張杰

摘要： 建設(shè)公共服務(wù)型政府是各級(jí)政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，縣級(jí)政府的職能重構(gòu)也是公共服務(wù)型政府建設(shè)的基本保障和重要前提。發(fā)展地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的合作、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、加強(qiáng)公共服務(wù)的建設(shè)、強(qiáng)化解決社會(huì)矛盾的職能、完善社會(huì)保障體系等是縣級(jí)政府在新的歷史背景下職能重構(gòu)的重要任務(wù)。明確縣級(jí)政府的主要職能，認(rèn)識(shí)職能重構(gòu)過程中亟待解決的相關(guān)問題，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，是服務(wù)型政府建設(shè)的重要實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞： 服務(wù)型政府； 縣級(jí)政府； 職能重構(gòu)

中圖分類號(hào)： D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973（2012）04-0058-04

黨的十七大對(duì)我國“建設(shè)服務(wù)型政府，加快政府行政管理體制的改革”作出了重要部署。建設(shè)服務(wù)型政府，其宗旨就是要進(jìn)一步提高政府為人民服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的水平和能力，重點(diǎn)是改善和保障民生，關(guān)鍵是推進(jìn)政府的各項(xiàng)職能的轉(zhuǎn)變、完善公共服務(wù)和社會(huì)管理。服務(wù)型政府的建設(shè)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，推進(jìn)縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變與重構(gòu)是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)、推進(jìn)各級(jí)政府建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。

一、縣級(jí)政府的界定及其主要職能

縣級(jí)政府主要是指具體管理和服務(wù)縣級(jí)行政區(qū)域事務(wù)的政府機(jī)關(guān)組織的總稱?？h級(jí)政府是密切聯(lián)系中央、省、地區(qū)級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織的中間環(huán)節(jié)，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景之下，政府的基本職能主要有：提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，共有資源和自然資源的保護(hù)，組織各類共物品和公共服務(wù)的供給，維持并保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)產(chǎn)和收入分配的調(diào)節(jié)，社會(huì)沖突的解決和調(diào)整，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等等。總的來說，政府的主要職能包括四個(gè)方面：市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、社會(huì)管理。按照不同層級(jí)政府職責(zé)來看，市場(chǎng)監(jiān)管與宏觀調(diào)控一般由中央和省一級(jí)政府負(fù)責(zé)，現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)級(jí)政府職能的虛化，縣級(jí)政府則成為提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的主導(dǎo)者。

二、縣級(jí)政府職能重構(gòu)亟待解決的問題

（一）法律、規(guī)章的銜接與規(guī)范問題

在構(gòu)建服務(wù)型政府的理念之下，我國積極推行省直管縣的政策是完全符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的。長期以來，我國政府的相關(guān)制度是按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政層級(jí)體制來建立的，在許多的政策性文件和法律法規(guī)中，市、縣級(jí)政府的職能權(quán)限和范圍得到了比較明確的界定。作為省級(jí)政府，在推進(jìn)省管縣體制改革過程中，很難在保持原有穩(wěn)定的情況下對(duì)縣級(jí)政府的利益和權(quán)力重新調(diào)配，仍然存在著自身權(quán)限不足、改革共識(shí)比較缺失、動(dòng)力不足、利用分配難以協(xié)調(diào)等困境。在推進(jìn)省直管縣的過程中，一是要進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，二是要進(jìn)行省直管縣的財(cái)政體制改革，縣級(jí)政府在權(quán)力擴(kuò)大后，擁有了更多可供支配的權(quán)力。與此同時(shí)，與之相應(yīng)的法律法規(guī)也需要不斷完善。

（二）縣級(jí)政府人力資源水平有待進(jìn)一步提高

努力提高縣級(jí)政府的人力資源水平是提高縣一級(jí)政府的公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)條件。對(duì)于基層政府來說，隨著行政管理體制改革不斷深化和人民日益增長的公共服務(wù)的需求，社會(huì)管理職能和公共服務(wù)更是需要不斷強(qiáng)化。對(duì)于基層的管理人員來說，由于長期受到公共管理經(jīng)驗(yàn)、理論素養(yǎng)以及體制內(nèi)一些制度的限制，管理者的管理水平、公共服務(wù)意識(shí)和思想水平亟待提高。面對(duì)上級(jí)下放的一些職責(zé)與權(quán)力，縣級(jí)政府的公務(wù)人員和機(jī)構(gòu)還不能夠完全適應(yīng)，對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府中應(yīng)當(dāng)作為“服務(wù)者”的定位也不明確。

