萬高隆，羅志堅

摘 要： 化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定是當前地方政府的重大政治任務。面對大量的社會矛盾，地方政府存在一些認識上的誤區(qū)，采用運動式治理，追求剛性穩(wěn)定，呈現非規(guī)則化傾向，導致化解社會矛盾糾紛的方式、目標和重心異化，形成一種“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”、“越化解矛盾越多”的怪圈。法律的信任危機、網絡媒體的過分渲染、政府信息公開不力、政績考核功能的異化、問責制的信用危機、公眾的法律意識淡薄是陷入這種困局的主要原因。培育法治思維、完善干部政績考核機制、完善權力監(jiān)督與制約機制、形成社會矛盾多元化解新格局、引導群眾依法理性表達訴求是構建化解社會矛盾新范式的理性化選擇。

關鍵詞： 社會矛盾； 范式； 出路

中圖分類號： D625文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0042-04

Dilemma and Outlet of Resolving Social Contradictions Paradigm of Our Local Government

WAN Gao-long ， LUO Zhi-jian

（Jiangxi Academy of Governance, Nanchang 330003, China)

Abstract： Resolving social contradictions and maintaining social stability are a major political task of the current local government. Faced with a large number of social contradictions, there are some knowledge of the errors in the local government, Using of sports governance, pursuing rigid stability, reflecting tendency of non-regularization，leading to alienation of resolving social conflicts, focusing on the goals, and forming the cycle of "the more the maintenance of stability ,the more instability”, the more resolve ,the more contradictions ". The main reason are the law of the crisis of confidence, network media exaggerated, government publicly ineffective information, the alienation of the performance evaluation function, the credit crisis of accountability system and the public's legal awareness. Rational choices are to foster the rule of law thinking, improve the performance of officials, strengthen the powers of supervision and restriction mechanism, form the new pattern of diversified solutions about resolving social contradictions, and guiding the masses in accordance with the law rational to express their demands, thus building a new paradigm of resolving social conflicts.

Key words： social contradictions； paradigm； outlet

社會矛盾糾紛是一個社會里人與人之間、人與組織之間、不同群體之間基于各種權利的沖突而產生的矛盾或糾紛。正確、及時、依法化解社會矛盾糾紛是執(zhí)政能力、行政能力的重要體現，也是社會和諧穩(wěn)定的重要標志。2012年兩會期間，財政部提交給全國人大審議的《關于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》，其中《2012年全國公共財政支出預算安排情況》顯示，2012年國防預算為6702.74億元，公共安全支出預算為7017.63億元。[1]近些年來，我國基層政府在維穩(wěn)方面實際上已經陷入一個“怪圈”：投入了大量的人力財力物力，而社會矛盾和社會沖突不僅沒有減少，反而不斷增加。從某種程度上說，各地普遍形成了一種“越維穩(wěn)社會越不穩(wěn)”、“越化解社會矛盾越多”的怪圈。之所以如此，除了社會轉型期社會矛盾糾紛增加的客觀原因之外，現有化解社會矛盾的思路和模式的缺陷也不可忽視。如何正確判斷我國的社會矛盾糾紛，探尋化解社會矛盾糾紛的新范式，形成一種常態(tài)化的良性機制，是一個亟待解決的問題。

一、反思：當前化解社會矛盾糾紛的范式困境

當前，面對大量的社會矛盾，地方政府往往采用體制化而非制度化的范式，使社會矛盾的化解出現了方式異化、目標異化、重心異化，陷入了一種越維穩(wěn)越不穩(wěn)的困局。只治標不治本，追求一時的太平，結果社會矛盾越來越多甚至不斷激化。

（一）方式異化——運動式治理

當前，化解社會矛盾可以稱之為一種“運動式治理”范式，地方各級政府通常采用垂直命令、政治動員等方式，在特定的敏感時期調動大量人力和物力資源，集中解決社會中一些突出、尖銳的矛盾或糾紛。主要領導親自抓，一切工作都要給維穩(wěn)讓路，嚴防死守，各個部門齊抓共管，不惜財力、物力、人力，不計成本，以確保轄區(qū)平安。多年的實踐表明，運動式的治理范式確實可以在一定程度上有效解決某些歷史遺留下來的問題，或者較好地完成“平安奧運”、“國慶大典”等重大的階段性使命。然而，這種運動式化解社會矛盾糾紛的范式只能達到眼前一時的功效，往往會陷入“治標不治本”的困境。其實質是以權代法，在化解社會矛盾糾紛過程中容易出現刑事化、政治化傾向，把社會公眾的正常利益表達和利益訴求上升或異化為政治問題及刑事問題，最終必然導致地方政府化解社會矛盾糾紛的路子越走越偏。

