楊瑩

在50多年的一體化進程中，歐盟逐步建立和完善了一系列共同政策。歐盟基于國家安全、國際條約義務、國家政策需要以及促進貿易四個方面的考慮實施出口管制。由于現階段歐盟軍品出口管制政策對各成員國的意義仍主要體現為政治上的約束力而非法律上的限制力，并且《歐盟一般軍用物項清單》也僅作為各成員國的國家軍事技術和設備清單的參考，不得直接取代各國清單。出于國家利益及安全的不同考慮，各成員國在軍品出口管制問題上分歧較大。因此，本文將主要討論歐盟兩用物項出口管制的概況、最新進展與啟示等，不涉及軍品出口管制的相關內容。

有別于“國家”概念下的出口管制

基于歐盟構成的特殊性，歐盟兩用物項出口管制制度的范圍、效力等特點也有別于任何一個“國家”概念下的出口管制制度。本制度的具體狀況也客觀地反映了各成員國與歐盟之間的既競爭又合作、既重利益又不失平衡的復雜關系。

法律框架

伴隨著歐洲共同體的形成和演變，歐盟出口管制法律體系的形成經歷了一個發(fā)展過程。目前歐盟兩用物項出口管制的具體法律依據是《第428/2009號歐盟理事會規(guī)章》（以下簡稱為《規(guī)章428/2009》），該規(guī)章旨在促進合法貿易，使得管制機構可以集中對兩用物項的出口、轉運、中間商及過境進行管制，以及打擊欺詐行為等。

在歐盟的出口管制機制下，受到管制的物項在沒有出口許可的情況下不能離開歐盟關稅區(qū)。同時，該機制對和兩用物項相關的中間商及中間商服務的條款以及通過歐盟進行的兩用物項的過境也有額外的限制規(guī)定。

管理機構

歐盟各成員國掌握著是否允許兩用物項出口的決定權（見圖表）。

許可制度

歐盟目前有四類出口許可。

(1)歐盟通用出口許可（EU General Export Authorisations，EU GEAs）

根據歐盟理事會于2011年11月對《規(guī)章428/2009》進行的修訂，目前有六種“歐盟通用出口許可”根據不同的物項分別發(fā)向不同的國家。

(2)國家通用出口許可（National General Export Authorisations，NGAs）

這類許可可以由各成員國在符合《規(guī)章428/2009》的條件下獨立頒發(fā)。此許可使得出口商不必受數量和價值方面的限制向某些國家出口某些兩用物項，但必須與現行的歐共體通用出口許可(CGEA)的規(guī)定相一致。

國家通用出口許可(NGAs)應公開發(fā)表于許可發(fā)放國的官方公報。目前，以下七國擁有此許可的發(fā)放權：法國、德國、希臘、意大利、瑞典、荷蘭和英國。

(3)全球出口許可（Global Authorisations）

這類許可是由歐盟成員國獨立發(fā)放給某一出口商的，涵蓋出口到一個或多個國家/最終用戶的一種或多種兩用物項的許可。

(4)單項出口許可證（Individual Licenses）

這類許可一般是指由歐盟成員國獨立發(fā)放給某一出口商的，涉及一個最終用戶的許可。

執(zhí)法體系

在歐盟，出口管制的執(zhí)法和處罰屬于成員國的司法管轄范圍。

《規(guī)章428/2009》規(guī)定各成員國應該采取適當措施以保證《規(guī)章428/2009》中所有條款得以妥善實施，并制定有效、適度并具有勸阻作用的處罰措施。

但是，由于各成員國具有對違反出口管制的情況進行執(zhí)法和處罰的自由，歐盟各國的執(zhí)法機制和處罰結果存在著差異。歐盟中大多采用行政執(zhí)法，主要的處罰形式有警告、罰款、沒收和吊銷出口許可證等，并根據違規(guī)情況進行刑事或民事指控。

歐盟外交署(European External Action Service, EEAS)是負責任何歐盟所實施制裁的權威機構。歐盟利用貿易制裁來進一步懲罰不斷違反出口管制的出口商或者貿易伙伴。制裁可以施加于個人、公司或者國家。

管制清單

根據《規(guī)章428/2009》的主要原則，清單所列的被管制物項在沒有出口許可的情況下不能離開歐盟關稅區(qū)。

該管制清單共分10類：0類：核材料、設施與設備；1類：特殊材料與相關設備；2類：材料加工程序；3類：電子產品；4類：電腦；5類：電信與“信息安全”；6類：傳感器與激光；7類：導航與航空電子設備；8類：海事；9類：航空航天與推進系統。