（三）進(jìn)一步完善縣級(jí)政府公共服務(wù)體系

完善公共服務(wù)體系、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化都離不開縣級(jí)政府的組織和落實(shí)。從政府的職能角度來看：（1） 縣級(jí)政府與其它層級(jí)政府的職能劃分不清，導(dǎo)致了行政效能與效率不能充分發(fā)揮?？h級(jí)政府在開展行政工作并履行其職能的過程中，常常過分關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了社會(huì)管理和公共服務(wù)，致使公共服務(wù)職能相對(duì)弱化。從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，縣級(jí)政府提供的公共服務(wù)部門較少，人員緊缺、行政任務(wù)繁重。（2）縣級(jí)政府未能較好地培育和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展，不能最大限度地發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，也不能適應(yīng)公共服務(wù)多元化發(fā)展的需要。從運(yùn)作機(jī)制的角度來看公共服務(wù)的主要供給機(jī)制仍然是以政府為主導(dǎo)的供給模式，公共服務(wù)供給的渠道非常單一，市場(chǎng)的參與程度不高、社會(huì)化程度也比較低。（3）政府的績效評(píng)價(jià)機(jī)制總體比較缺乏。從物質(zhì)保障的角度來看：縣級(jí)政府缺乏比較充足的財(cái)政支持，基層的公共服務(wù)水平從根本上來說，就是需要充足的財(cái)政來支持。政府的職責(zé)與其財(cái)力相匹配是公共服務(wù)職責(zé)劃分的一個(gè)基本前提，財(cái)力與職責(zé)相匹配的原則是根據(jù)在提供公共服務(wù)的過程中承擔(dān)的職責(zé)（事權(quán)）來配置財(cái)力（財(cái)權(quán)）。政府提供公共服務(wù)的能力和水平應(yīng)該是與其相對(duì)應(yīng)的財(cái)力作為保障，以保持政府的財(cái)政收支平衡。

（四）縣級(jí)政府在集權(quán)體制下的管理模式創(chuàng)新的困境

縣級(jí)政府在尋求管理模式創(chuàng)新的過程中，往往面臨著諸多結(jié)構(gòu)性困境，我國政府層級(jí)目前主要有五層模式。即中央政府、?。ㄊ袇^(qū)）、（地級(jí)）市（自治州、盟），縣（市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），縣一級(jí)政府的創(chuàng)新要求和自主性往往受到各上級(jí)政府的制度約束。因受到各種制度的影響，縣級(jí)政府自主性的行政活動(dòng)比較缺乏，由此也導(dǎo)致了創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的缺乏。現(xiàn)行的管理體制由于權(quán)力過于集中，行政事務(wù)無所不包，導(dǎo)致縣政府缺乏自主創(chuàng)新的可能性?？h級(jí)政府相對(duì)于上級(jí)政府來說也存在著部門職能的非對(duì)稱性，這容易使其難以進(jìn)行制度創(chuàng)新。縣級(jí)政府在自上而下的層級(jí)掌控之下，面對(duì)本地區(qū)無序的不規(guī)則的公共問題的產(chǎn)生，往往不能自主決策，只能作為執(zhí)行上級(jí)決策的角色存在?？h級(jí)政府由于行政體制的原因，往往容易過分依附上級(jí)政府而不可避免地產(chǎn)生職能的缺位。在我國政府權(quán)力集中的體制下，縣級(jí)政府不得不依賴于中央、省以及地市級(jí)政府，縣級(jí)政府的權(quán)力也通常是由上級(jí)政府授予的，上級(jí)政府有著對(duì)下級(jí)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人考察、任免、升遷等絕對(duì)的權(quán)力。

