知情權(quán)問題，學(xué)界均主張應(yīng)“充分地保障”，對此筆者也保持認(rèn)同。就能源領(lǐng)域而言，環(huán)境信息披露的方式究竟屬于強(qiáng)制披露還是屬于自愿披露，取決于是否涉及公共利益。但需要指出的是，我國目前立法對強(qiáng)制披露的邊界問題尚未作出明確的界定，這就必然會導(dǎo)致實踐中的不確定性。而能源環(huán)境問題的公眾覆蓋面大，破壞性強(qiáng)，引起的社會震蕩極大，對此筆者認(rèn)為，能源環(huán)境信息披露所引發(fā)的社會后果是否可控是必須要考慮的因素之一。從實際情況來看，如果個體環(huán)境行為模式比較單一、影響不大，是沒有強(qiáng)制披露的必要的。同時，能源環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性很強(qiáng)，公眾對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的解讀必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識，否則容易形成誤解，造成不必要的恐慌。而我國普通公眾對專業(yè)的環(huán)境管理和污染防治知識是缺乏的，政府表達(dá)環(huán)境信息的專業(yè)性也有待加強(qiáng)。因此，筆者建議能源環(huán)境信息的披露必須經(jīng)過充分論證，能源企業(yè)的環(huán)境信息涉及社會公共利益的，應(yīng)報由政府論證后采用審慎原則決定如何公布，這就加強(qiáng)了政府的能源環(huán)境責(zé)任。畢竟環(huán)境信息披露是一項高成本的制度，而社會成本是必須考慮的事項。（二）增強(qiáng)能源環(huán)境公益訴訟的落實能力公眾對環(huán)境違法行為的舉報和建議如果淪為一種擺設(shè)，則公眾的參與意識就會越來越淡薄。要激勵和保證公眾的參與熱情，就必須賦予公眾環(huán)境訴訟權(quán)。［5］就能源環(huán)境領(lǐng)域而言，公益訴訟有利于將環(huán)境糾紛解決納入法制軌道，避免公眾因環(huán)境糾紛而動輒走上街頭，減少社會不穩(wěn)定因素。在我國，公眾提起環(huán)境公益訴訟有著特殊的困境——有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法缺位、原告主體資格的認(rèn)定僅限于“與案件有直接利害關(guān)系”、訴訟費用問題、環(huán)境公益訴訟期長、與訴訟時效形成矛盾、能源環(huán)境訴訟案件的專業(yè)性對司法審判能力提出了新的要求等等。筆者認(rèn)為，關(guān)于能源環(huán)境公益訴訟制度，首先應(yīng)置身于環(huán)境公益訴訟的框架下落實和完成，鑒于其特殊性，應(yīng)在制度設(shè)計時主要從三個方面考慮。1.擴(kuò)大原告主體資格將環(huán)境公益訴訟主體的資格由“與案件有直接利害關(guān)系”擴(kuò)大到“任何人”。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，適格原告的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于單純的社會公益。［6］ “任何人”是指任何公民、法人、公眾團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)，即使與環(huán)境損害無利害關(guān)系，只要是 以救濟(jì)公益為訴訟目的，就可以對已經(jīng)或者可能存在的能源環(huán)境損害提起訴訟。2.設(shè)置必要的前置程序如前所述，能源環(huán)境問題具有社會影響力大、成本高、專業(yè)性強(qiáng)的特點，假如允許原告主體隨意起訴，必然會導(dǎo)致濫用。設(shè)置前置程序，允許公民、法人、社會團(tuán)體等，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為，可以向其調(diào)查認(rèn)定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出書面通知，要求停止環(huán)境侵害行為，排除危害，并采取有效措施恢復(fù)原狀，也可以向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出書面舉報，建議其依法履行查處職責(zé)。［7］這種前置程序的設(shè)計，目的在于盡可能在訴訟前將起訴事由消滅，同時也實現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟的目的。3.訴訟費用規(guī)則向原告傾斜能源環(huán)境公益訴訟的原告所要面對的往往是無論社會地位還是經(jīng)濟(jì)實力均優(yōu)越于自己的政府機(jī)構(gòu)或者能源企業(yè)，按照現(xiàn)有的規(guī)則，假如原告一方敗訴，將承擔(dān)全部的訴訟費用，這顯然會給原告方帶來巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。因此可以考慮實行環(huán)境公益訴訟緩繳或減免制度，即假如原告方敗訴，可緩繳訴訟費用或無需交對方的訴訟費用。四、結(jié)論能源法律制度的生態(tài)化變革同時也意味著一場深刻的生產(chǎn)、生活、消費方式的變革，是一次價值觀的革命，公眾是否認(rèn)識、愿意接受并積極參與是實施變革的必要條件。［2］107公眾參與能源環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)公眾在能源環(huán)境責(zé)任中的作用，這已然成為解決環(huán)境問題的一個必不可少的重要環(huán)節(jié)，因為沒有任何政府或者能源企業(yè)可以比公眾本身更關(guān)注和了解環(huán)境利益。

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