張正梅

摘 要：隨著中國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的加速發(fā)展，開發(fā)區(qū)面臨著人口涌入、社會事務(wù)繁雜、各種社會矛盾凸顯等各種問題涌現(xiàn)的壓力?；鶎由鐣芾碇黧w的缺位與社會管理需求相背離，社會管理方式與社會發(fā)展不相適應(yīng)等等，正阻礙著中國開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展。對開發(fā)區(qū)社會管理問題進行探究，找到解決和創(chuàng)新的途徑，不僅是完善基層社會管理，推進地區(qū)快速發(fā)展的迫切要求，而且是適應(yīng)時代發(fā)展要求、突破發(fā)展瓶頸的需要。

關(guān)鍵詞：社會管理；經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；管理創(chuàng)新

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0166-02

一、中國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)社會管理的特殊背景

第一，流動人口大量涌入。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，越來越多的企業(yè)需要大量勞動力，流動人口大量涌入。流動人口在為開發(fā)區(qū)發(fā)展做出貢獻的同時也給開發(fā)區(qū)的服務(wù)與管理工作帶來了壓力，如流動人口與當?shù)鼐用竦娜谌?、犯罪預(yù)防、勞資糾紛、教育、醫(yī)療等問題；第二，村民市民化進程帶來的挑戰(zhàn)。由于開發(fā)區(qū)多處于市郊，當?shù)匾郧熬用穸酁檗r(nóng)民，農(nóng)村區(qū)域建設(shè)為社區(qū)后，村民向市民轉(zhuǎn)化過程中的心理、職業(yè)等社會適應(yīng)性問題較突出，同時社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理理念缺乏積淀，社區(qū)成員的政治文化構(gòu)成導(dǎo)致社區(qū)參與度不高；第三，社會保障問題突出。隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴張，開發(fā)區(qū)的面積不斷擴大，土地征用規(guī)模不斷擴大，失地農(nóng)民激增，由此帶來房屋拆遷、安置、賠償、再就業(yè)和社會保障等諸多問題；第四，社會服務(wù)設(shè)施配套不足。由于開發(fā)區(qū)社會管理基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，在大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施、強化道路運輸?shù)任锪飨到y(tǒng)設(shè)施的同時，開發(fā)區(qū)對于學(xué)校、娛樂、商業(yè)等社會服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)普遍重視不足，許多開發(fā)區(qū)缺乏基本的社會服務(wù)功能和設(shè)施，生活設(shè)施的不便捷導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)區(qū)活力不夠，城市氣息不足[1]。

二、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)社會管理存在的突出問題

1.一元社會管理主體無法滿足多種社會需求。改革開放后，中國體制的變化帶來社會結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的社會群體有著不同的需求，而且需求日益多樣化。面對日益復(fù)雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務(wù)，社會管理這一龐大系統(tǒng)工程僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必須依靠政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。

2.重經(jīng)濟發(fā)展，輕社會管理現(xiàn)象普遍存在。中央提出的社會管理，說到底是管理主體對人的管理和服務(wù)。這種新理念尚未在開發(fā)區(qū)社會管理中得到充分認識和推廣。對于“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”這一特殊區(qū)域，有些地方領(lǐng)導(dǎo)往往只注重經(jīng)濟增長，忽視社會民生建設(shè)，而且對社會管理僅僅停留在抓穩(wěn)定的層面上，對社會管理的內(nèi)容、重要性和意義等認識不足。對常規(guī)化和科學(xué)化的社會管理研究甚少，而且忽視弱勢群體權(quán)利保障的現(xiàn)象依然存在[2]。