每類物項下又分為5項：A：系統、設備與部件；B：測試、檢驗與生產設備；C：材料；D：軟件；E：技術。

成員國對附加物項的管制

根據《規(guī)章428/2009》，各成員國有權管制附加的/或未列入清單的兩用物項的出口。另外，若某一個清單外物項出口到某一最終用戶可能產生風險，成員國可以通知出口商提供該物項的出口許可；因存在某項出口具有轉移至大規(guī)模殺傷性武器計劃或者違反禁運的風險，出口商須在出口前向國家主管部門查詢是否需要辦理許可；在潛在地具有促進大規(guī)模殺傷性武器計劃或者向禁運國家運送武器的可能性的情況下，相關的技術支持也受到管制。

歐盟兩用物項出口管制的最新進展

歐盟現行的兩用物項出口管制框架具有明顯的優(yōu)點和缺點。歐盟意識到，為了應對快速發(fā)展的世界所帶來的挑戰(zhàn)，此框架必須與時俱進。因此，2011年6月，歐盟委員會發(fā)布了《歐盟兩用物項出口管制體系綠皮書》，目標是提出一些改革建議并發(fā)起關于歐盟現行兩用物項出口管制體系運行情況及未來發(fā)展的討論。討論的結果將有助于找出現行制度的優(yōu)勢和弱點，擬定對歐盟出口管制框架的長遠規(guī)劃。歐盟期待，其出口管制體系能在以下方面有所發(fā)展：

組織結構

歐盟未來出口管制的組織結構將基本上與現行的歐盟出口管制體系下的組織結構類似，即各成員國的國家出口管制機構在其國家內部享有許可發(fā)放的決定權。此外，未來負責兩用物項出口管制的各成員國出口管制機構應該進行更系統、更密切的合作。

風險評估及審查程序

為了實現出口管制程序方面的統一要求，歐盟將需要商定一個通用的風險評估方法及與之適應的審查程序，以供整個歐盟執(zhí)行出口管制決策時使用，以確保為各成員國出口商建立一個公平的競爭環(huán)境。

信息交流體系

為了確保新的歐盟出口管制架構能發(fā)揮作用，出口管制的各個方面都需要進行系統的信息交流，包括歐盟成員國發(fā)放的許可證的詳細信息、從事兩用物項出口的出口商的詳細信息、注冊使用通用出口許可證的出口商的詳細信息等。

歐盟通用的全面管制方法

今后，各成員國可能將會被強制要求就實行的全面管制的信息及原因進行交流。此外，考慮建立一個歐盟范圍內全面管制的概念。在這種概念下，在特定的情況下，有關成員國或成員國集團可以要求歐盟委員會發(fā)出實施全面管制許可的規(guī)定，適用于所有27個歐盟成員國并在一定的時間內有效。

完全整合的兩用物項內部市場

在新的歐盟出口管制模式的理念下，在排除不安全因素的前提下，歐盟將努力消除其兩用物項內部轉移管制，促進歐盟形成一個完全整合的兩用物項內部市場。

歐盟兩用物項出口管制的啟示

關于《歐盟兩用物項出口管制體系綠皮書》的討論預計將最終形成歐盟兩用物項相關規(guī)定的修訂提案，屆時，歐盟兩用物項出口管制體系將產生一系列的積極變化，可供我國出口管制體系參考。

市場更統一

歐盟范圍內通用的風險評估方法的運用，將使得不同的成員國在處理類似情況時得出類似的管制決策。這意味著，各成員國許可證管理機構將可避免由于對類似案例作出不同的管制決策，導致破壞歐盟統一、公平的競爭環(huán)境等情況的發(fā)生。

機構更高效

歐盟將建立各成員國出口管制機構之間的密切合作，如應用通用的信息技術工具、增加信息交流和使用通用的風險評估程序等，使得各成員國出口管制機構得以更清楚、確切地了解某敏感物項在其他國家出口的情況，從而能夠綜合分析形勢并高效、準確地做出相關決策。此外，更多的低風險交易的出口程序將被簡化，從而使各級別出口管制管理機構都得以將有限的精力與資源用于高風險交易的管理。

溝通更有效

可靠的信息是高效、穩(wěn)健的出口管制的基礎。通過加強各成員國之間及時、可靠、詳盡的信息交流，出口管制管理機構將得到確實可信的信息，并通過掌握的足夠證據來對具體出口交易進行正確決策。隨著信息交流機制的完善，執(zhí)法機構可以得到關于有效的許可證，注冊的出口商以及可疑的實體等方面的匯集信息，這樣可以使執(zhí)法機構更易識別高風險交易，并予以關注。

環(huán)境更安全

各成員國通過實行通用的全面管制方法，并就實行的全面管制的信息及原因進行交流，將使得全面管制的措施得以更公平、更有效的在歐盟范圍內得以實施。同時，在這種機制下，歐盟范圍內的出口形勢將會更加穩(wěn)定，潛在的擴散者在歐盟范圍內也將無法利用各成員國出口管制政策實施過程的差別而購買到某類敏感物項，從而對歐盟的安全措施起到了有力的推動作用。