三、縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和方向

轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府的職能也應(yīng)該在不同時(shí)期的形勢(shì)下，根據(jù)縣域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展的需要而進(jìn)行政府職能有效調(diào)整。

現(xiàn)階段，我國縣級(jí)政府所處的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和方向顯得非常重要。由于我國社會(huì)發(fā)展地區(qū)狀況不一致、國土資源條件不一致、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域水平不一致等一系列因素的影響，使我國縣域發(fā)展水平呈現(xiàn)出了一定的差異。在廣東、福建、浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，不論是政治建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，都取得了一定成績，縣域的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)達(dá)到了較高的水平。對(duì)于縣域發(fā)展整體水平來說，東部靠近內(nèi)陸區(qū)、中部和西部等地區(qū)的現(xiàn)狀不令人滿意。因此，現(xiàn)階段縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變要以解決“三農(nóng)”問題、樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為工作重點(diǎn)。它重點(diǎn)體現(xiàn)在：公共服務(wù)方面，主要體現(xiàn)在衛(wèi)生事業(yè)和教育事業(yè)的發(fā)展；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，主要重視小城鎮(zhèn)建設(shè)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；社會(huì)管理方面，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系、危機(jī)管理體系、基層民主的建設(shè)與完善等。

（一）抓好縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

首先，縣域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)縣（市）區(qū)域范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集合。它以縣級(jí)區(qū)域?yàn)橹行模瑥V大農(nóng)村地區(qū)為基本立足點(diǎn)，各集鎮(zhèn)為關(guān)系紐帶，兼容城鄉(xiāng)?？h級(jí)政府作為微觀經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，在產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目的開發(fā)、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、縣域發(fā)展藍(lán)圖制定等問題上，一般都具有自行決策的權(quán)力；其次，作為承上啟下的一級(jí)政府，能有效地調(diào)整和協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間的利益關(guān)系，整合社會(huì)各種資源和力量。履行管理、組織、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、服務(wù)等功能，管理并服務(wù)著全縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（1）對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行謀劃?？h一級(jí)政府要對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全方位的謀劃，著重從發(fā)展速度、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、技術(shù)改造、資源開發(fā)等重大問題展開，制定出具有特色的、符合本縣實(shí)際的戰(zhàn)略、特別是要著重抓住縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展兩大塊。[1] （2）管理和引導(dǎo)縣域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)于縣域內(nèi)的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級(jí)政府有義務(wù)和責(zé)任通過引資或直接投資的方式進(jìn)行興建，包括衛(wèi)生、文教、交通、科研等基礎(chǔ)設(shè)施。（3）健全市場(chǎng)的管理與監(jiān)督體系。協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各企業(yè)之間的利益關(guān)系，調(diào)節(jié)和規(guī)劃整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度與規(guī)模。在國家政策法令的積極指導(dǎo)下，制定出有效力的規(guī)章制度和適合本縣情況的經(jīng)濟(jì)政策，并監(jiān)督其執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、建立和完善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)。[2]

（二）推動(dòng)縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)

我國縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)道路的特點(diǎn)在于它與解決我國的三農(nóng)問題緊密相連。我國的縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)在解決三農(nóng)問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)該結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)來考慮。縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)，可以使農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度加快，更好地積聚農(nóng)村的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，最終推動(dòng)縣域社會(huì)服務(wù)業(yè)的成長。縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)是推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重頭戲，也是消除城鄉(xiāng)差別的途徑，對(duì)充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用有重要意義。充分發(fā)揮縣域小城鎮(zhèn)是生產(chǎn)要素和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的聚集地的作用。縣域小城鎮(zhèn)能容納鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、普通農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，有利于更好地吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)積聚規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用可在縣域內(nèi)充分發(fā)揮。加快縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)積聚，連片集中發(fā)展；也有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。在延伸城市文明的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮縣域小城鎮(zhèn)的作用。

（三）加強(qiáng)縣域基層民主建設(shè)

