黃瑤　李立文

摘要：以近年來政府針對(duì)日益嚴(yán)重的流浪兒童問題出臺(tái)的一系列政策措施為切入點(diǎn)，關(guān)注我國(guó)流浪兒童的現(xiàn)狀，分析流浪兒童產(chǎn)生的原因，并提出了救助流浪兒童的四點(diǎn)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：流浪兒童；政策發(fā)展；救助策略

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0216-02

一、我國(guó)流浪兒童的現(xiàn)狀

一般將我國(guó)城市流浪兒童定義為18歲以下、離開家人或監(jiān)護(hù)人而在外游蕩超過24小時(shí)且無可靠生存保障并最終陷入困境的人。據(jù)國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室的抽樣調(diào)查推算，我國(guó)每年流浪兒童約有100萬(wàn)—150萬(wàn)人，而據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，每年僅有15萬(wàn)人次流浪兒童得到救助，救助形勢(shì)十分嚴(yán)竣[1]。從性別上看：流浪兒童中男性約占70%，約有10.5萬(wàn)人；女性約占30%，約有4.5萬(wàn)人。從來源上看：來自農(nóng)村的約占83%，來自城鎮(zhèn)的占17%。從教育程度上看：文盲占20%，小學(xué)以下文化程度的占65%，初中以上文化程度的占15%。從年齡分布上看：7歲以下的占10%，8—12歲的占23%，13—15歲的占63%，16—18歲的占4%。流浪兒童的主要流出地是湖南、四川、河南、山東、安徽、貴州、廣西、云南、新疆等省份[2]。

二、我國(guó)流浪兒童產(chǎn)生的原因

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，兒童被不法分子誘拐，常年從事偷竊、乞討和販毒等違法犯罪活動(dòng)。我國(guó)貧富差距已經(jīng)超出國(guó)際警戒線，而且有持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。東部起步早，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高；中西部起步較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低；城市發(fā)展水平明顯高于農(nóng)村。我國(guó)流浪兒童大多來自農(nóng)村中的貧困家庭，他們因?yàn)樯罾щy而不得不外出打工賺錢。由于他們自身的能力不足和缺乏足夠的保障，容易淪為流浪兒童。另外，我國(guó)每年有大量的兒童被社會(huì)上的犯罪分子誘拐，其中一些人被職業(yè)乞丐或違法組織所控制，成為犯罪分子謀取私利的工具。

2.家庭功能失調(diào)，學(xué)習(xí)適應(yīng)不良。不良的家庭結(jié)構(gòu)、家庭環(huán)境惡劣、家庭成員關(guān)系緊張、家長(zhǎng)對(duì)兒童施加過大的壓力、家庭照顧不周、父愛母愛的缺失、家長(zhǎng)對(duì)兒童的忽視甚至虐待，使得兒童無法在家庭中正常學(xué)習(xí)、生活，致使兒童離家出走，成為流浪兒童。中國(guó)的應(yīng)試教育過分追求考試分?jǐn)?shù)，忽視學(xué)生的身心健康和素質(zhì)培養(yǎng)。學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力普遍過大，負(fù)擔(dān)過重。一些學(xué)生害怕學(xué)習(xí)、害怕上課、害怕考試，導(dǎo)致上課注意力不集中、考試焦慮，進(jìn)而出現(xiàn)逃學(xué)、偷竊、打架斗毆等行為。當(dāng)學(xué)生不堪重負(fù)，又缺乏合適的渠道緩解壓力時(shí)，會(huì)滋生逃離所處環(huán)境以求解脫的想法。

3.我國(guó)流浪兒童救助政策主要在政府管理體制下運(yùn)作，忽視了兒童的特殊性和個(gè)別化。目前，政策規(guī)定中對(duì)流浪兒童的救助主要由各級(jí)人民政府和民政部主管，流浪兒童救助保護(hù)中心執(zhí)行。政府的財(cái)力物力人力畢竟有限，而對(duì)流浪兒童的救助是一項(xiàng)大工程，需要社會(huì)各界的力量。中國(guó)于1990年簽署《兒童權(quán)利公約》，并明確提出了要堅(jiān)持“兒童優(yōu)先”的原則。兒童作為一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，同樣有其自身的意愿，保障兒童的權(quán)利是必要的。兒童的需求因人而異，政策應(yīng)充分考慮到其特殊性，具體情況具體分析。