3.社會管理難度不斷加大。一是各項改革縱深推進，化解社會矛盾難度增大。隨著各項改革力度不斷加大，利益機制的重建與調(diào)整，觸及了各方利益，各種社會矛盾交織，相互作用。二是人口管理難度加大。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的不斷加速，流動人口激增，大量“單位人”變成“社會人”，政法機關(guān)的人口管理工作難度加大。三是預(yù)防、打擊犯罪的難度加大。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型過程中，隨著人流、資金流、物流等加大，一方面誘發(fā)犯罪的因素大量存在；另一方面當前社會的防范管理機制不健全，存在漏洞。四是社會分配不均、貧富差距大。隨著貧富差距的拉大，一些人會出現(xiàn)心理失衡，進而鋌而走險，走向犯罪的深淵。

4.社會管理缺乏相應(yīng)管理依據(jù)。一是社會管理法律法規(guī)不健全。由于社會管理設(shè)計領(lǐng)域眾多，事務(wù)繁雜，盡管中國社會管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一定的成績，但是有一些領(lǐng)域還是存在空白。到目前為止，中國尚未有一部完善的關(guān)于社會組織管理的基本法律[3]，已經(jīng)出臺的管理條例因其權(quán)威性不足和配套性缺乏而導(dǎo)致操作性不強，尤其是社會組織管理方面的法律法規(guī)空白較多，致使社會組織管理工作難以開展好，社會管理工作受到影響較大。二是社會管理體制機制陳舊，缺乏創(chuàng)新。流動人口的管理和服務(wù)、經(jīng)濟社會組織的管理、社會矛盾的化解以及精神文明建設(shè)等工作，都有待于進一步的創(chuàng)新和探索。三是權(quán)責(zé)失衡。此種現(xiàn)象在基層顯現(xiàn)的尤為突出?；鶎愚r(nóng)村許多突發(fā)事件都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)第一時間趕赴現(xiàn)場做好處理工作，處理不好便會出亂子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年和上級簽訂幾十個責(zé)任書，每一項檢查驗收都與獎懲掛鉤，而這些工作大多數(shù)執(zhí)法權(quán)都在部門。在有限的權(quán)力和無限的責(zé)任情況下，做好社會管理實在很難。

5.基層社會管理缺乏物力人力保障。盡管國家對基層政法工作投入了大量的人力物力財力，使基層政法工作有了極大的改善，但是對于有限的人力、物力和財力在繁重的事務(wù)面前仍顯得捉襟見肘。比如，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)加快建設(shè)，將大量的人力物力和財力用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工程投入中去，致使在社會管理涉及的多方面投入不足，許多機關(guān)經(jīng)費不足；而且基層不完善的人才成長機制和艱苦的環(huán)境，導(dǎo)致大量人才外流，許多有才華有能力的公務(wù)員考到其他地方去發(fā)展。

三、開發(fā)區(qū)社會管理創(chuàng)新對策

1.明確社會管理主體，培育社會組織。開發(fā)區(qū)社會管理創(chuàng)新的最可能突破點就在于試驗和形成政府、社會組織和公民多方參與的社會管理模式，建設(shè)成新型社會管理格局。從國際慣例看，社會管理格局的建立需要政府、民眾和第三方的相互作用，以公民社會為核心，積極利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協(xié)作治理，發(fā)揮民眾的民主和參與熱情，使政府與民眾的溝通更加暢通。但是中國歷來有強政府、弱社會的傳統(tǒng)，抑制了民間社會組織的發(fā)育。開發(fā)區(qū)不僅是經(jīng)濟改革試驗區(qū)，還應(yīng)該成為綜合改革試驗區(qū)，在推進政府職能轉(zhuǎn)變，促進社會管理創(chuàng)新上肩負起更加重要的責(zé)任。必須充分發(fā)揮第三部門（包括各種社會組織、志愿者組織以及國際組織）在社會管理中的重要作用，培育和發(fā)展社會中介組織，完善社會的自治組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關(guān)系，實現(xiàn)公共服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置。

2.轉(zhuǎn)變社會管理理念，強化服務(wù)意識。從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟管理為主逐步向經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)管理，從過去的單純管制控制思維轉(zhuǎn)向以加強改善民生、完善社會服務(wù)、公平配置資源、疏通訴求渠道、維護公眾權(quán)益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、解決社會問題為主的管理和服務(wù)理念上來[4]。