（二）目標異化——追求剛性穩(wěn)定

化解社會矛盾糾紛的目的是追求社會公平和社會穩(wěn)定，從社會穩(wěn)定的外在表現來評價，中國社會穩(wěn)定應當遠遠高于西方的社會穩(wěn)定，但我們追求的是一種非常剛性的靜態(tài)穩(wěn)定，而不是能夠自我修復的柔性的動態(tài)穩(wěn)定，剛性穩(wěn)定具有巨大的風險。

1. “剛性穩(wěn)定”是以社會絕對安定為目標，把一切正當的表達訴求的行為（如上訪等）都視為無序和混亂，并采取各種手段進行壓制或打擊。它是一種封閉式、靜態(tài)安定、權力強制型的穩(wěn)定。在“剛性穩(wěn)定”狀態(tài)下，社會管治的方式趨向于簡單化和絕對化。許多群體性事件實質上是廣大公眾為了自身權益而集體上訪、游行示威等行為，這些事件的矛頭起初并非指向政府，但由于政府不是尋求制度內的解決方法，不能充分發(fā)揮社會中介組織在矛盾調解和糾紛化解中的作用，而是把這些行為定性為影響社會穩(wěn)定的事件并采取各種措施，本來可以十分“超脫”的政府卻成為當事人一方。由于化解矛盾的方式問題和體制性壓力的影響而陷入管治困境，甚至導致矛盾激化。

2. “剛性穩(wěn)定”以國家強制力為重要手段，即利用國家政權的強制力而不是通過法治來維護社會穩(wěn)定。在一定程度上，一些部門為了自身利益，通過夸大社會穩(wěn)定面臨的困難，為本部門增加編制和經費，甚至獲得法外權力。用這些“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的剛性維穩(wěn)手段，每一次追求穩(wěn)定的過程都要付出巨大代價，而且下一次則必須耗費更多的資源，造成社會矛盾糾紛更加復雜和激化，陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。

（三）重心異化——非規(guī)則化傾向

由于一些地方政府在維穩(wěn)思路與模式上存在誤區(qū)，對待社會矛盾糾紛不是從源頭預防，而是把重心放在事后處理上。這種思維模式導致社會矛盾化解存在一種明顯的非規(guī)則化傾向。面對不斷增加的社會矛盾，法治和原則往往被擱在一邊，片面追求短期效果和眼前利益。

1. 壓力維穩(wěn)。由于追求“剛性穩(wěn)定”，以社會絕對安定為目標，將民眾的正常利益表達和訴求與社會穩(wěn)定對立起來，特別是對待突發(fā)性群體事件，本應采取疏導情緒、聽取民意、依法化解矛盾的，但個別地區(qū)的治理方法異化為驅散、限制、跟蹤、截訪等，以此來實現短期內的社會穩(wěn)定。結果造成干群對立，引發(fā)更加激烈的社會矛盾和沖突，加速了社會基礎秩序和社會價值體系的失范。

2. 花錢買平安。針對一些涉及具體利益沖突而引發(fā)的社會矛盾糾紛時，一些地方政府常常使用經濟手段來解決問題，即所謂“人民內部矛盾用人民幣解決”。但這種“花錢買平安”的治理方式往往無法可依，無疑會進一步助長民眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理預期。某些公民甚至故意挑選特殊時段、敏感地區(qū)向地方政府提出一些合法正當或不合法不正當的要求，使地方政府在維穩(wěn)的壓力之下逼迫無條件地做出各種讓步。這種只求暫時息事寧人的化解矛盾范式必然助長了公民的機會主義意識，嚴重破壞了全社會的是非觀與公正觀。

二、成因：化解社會矛盾糾紛的法治含量低

地方政府為了應對來自上級的壓力，追求短期的穩(wěn)定效果，在化解社會矛盾糾紛的過程中缺少法治思維，運用體制化的手段較多，制度化、法治化的含量很低，最終必然導致社會矛盾的化解陷入困境。