縣級(jí)政府直接面對(duì)著廣大農(nóng)村和基層，聯(lián)結(jié)著基層組織、農(nóng)民群眾與上層機(jī)關(guān)，縣域基層民主建設(shè)的使命也將由縣級(jí)政府來承載。推動(dòng)縣域基層民主的建設(shè)，主要從以下方面進(jìn)行探討。（1）改善縣域干部隊(duì)伍的作風(fēng)?？h域基層民主要求廣泛實(shí)行“居務(wù)公開”和“村務(wù)公開”，從選舉到財(cái)務(wù)開支都要公開透明化，避免管理過程中“暗箱操作”現(xiàn)象的發(fā)生，增加工作人員在工作過程中的透明度；（2）縣域基層民主的不斷發(fā)展要求政府管理的法制化、民主化，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從組織內(nèi)部遏制腐敗，使縣級(jí)政府工作人員工作更加自律、廉潔。

（四）建設(shè)與完善縣域社會(huì)保障體系

縣級(jí)政府在推進(jìn)社保體系制度化和規(guī)范化的過程中，應(yīng)加大力度對(duì)社保體系進(jìn)行監(jiān)督和管理。（1）完善管理體制。要堅(jiān)持縣域社保體系內(nèi)的基金管理與行政管理相分離，使業(yè)務(wù)管理相對(duì)獨(dú)立，行政管理的任務(wù)一般主要由縣政府來承擔(dān)。另外，要在建立統(tǒng)一的縣級(jí)政府社保機(jī)制的前提下，明確縣級(jí)政府中民政、審計(jì)、財(cái)政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、衛(wèi)生等部門的權(quán)與責(zé)，使其高效快速地協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。（2）進(jìn)一步落實(shí)完善監(jiān)督機(jī)制?？h級(jí)政府首先要通過強(qiáng)化自身監(jiān)督，接受來自上、下級(jí)政府的全面監(jiān)督，加大縣、鄉(xiāng)級(jí)人大對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)督力度，暢通人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督渠道，社保行政職能部門也要履行對(duì)相應(yīng)的管理部門和基金運(yùn)營部門進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。

（五）發(fā)展縣域農(nóng)村教育事業(yè)

從全國范圍來說，農(nóng)村教育事業(yè)在我國的發(fā)展仍處于一個(gè)比較低的水平。農(nóng)村教育在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了許多問題：農(nóng)村教育發(fā)展滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和人員不足，教育質(zhì)量相對(duì)比較差；地方政府對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)投入經(jīng)費(fèi)比重低等，這些問題不解決，將不能滿足義務(wù)教育充分發(fā)展的需要。（1）農(nóng)村教育的改革與發(fā)展需要積極推進(jìn)。把普及義務(wù)教育的工作落到實(shí)處應(yīng)當(dāng)成為縣域農(nóng)村教育工作的重點(diǎn)。在深化鞏固“兩基”成果的基礎(chǔ)上，縣級(jí)政府要想方設(shè)法提高義務(wù)教育的質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)大力發(fā)展成人教育和職業(yè)教育。[3] （2） 農(nóng)村義務(wù)教育在“以縣為主”的管理體制下應(yīng)該進(jìn)一步完善和健全。辦好縣域農(nóng)村教育是縣政府重要的任務(wù)?？h級(jí)政府要在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況之下，制定農(nóng)村教育發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃并積極落實(shí)。來自省、市政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持要由縣級(jí)政府來積極爭(zhēng)取，并積極拓寬教育經(jīng)費(fèi)的融資渠道，探索和完善義務(wù)教育的投入體制?？h級(jí)政府需要不斷努力提升農(nóng)村教育人、財(cái)、物等方面的投入效益，合理利用和整合有限的經(jīng)費(fèi)來源。

（六）發(fā)展縣域農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)