4.缺乏預(yù)防流浪兒童產(chǎn)生和后續(xù)問題的相關(guān)政策，缺乏流浪兒童救助的社會(huì)宣傳和監(jiān)督方面的規(guī)定。我國(guó)的政策主要是針對(duì)問題和需求制定的。政策的重心放在如何救助流浪兒童上，而甚少關(guān)注預(yù)防流浪兒童的產(chǎn)生。預(yù)防流浪兒童產(chǎn)生能有效地減少流浪兒童的數(shù)量，從源頭上解決流浪兒童問題。對(duì)于那些因家庭暴力而導(dǎo)致流浪的兒童，強(qiáng)制返家不利于他們問題的真正解決，也極可能造成兒童重復(fù)流浪，這樣只是將這些兒童從一個(gè)困境中解救出來又馬上陷入另一個(gè)困境。長(zhǎng)期的脫離正常的生活軌道，流浪兒童面臨適應(yīng)新環(huán)境問題，如果此問題得不到解決，有可能造成流浪兒童再次流浪。缺乏宣傳，政策就無法深入民心；缺少監(jiān)督，政策的實(shí)行效果就無從保證。我國(guó)關(guān)于流浪兒童救助方面的宣傳確實(shí)欠缺，政府所設(shè)的救助中心并不為公民熟知，國(guó)家在這方面的政策制定與創(chuàng)新更是鮮為人知。沒有確切的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)流浪兒童的救助行動(dòng)以民政部門為主，公安、城管、交通、衛(wèi)生等部門負(fù)責(zé)協(xié)助，無法確保政策的實(shí)施過程與效果。

三、我國(guó)政府對(duì)流浪兒童的救助措施

1.政府在救助流浪兒童上的力度明顯加大，政策制定上取得了顯著的進(jìn)步。1995年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見〉的通知》（廳字[1995]42號(hào)）中明確提出“可在流浪兒童較多的城市試辦流浪兒童保護(hù)教育中心”。2003年，國(guó)務(wù)院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》），對(duì)流浪乞討人員的政策從收容遣送轉(zhuǎn)變到社會(huì)救助。迄今為止，中國(guó)共建成了130個(gè)專門為流浪兒童提供的救助保護(hù)中心[3]。2011年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱39號(hào)文），在措施中談到要幫助流浪未成年人及時(shí)回歸家庭，并具體強(qiáng)調(diào)了流出地救助保護(hù)機(jī)構(gòu)要對(duì)流浪未成年人的家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估：對(duì)確無監(jiān)護(hù)能力的，由救助保護(hù)機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)護(hù)人及時(shí)委托其他人員代為監(jiān)護(hù)；對(duì)拒不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、經(jīng)反復(fù)教育不改的，由救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院提出申請(qǐng)撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人[4]。

2011年12月26日，民政部、中央綜治辦、公安部等八部委聯(lián)合下發(fā)通知，部署從現(xiàn)在起至2012年年底在全國(guó)聯(lián)合開展“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)，提出到2012年年底我國(guó)城市街面力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)無流浪的未成年人[5]。為了響應(yīng)中央的號(hào)召，2012年北京市將開展“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)，哈爾濱市將全面啟動(dòng)以“保護(hù)兒童，告別流浪”為主題的“接送流浪兒童回家”專項(xiàng)行動(dòng)，云南省民政廳將開展接送流浪兒童回家專項(xiàng)行動(dòng)。

2.民政部門主管，多方合作形成合力。例如，2006年《新未成年人保護(hù)法》第43條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其民政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助場(chǎng)所，對(duì)流浪乞討等生活無著落的未成年人實(shí)施救助，承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任；公安部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)護(hù)送流浪乞討或者離家出走的未成年人到救助場(chǎng)所，由救助場(chǎng)所予以救助和妥善照顧，并及時(shí)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回。北京“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)涉及民政、公安、城管、衛(wèi)生、教育等八個(gè)部門。

3.從只對(duì)站內(nèi)主動(dòng)求助的兒童進(jìn)行救助到主動(dòng)尋找需要救助的兒童。例如，鄭州市備有車體上印著“流動(dòng)救助”字樣的白色面包車，車上放有食物、飲用水、衣服等物品，供流浪兒童使用；并通過“愛心聯(lián)系卡”勸導(dǎo)他們到中心接受更多救助。另外，鄭州市還設(shè)有1個(gè)全天候救助點(diǎn)和4個(gè)固定救助亭，救助點(diǎn)有輔導(dǎo)員24小時(shí)值守，讓孩子遠(yuǎn)離流浪。政策制定以來取得明顯的效果。自2011年4月開始，新疆聯(lián)合中國(guó)公安部和民政部開展行動(dòng)，要“接回所有在其他省份流浪的新疆籍兒童”。至2011年6月17日，已有144名流浪兒童返回新疆[6]；至2012年1月，已有1332名新疆籍流浪內(nèi)地兒童得到解救。