（一）法律的信任危機

在所有的社會信任關系中，法律信任是其中必備的一個底線。當法律不被社會信任的時候，各種暴利就會隨之泛濫，各種社會矛盾的化解就會陷入困局。當前，公眾對法律缺乏應有的信任，法律的權威受到嚴峻的挑戰(zhàn)。一旦遇到矛盾糾紛，廣大群眾寧愿踏上漫漫的上訪路，也不去尋求法律的救濟途徑。形成這種局面的原因是多方面的：一是行政執(zhí)法不規(guī)范，一些執(zhí)法機關和執(zhí)法人員擅自超越法定的程序，濫用自由裁量權。上?！搬烎~執(zhí)法” 事件的實質是栽贓執(zhí)法，即誘導無違法意圖的人產生違法意圖和行為，當被誘導者未產生違法意圖和行為時，強加于一種違法意圖和行為。這必將導致政府的公信力急劇下降、法律的權威嚴重受損、社會的公德意識大大削弱；二是國家公職人員的失范行為。鄧玉嬌案、貴州畢節(jié)被強奸女教師案都暴露出個別公職人員作風敗壞、道德淪喪。公務員招考中的“蘿卜招聘”及體檢作弊等行為也嚴重損害了國家公務人員的形象；三是司法不公導致司法的公信力下降。包括體制機制、司法權腐敗及司法工作人員的能力水平等多層次的問題，最終必然導致社會矛盾終止機制的缺失，涉法涉訴信訪糾紛增加，形成下跪、上訪、自殘等中國特色的維權方式。當體制內的申訴沒有效果時，便把領導和媒體充當維權的救命稻草。正義的實現不是通過法律自身設定的程序，而是通過媒體報道或領導干預這樣一些“法外程序”。使公眾對法律的信任陷入危機。

（二）網絡媒體的過分渲染

進入網絡媒體時代，言論閘口日漸拓寬，信息來源廣泛多樣。由于當前政府信息公開尚未完全落實到位，人們對一些社會事件的信息來源主要有三個渠道：一是本人或身邊人的親身經歷或切身感受，二是傳統(tǒng)新聞媒體經過“重構情境”而傳遞的信息，三是網絡傳遞的信息。各種真假傳言令輿論場的復雜性驟然增加，也給輿論引導增添了難度。在信息公開不足以完全贏得公眾信任的社會轉型時期，一些社會敏感事件發(fā)生時，網絡媒體為了吸引眼球，在沒有得到權威部門證實的情況下，便開始制造一些八卦新聞，以聳人聽聞的手法進行捕風捉影，甚至傳播虛假信息，挑戰(zhàn)法律和道德的底線，過分渲染陰暗面，把反腐報道情色化，惡意炒作“日記”、“情人”等腐敗細節(jié)，正好迎合了一些人的仇官仇富心態(tài)，使本來融洽的社會關系割裂和惡化，加劇了公眾的焦慮情緒。

（三）政府信息公開不力

2010年夏天，河南商城出現蜱蟲疫情，政府經反復研究后擔心引發(fā)社會恐慌，影響穩(wěn)定，決定不予以公開[2]；福建上杭縣的紫金山銅礦濕法廠發(fā)生污水滲漏事故，造成汀江流域上杭、永定出現污染，紫金礦業(yè)也是出于 “維穩(wěn)為重” 而瞞報。2011年4月，湖南金浩茶油致癌物超標6倍，質監(jiān)部門曾經要求其整改并召回產品，但未向公眾公開信息，同樣是因為糧食問題關系到社會穩(wěn)定。[3]維穩(wěn)竟然成為一些地方隱瞞真相的借口，結果導致更加嚴重的后果，損害了公眾的人身和財產利益，激發(fā)了更大范圍的社會矛盾。

（四）政績考核功能的異化

“一票否決”、“零指標”等考核標準最終導致維穩(wěn)成為壓倒一切的政治任務，一些地方通過在維穩(wěn)中發(fā)現干部、提拔干部，上級政府試圖以此來約束下級官員的不作為或不當行為，但這種約束并沒有發(fā)揮應有作用，反而異化為維穩(wěn)壓倒一切的現實考量。在中國目前的行政管理體制下，上級對下級的政績考核是決定官員任免和升遷的重要因素，致使很多基層干部迫于上級的壓力，不得不耗費大量人力財力物力應付與維穩(wěn)相關的事項，甚至采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑等控制手段壓制上訪人員，而不是從源頭解決群眾的利益訴求，一味地強調穩(wěn)定壓倒一切，只要涉及到穩(wěn)定問題，一切都得讓步，包括司法公正。這種政績考核最終異化演變成為基層干部“位子”和“帽子”之穩(wěn)，加劇了社會矛盾。