3.完善社會管理法規(guī)，推進體制創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)在社會管理工作上，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用，出臺一部適合本地區(qū)實際的社會管理規(guī)章制度，尤其是在規(guī)范和管理社會組織方面形成制度。先做好轄區(qū)內(nèi)社會管理，以后在更大范圍內(nèi)為完善中國社會管理法規(guī)建設(shè)做出努力。推進社會管理各領(lǐng)域工作的體制創(chuàng)新。在人口服務(wù)管理方面，建立開發(fā)區(qū)流動人口基礎(chǔ)信息庫，提高對實有人口的管理服務(wù)水平；在經(jīng)濟、社會組織管理方面，要建立健全勞動關(guān)系協(xié)調(diào)協(xié)商機制，努力構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，鼓勵各類社會組織依法依規(guī)成立和發(fā)揮作用，建立分類發(fā)展、分類管理機制，促進其健康有序發(fā)展；在社會矛盾化解方面，要完善黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，主動依法維護群眾權(quán)益，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)；在社會治安方面，要深入開展平安創(chuàng)建活動，建立健全社會治安防控體系；在維護市場經(jīng)濟秩序方面，要建立社會誠信制度，嚴厲打擊制假售假行為，保障人民生命健康安全；在精神衛(wèi)生方面，要建立預(yù)測、預(yù)警、疏導(dǎo)、救助機制，及時發(fā)現(xiàn)和解決社會成員的心理問題，防范和降低社會風(fēng)險。

4.加大對基層社會管理的物力人力投入。政府公共開支向社會管理傾斜，是確保社會管理順利進行的基礎(chǔ)性條件。借鑒國外經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)在實施社會管理創(chuàng)新的過程中，需要將公共開支的比重、對社會事業(yè)的投入等事關(guān)社會管理核心的問題予以明確[5]。逐步形成財政投入持續(xù)增長的財政保障機制，對社會組織相關(guān)市場活動稅收給予合理減免，逐步完善經(jīng)費劃撥機制和公共服務(wù)購買機制，確保社會事業(yè)發(fā)展所需的財力支撐。完善創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的人才評價、選撥和成長激勵機制，是地區(qū)發(fā)展留住人才的重要保障。在人才評價和使用的過程中，對不同類型的工作崗位分類指導(dǎo)，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。

5.重視社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新管理。社區(qū)建設(shè)是開發(fā)區(qū)近年來發(fā)展中面臨的難題，由于城市化進程和開發(fā)區(qū)人口增長、人口流動的速度和范圍都超出預(yù)期，開發(fā)區(qū)的發(fā)展面臨著社區(qū)建設(shè)的難題。大力推進社區(qū)建設(shè)，在解決開發(fā)區(qū)人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益，解決好開發(fā)區(qū)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等發(fā)展偏弱的問題，完善社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，強化服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社區(qū)參與和監(jiān)督社會管理，掌握民情民意、理順情緒的作用[7]。不斷增強外來人口、流動人口和居民對開發(fā)區(qū)的認同感和歸屬感，是建設(shè)開放、包容、和諧開發(fā)區(qū)的關(guān)鍵所在。開發(fā)區(qū)的社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新管理，一是完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，確保社區(qū)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在完善法律、制度的前提下，通過采取招標、委托合同的形式與社區(qū)組織建立合作伙伴關(guān)系[8]；二是為社區(qū)發(fā)展提供專業(yè)的人力資源，真正提高社區(qū)能力；三是推進社區(qū)組織的專業(yè)化程度，對現(xiàn)在的居民委員會以及社會組織加強專業(yè)化、職業(yè)化的培訓(xùn)，對社區(qū)發(fā)展組織做定期的培訓(xùn)指導(dǎo)；四是加強居委會和業(yè)主委員會等基層組織培育，讓社區(qū)居民通過一定的組織參與到社區(qū)發(fā)展的管理中。

參考文獻：

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