4.某些地區(qū)依照中央精神創(chuàng)造出一些切實(shí)可行的制度，有效促進(jìn)了流浪兒童問題的解決。例如，哈爾濱市頒布的《加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的實(shí)施意見》中規(guī)定，對(duì)打拐解救出來的流浪未成年人、嬰幼兒和經(jīng)2年以上仍查找不到父母或其他監(jiān)護(hù)人的流浪未成年人，要按戶籍管理有關(guān)法規(guī)政策規(guī)定為其辦理戶口登記手續(xù)。北京將建立流浪未成年人社區(qū)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告機(jī)制，充分發(fā)揮與利用社區(qū)資源。

四、完善我國(guó)流浪兒童救助的策略

1.由政府管理體制向政府與民間的合作管理體制轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該集中于政策研究、制定、改革、創(chuàng)新等宏觀層面，將更多的實(shí)施和管理工作分配到民間組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。由單一的政府模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾胶献髂Ｊ?，有助于流浪兒童的救助工作更好開展?？稍诿耖g設(shè)立“兒童之家”、“寄養(yǎng)家庭”等民間福利機(jī)構(gòu)，為流浪兒童提供住宿、咨詢、教育等各類服務(wù)。給予其他優(yōu)惠政策鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外民間組織、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的資金投入，緩解財(cái)政壓力，節(jié)省政府支出，通過多元化的渠道籌資。

2.抓好宣傳和監(jiān)督事宜。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，可以建立社區(qū)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳，普及相關(guān)的政策措施。利用報(bào)紙、雜志、電視、宣傳單、廣播等媒介，讓人們了解國(guó)家最新的政策規(guī)定，吸引群眾對(duì)流浪兒童的關(guān)注，鼓勵(lì)人們參與到幫助流浪兒童的活動(dòng)中。明確各部門的責(zé)任，落實(shí)各部門的行動(dòng)，分工合作，增設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使社會(huì)實(shí)踐達(dá)到社會(huì)政策制定的目標(biāo)，真正將政策落到實(shí)處。

3.堅(jiān)持“兒童權(quán)利和兒童優(yōu)先”的原則。發(fā)掘兒童根本需求，尊重其主觀意愿，而不是以成人的視角憑經(jīng)驗(yàn)主觀臆斷、將成人的意志強(qiáng)加給兒童。維護(hù)兒童的基本權(quán)利，兒童應(yīng)該受到關(guān)懷。機(jī)構(gòu)普遍比較重視物質(zhì)上的救助，忽視精神層面的救助。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，生理需求只是人最基本、最低層次的需要。流浪兒童深層次的需要如歸屬和愛的需要、尊重的需要等常常處于被忽視的狀態(tài)。與流浪兒童平等對(duì)話，坦誠(chéng)相待，了解其實(shí)際需求，滿足其所需。在注重滿足他們身體所需的同時(shí)，更要關(guān)心他們的心理健康。

4.做好預(yù)防和后續(xù)工作。雖然中央政策制定在這方面有所欠缺，但陜西西安在這項(xiàng)工作中有所創(chuàng)新，值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。西安民政部門通過研究，對(duì)原發(fā)性流浪兒童和重復(fù)流浪兒童針對(duì)性地制定了相關(guān)的制度。西安民政部門建立救助長(zhǎng)效機(jī)制，通過實(shí)施城鄉(xiāng)最低生活保障、城市“三無”供養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)和孤兒基本生活費(fèi)保障等措施，以預(yù)防原發(fā)性流浪乞討兒童的產(chǎn)生。《西安市孤兒基本生活費(fèi)發(fā)放實(shí)施辦法》中明確規(guī)定，福利機(jī)構(gòu)孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)每人每月1000元，社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)每人每月800元。從經(jīng)濟(jì)角度著手，保障了孤兒的基本生活水平，以防他們因?yàn)樯顭o著落而流浪。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見[DB/OL].人民網(wǎng)，2011-08-18.

[5] 李泓冰.給流浪兒最溫暖的紅包.人民日?qǐng)?bào)人民時(shí)評(píng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-12-28.

[6] 葉偉民.流浪兒童是形象問題，更是民生問題[N].南方周末，2011-06-23.

[責(zé)任編輯李可]