（五）問責制的信用危機

有權必有責，有權受監(jiān)督，侵權須賠償，這是法治社會的基本要件。當前在問責依據、責任主體、復出程序等方面尚未在制度上有系統(tǒng)而完整的設計，也沒有體現公眾對干部問責的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。特別是被問責官員的復出沒有完整的規(guī)范，目前，除了《公務員法》對領導干部引咎辭職和責令引咎辭職作出了比較籠統(tǒng)的規(guī)定以外，關于領導干部問責只是在黨的一些規(guī)范性文件中作出若干規(guī)定，包括2004年《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》，2008年《公務員職務任免與職務升降規(guī)定(試行)》，2009年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，2010年《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》等。[4]例如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕晤I導職務?！盵5]根據《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新?lián)闻c其原任職務相當的領導職務”。這些規(guī)范性文件除了復出的時限是一個硬性規(guī)定之外，其他條件都非常模糊?，F實中正當與不正當復出讓社會公眾難以分辨，各種質疑聲不斷，甚至有公眾認為官員被問責的實質就是“帶薪休假”，也讓許多官員產生“只要避過風頭，仍可東山再起”的錯覺。這正是問責制信用危機的根源，也是社會矛盾糾紛激化的重要原因。

（六）公眾的法律意識淡薄

隨著改革步伐的加快，民眾的維權意識增強了，但法律意識仍然淡薄，奉行“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想，濫用公民的私權，利用政府的一些不規(guī)范行為來“敲詐”政府，結果產生更大范圍的社會不公平，引發(fā)一系列不良的連鎖反應。

三、出路：依法化解社會矛盾糾紛是理性化選擇

要從源頭上減少和化解社會矛盾，就必須立足頂層制度設計，形成一種法治化、規(guī)范化的新范式，基層政府才有依法化解社會矛盾糾紛的空間，才能從根本上走出“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈，實現真正的社會和諧穩(wěn)定。

（一）弘揚法治理念，培育法治思維

法治思維強調“相同情況相同處理，不同情況不同對待”的原則。國家工作人員及公眾的法治理念和思維方式直接影響到社會矛盾糾紛化解的效果。一方面，要加大對國家機關工作人員特別是各級黨政領導干部的法律知識培訓與考核力度，[6]帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣。以學習培訓確立法治理念，以制度運行培育法治理念，用機制激勵引導法治理念，用懲罰機制促進法治理念；另一方面，要營造良好的法治環(huán)境，使國家工作人員只服從法律，老百姓相信法律，兩者相互促進、相互配合，是維護社會穩(wěn)定的根本性舉措和基本條件。[6]依法治國的實質就是執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，參政黨要依法參政，行政機關要依法行政，司法機關要依法公正司法，人民團體和其他組織要依法開展工作，國家機關工作人員要依法辦事，公民要依法行使權利，在全社會營造良好的法治環(huán)境，其中最關鍵的是執(zhí)政黨帶頭樹立法治理念，堅持依法執(zhí)政。[7]73這是建設社會主義法治國家的核心內容。按照《國務院關于加強法治政府建設的意見》的要求，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部。

（二）完善干部政績考核機制

在社會管理和社會矛盾化解的方式方法上，存在一種明顯的非規(guī)則化傾向，這在很大程度上與當前對領導干部的評價激勵機制密切相關。衡量各項工作的優(yōu)劣、成敗都是圍繞著各種硬性的、具體的發(fā)展指標、任務，很少審視干部的法治思維和法治能力及其所領導的地區(qū)、部門的法治生態(tài)和法治環(huán)境。為此，當務之急是建立適應科學發(fā)展觀和法治內在要求的干部績效考核評價機制。從實際出發(fā)，根據我國一貫依靠自上而下行政主導促發(fā)展的特點，按照《關于加強法治政府建設的意見》的要求，尋找一個推進領導干部法治思維的動力機制。只有將“法治狀況”引入領導干部績效考核和選拔任用標準之中，并且應該占很大的份量，用一些具體量化、可操作、可測量的指標（如組織學習法律的次數，法制機構的健全情況、行政復議和訴訟案件的受理數量及裁決狀況等等）來評價政府的工作和考核領導干部的工作實績，從而形成一種領導干部的全新的考核機制，才能讓法治思維成為領導干部主動、自覺的慣性思維方式，真正把化解社會矛盾糾紛轉到法治化、規(guī)范化軌道，形成一種常態(tài)的社會穩(wěn)定。