現(xiàn)階段，我國很多縣域農(nóng)村醫(yī)療保障水平仍比較低，體系不健全，隨時(shí)都可能會(huì)因?yàn)榇蟮臑?zāi)害事件而變得不堪一擊；農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力也極為有限，不能承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用?？h域農(nóng)村的醫(yī)療制度改革將是歷史的必然，也是發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)非常重要的一環(huán)?？h域農(nóng)村合作醫(yī)療的管理與統(tǒng)籌離不開縣級(jí)政府的大力支持，其責(zé)任也主要由縣級(jí)政府來承擔(dān)。為了聯(lián)動(dòng)各部門共同管理，可以成立相關(guān)管理委員會(huì)，這離不開財(cái)政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、衛(wèi)生、審計(jì)、民政等部門的共同協(xié)作與支持。負(fù)責(zé)相關(guān)措施和政策的協(xié)調(diào)、實(shí)施和制定，吸納縣域內(nèi)農(nóng)民代表參與到合作醫(yī)療的管理工作中來?？h級(jí)政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際來建立和發(fā)展籌資機(jī)構(gòu)，健全和完善多種渠道的籌資機(jī)制，發(fā)展更多渠道的融資途徑。包括整合利用集體、個(gè)人、企業(yè)等多方面的資金力量。同時(shí)，縣級(jí)政府對(duì)于中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》等政策性文件也需要繼續(xù)落實(shí)好、實(shí)施好。另外，對(duì)較為貧困的農(nóng)村家庭來說，縣級(jí)財(cái)政可根據(jù)財(cái)力情況和實(shí)際需要來安排資金，給予醫(yī)療救助資金等支持。

（七）優(yōu)化縣級(jí)政府結(jié)構(gòu)

1. 構(gòu)建以縣級(jí)政府為主導(dǎo)的多元主體治理結(jié)構(gòu)?？h級(jí)政府可通過實(shí)行分權(quán)管理，形成以縣級(jí)政府為主導(dǎo)，多個(gè)主體共同提供公共服務(wù)的局面。通過合作治理的思維方式來解決公共服務(wù)建設(shè)過程中政府財(cái)政困境，遵循適度放權(quán)的原則，積極理順和協(xié)調(diào)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的財(cái)政關(guān)系。

一方面，中央通過合理確定行政層級(jí)事權(quán)來配備相應(yīng)的財(cái)政，將一部分財(cái)權(quán)從中央、省、市級(jí)政府傳到縣一級(jí)政府，奠定相對(duì)應(yīng)的事權(quán)基礎(chǔ)；從另一方面來看，縣級(jí)政府的模式應(yīng)定位在“有限的政府”模式基礎(chǔ)上，基于原有“全能政府”來進(jìn)行轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、私人組織等多元主體來共同治理縣域公共事業(yè)。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多方治理結(jié)構(gòu)的前提是：公共事業(yè)的投資管理機(jī)制必須健全。

目前，我國的地方政府特別是縣級(jí)政府面臨著較大的財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)使用效益不高和投入總體不足是影響公共事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。引入多元的主體促使縣級(jí)政府走出財(cái)政困境，積極謀求與社團(tuán)、私人組織、企業(yè)等的合作。其主要途徑包括：吸引外資來推動(dòng)公共服務(wù)的建設(shè)發(fā)展；引導(dǎo)企業(yè)來參與縣域內(nèi)公共事業(yè)的投資；通過多種渠道引導(dǎo)私人組織捐贈(zèng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其它公共事業(yè)。

2. 縣級(jí)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合與優(yōu)化。用科學(xué)的理念設(shè)計(jì)政府的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，有利于提高政府的行政效率和效能，將縣級(jí)政府的職能重新定位。優(yōu)化政府權(quán)力靜態(tài)結(jié)構(gòu)的基本途徑在于實(shí)現(xiàn)行政三分制。將政府的職能分為行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三大塊；三權(quán)行使不同的職責(zé)，相互協(xié)調(diào)，相互制約。（1）將政府權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行積極的優(yōu)化?？h級(jí)政府之中應(yīng)該設(shè)立若干決策部門。任何政策的制定都是為了解決已經(jīng)存在或者將要發(fā)生的社會(huì)公共問題。決策局擁有決策的權(quán)力，其基本的職責(zé)在于能結(jié)合區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況作出科學(xué)合理的決策，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高民眾的福利。在縣級(jí)政府決策部門之下，設(shè)置相應(yīng)的決策執(zhí)行部門。執(zhí)行部門的主要責(zé)任就是行使公共權(quán)力，將已經(jīng)制定好的政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將觀念變?yōu)樾袆?dòng)。在設(shè)置決策部門和執(zhí)行部門后，還應(yīng)設(shè)立監(jiān)察部門。監(jiān)察部門的責(zé)任通過監(jiān)督權(quán)的行使，促使各項(xiàng)決策的執(zhí)行規(guī)范、科學(xué)、公正。（2）將縣級(jí)政府權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行優(yōu)化?？h級(jí)政府的行政權(quán)力作為一種行政過程中的政治權(quán)力，其動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)是由行政行為作用的路徑、空間、時(shí)間、結(jié)果、方式以及方向等要素結(jié)合在一起所形成的運(yùn)作機(jī)制，與靜態(tài)結(jié)構(gòu)相比，它能更好地體現(xiàn)政府權(quán)力的實(shí)際內(nèi)容。[4] 重視行政權(quán)力運(yùn)行過程中的互動(dòng)性；重視縣級(jí)政府動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中時(shí)間的作用；重視縣級(jí)政府行政權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果。