（三）建設高質量的法律體系

從近年來各地的信訪案件來看，城市拆遷、農村征地和國企改制三項之和占案件總數的一半左右。之所以社會矛盾集中發(fā)生在這些領域，與政策法律本身也存在關系。如2001年《城市房屋拆遷條例》將本應在征收階段完成的補償問題延續(xù)至拆遷階段，將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關系界定為民事法律關系，并授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可頒發(fā)拆遷許可證。由此引發(fā)大量的矛盾糾紛甚至沖突。建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，就需要與之相適應的法律體系來保障，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，但進一步建立、完善符合最廣大人民根本利益的高質量的法律體系仍然是今后一個時期的重要任務。擴大行政訴訟的受案范圍、提高國家賠償標準、完善農村土地征用補償標準都是從源頭上化解社會矛盾糾紛的重要環(huán)節(jié)。

（四）完善權力監(jiān)督與制約機制

孟德斯鳩將國家權力劃分為立法、行政、司法，提出了以權力制約權力的構想。博登海默指出：“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力，在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事”。[8]358從根本上化解社會矛盾糾紛，必須在全社會建立健全權力監(jiān)督制約機制，并形成完備的司法不作為責任追究制度，以防止行政權的擴張和司法權的濫用。一是權力配置科學化，明確權力和權力之間的界限，防止重復干預和多頭管理對私權造成的多次侵犯；二是權力來源法制化，任何公權力都必須經過法律的授權，授權的法律也應當具有統(tǒng)一性；三是權力行使合理化，規(guī)范自由裁量權的行使必須符合法律的幅度性規(guī)定和法律的原則性規(guī)定；四是權力運行程序化，強化程序意識，嚴格按程序執(zhí)法；五是權力監(jiān)督有效化，克服權力運行只強調配合而輕視制約的狀況，樹立司法權威；六是權力出軌責任化，進一步健全問責制，增大權力濫用的成本。權力的行使規(guī)范了，社會矛盾糾紛都能夠在法律的框架內得到化解，公民的合法權益就能夠得到有效的保護。

（五）形成社會矛盾多元化解新格局

“和為貴”是中國幾千年來的傳統(tǒng)觀念。針對新時期社會矛盾糾紛的交叉性、復合性及相關性不斷增強的特點，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種社會資源，廣東省中山市榮獲2011中國十大社會管理創(chuàng)新獎，積極探索社會矛盾化解的法制化機制，創(chuàng)新行政復議模式的做法得以在全國推廣。今后，綜合運用和解、調解、仲裁、復議、訴訟等多種方式，形成一個綜合性強、權威性高、公信力大的多元化矛盾糾紛解決機制，以和解、調解為先導，以行政復議為主導，以司法裁決為終局，注重訴訟與非訴手段的銜接，形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛化解體系，從而能及時有效地化解矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。

（六）守住法律底線，追求法律效果、社會效果與政治效果的統(tǒng)一

化解社會矛盾糾紛的過程中，既要尊重民意，又不能屈從于民意，善于做到政治思維、法律思維、道德思維相統(tǒng)一。堅持以維護群眾合法權益為中心，守住法律底線，努力實現法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。堅持以事實為根據、以法律為準繩，確?；馍鐣苓^程中證據充分、程序合法、客觀公正，提高化解社會矛盾糾紛的制度化和法治化含量，取得良好法律效果；增強政治敏銳性，堅持從有利于維護黨的執(zhí)政地位、維護國家安全、維護社會大局穩(wěn)定出發(fā)化解社會矛盾，確保良好政治效果；注重創(chuàng)新化解社會矛盾的方式方法，力求取得積極的社會評價，產生良好社會效果。

（七）引導群眾依法維權、理性表達訴求

完成黨的各項任務與實現人民利益是一致的，對黨負責和對人民負責是一致的。維護穩(wěn)定、化解社會矛盾的根本目的，是為了保障群眾的合法權益，營造良好的發(fā)展環(huán)境。因此，應當把維穩(wěn)與維權統(tǒng)一起來。公眾“依法維權”、政府“依法維穩(wěn)”是社會主義和諧社會的基礎。在規(guī)范公權力行使的前提下，不斷暢通權利救濟渠道，依法保障公民的合法權益，積極引導群眾依法維權、理性表達訴求，依法追究非法維權行為的法律責任。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：任山慶]