3. 積極優(yōu)化縣級(jí)政府的責(zé)任結(jié)構(gòu)。從縣級(jí)政府的職責(zé)范圍來看，其功能定位能更好地體現(xiàn)出為公眾服務(wù)的一面。（1）有限責(zé)任模式的正確選擇?？h級(jí)政府責(zé)任結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)有限責(zé)任，即當(dāng)事人對(duì)自己的行為后果只負(fù)部分責(zé)任，縣級(jí)政府是有限的政府、而不是全能型的政府，也就是說對(duì)其可能蒙受的損失或得到的收益自己只負(fù)部分責(zé)任，用經(jīng)濟(jì)分析的語言來看就是：社會(huì)的受損率與個(gè)人的受損率具有一定的差距。有限責(zé)任制能預(yù)防個(gè)人的為所欲為并使其具有風(fēng)險(xiǎn)控制的能力，確保職權(quán)劃分科學(xué)合理。（2）將體制內(nèi)的政治責(zé)任制進(jìn)行完善。我國縣級(jí)政府從結(jié)構(gòu)上來看，主要有三方面的責(zé)任制，一是形式上的行政責(zé)任制，即下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的政治責(zé)任制；[5]二是憲政結(jié)構(gòu)中的政治責(zé)任制；三是中國共產(chǎn)黨體制中的政治責(zé)任制，即政黨責(zé)任制。（3）行政官員問責(zé)制的建立和健全。發(fā)展政治文明的途徑之一就是全面建立和完善官員問責(zé)制。當(dāng)前，縣級(jí)行政官員問責(zé)制應(yīng)該從如下方面進(jìn)行入手和展開：?jiǎn)柲奈还賳T的責(zé)，問哪件事情的責(zé)，用什么程序來問責(zé)，具體由誰來問責(zé)。加大行政人員的責(zé)任落實(shí)制度，強(qiáng)化責(zé)任追究制度。其解決路徑主要包括：積極完善基礎(chǔ)性的責(zé)任行政立法；健全全方位的監(jiān)督機(jī)制；責(zé)任追究制度的嚴(yán)格建立。

4. 優(yōu)化縣級(jí)政府人事結(jié)構(gòu)。歷次的縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革基本上都陷入了一個(gè)“怪圈”，其重要原因是就機(jī)構(gòu)改革抓機(jī)構(gòu)改革，忽略了建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化行政人員隊(duì)伍，沒有著力從根本上逐步解決人員臃腫與業(yè)務(wù)骨干短缺的矛盾。因此，創(chuàng)新縣級(jí)政府管理體制要解決“人”這個(gè)關(guān)鍵性問題，做好縣級(jí)政府人員分流工作，著力優(yōu)化縣級(jí)政府人事結(jié)構(gòu)。目前縣級(jí)政府人事結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要障礙在于：當(dāng)前事業(yè)單位、和企業(yè)的人員富余，在很大程度上造成人員分流難；被分流的縣級(jí)政府機(jī)關(guān)人員素質(zhì)不高造成其再就業(yè)困難；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的擇業(yè)觀念是機(jī)關(guān)人員分流難的重要“瓶頸”。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]