毛麗冰

今年央視“3·15”晚會(huì)揭露了假借慈善名義斂財(cái)?shù)摹爸腥A學(xué)生愛眼工程”，他們眼鏡店內(nèi)赫然掛著中國(guó)公益總會(huì)授予其負(fù)責(zé)人劉金順“中國(guó)公益事業(yè)杰出人物”等稱號(hào)或“榮譽(yù)”的牌匾。劉金順能順利闖過當(dāng)?shù)刭|(zhì)量檢測(cè)監(jiān)督局、工商局的層層審核，并深入到教育局大肆行騙，都是靠其“中華學(xué)生愛眼工程”這個(gè)“遍及全國(guó)，背景和影響力極大”在香港注冊(cè)成立的社團(tuán)蒙蔽了大家的眼睛。

香港注冊(cè) 內(nèi)地運(yùn)作

在愛眼工程的宣傳冊(cè)上，有份出自香港的注冊(cè)證書，香港方面證實(shí)，2010年有一家“中華學(xué)生愛眼工程促進(jìn)會(huì)有限公司”注冊(cè)成立，公司性質(zhì)是私人，注冊(cè)資金一萬港元，注冊(cè)人正是劉金順。而印制在宣傳冊(cè)上同一個(gè)編號(hào)的注冊(cè)證書，“有限公司”四個(gè)字不見了，成了中華學(xué)生愛眼工程促進(jìn)會(huì)。所以，在民政部民間組織管理局的名單上，并沒有“中華學(xué)生愛眼工程”這個(gè)組織，也沒在劉金順?biāo)^的上層主管部門中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)注冊(cè)。劉金順打著中華學(xué)生愛眼工程的幌子通過三億康發(fā)展有限公司賣眼鏡，記者在北京市工商局網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)該企業(yè)狀態(tài)顯示的竟是吊銷，吊銷時(shí)間是2011年3月12日。一個(gè)虛構(gòu)的中華學(xué)生愛眼工程就這樣，套著慈善的面孔在全國(guó)各地上演著一出出圈錢鬧劇。

“當(dāng)他打著‘全國(guó)學(xué)生愛眼工程組委會(huì)的名頭和相關(guān)文件來給我們看時(shí)，我們就相信了，沒想到他背后竟然是隱藏著巨大的商業(yè)利益。我們和學(xué)校都是受害者，都被蒙蔽了?！碑?dāng)?shù)亟逃重?fù)責(zé)人表示。

2011年底，類似的一群組織引起了民眾和相關(guān)職能部門的關(guān)注：它們是在香港注冊(cè)成立的非政府組織，它們?cè)趦?nèi)地注冊(cè)了實(shí)體公司，主要在內(nèi)地活動(dòng)；它們以香港社團(tuán)的名義，在內(nèi)地運(yùn)作時(shí)闖下了不大不小的禍，引發(fā)了問題卻沒有法律依據(jù)和具體職能部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、NGO研究所所長(zhǎng)王名指出，這類社團(tuán)經(jīng)營(yíng)方式的存在暴露出了很尖銳的問題——現(xiàn)行體制和法規(guī)還存在很大的漏洞，亟須完善。

在香港注冊(cè)成立的這類協(xié)會(huì)，從法律上看，它是香港的NGO（非政府組織），清華大學(xué)創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝教授指出，從實(shí)質(zhì)看它就是在其他法區(qū)內(nèi)注冊(cè)成立，卻在內(nèi)地開展業(yè)務(wù)的“離岸社團(tuán)”。

既然是內(nèi)地人士創(chuàng)辦又主要在內(nèi)地運(yùn)作的組織，它為何要在香港成立？鄧國(guó)勝告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，由于這類機(jī)構(gòu)在大陸很難注冊(cè)，但香港的相關(guān)政策非常寬松，而且可以注冊(cè)“世界”、“中華”等字號(hào)，這在內(nèi)地幾乎是不可能的。鄧國(guó)勝指出，在香港注冊(cè)NGO最大的便利就在于此——程序簡(jiǎn)單，而且名稱比較隨意，“這樣，他們到內(nèi)地來開展活動(dòng)，就有了‘合法的外衣”。 類似在香港注冊(cè)卻在內(nèi)地運(yùn)作的社團(tuán)不勝枚舉——中國(guó)慈善國(guó)際聯(lián)合會(huì)、中國(guó)管理科學(xué)發(fā)展協(xié)會(huì)、中國(guó)儒商總公司、中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量協(xié)會(huì)，等等。

離岸社團(tuán)在內(nèi)地的生存方式大概有三種，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)組織和基金會(huì)。離岸社團(tuán)的一個(gè)特點(diǎn)往往是境外注冊(cè)，境內(nèi)開展活動(dòng)，負(fù)責(zé)人通常是一些內(nèi)地居民和組織，實(shí)際上都是“掛羊頭賣狗肉”，他們通過中介機(jī)構(gòu)在外國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)辦理注冊(cè)手續(xù)，但主要活動(dòng)都是在內(nèi)地進(jìn)行。另外，這些離岸社團(tuán)的一個(gè)突出特點(diǎn)是在名稱上有誤導(dǎo)性，他們往往都打著“國(guó)際”、“世界”、“ 中國(guó)”等招牌，看似來頭很大，有的甚至采取與內(nèi)地依法成立社團(tuán)相同的名稱，對(duì)公眾進(jìn)行誤導(dǎo)。而其中相當(dāng)一部分只是打著非營(yíng)利的旗號(hào)，實(shí)質(zhì)是想在內(nèi)地掙錢，通過“國(guó)字頭”、“世界級(jí)”等旗號(hào)招搖撞騙。

民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)楊岳指出，社會(huì)組織都應(yīng)是非營(yíng)利性組織，像不少組織都打著非營(yíng)利組織的名義去宣傳、招攬會(huì)員，實(shí)際上它所有的運(yùn)作行為都是經(jīng)營(yíng)性行為，而且在牟取不當(dāng)利益。鄧國(guó)勝指出，離岸社團(tuán)在內(nèi)地開展活動(dòng)，大多不用繳稅，因?yàn)樗麄冊(cè)趦?nèi)地本身沒有合法身份，也沒有正式發(fā)票。所以，他們的很多收費(fèi)活動(dòng)并不開具內(nèi)地的發(fā)票，前提是會(huì)員也不在乎發(fā)票。即使有的會(huì)員或客戶需要發(fā)票，部分離岸社團(tuán)可能又在內(nèi)地注冊(cè)了公司，兩個(gè)牌子同時(shí)用，通過公司開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

離岸社團(tuán) 無人監(jiān)管

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來，民政部接到民眾對(duì)離岸社團(tuán)的舉報(bào)有200多件，占案件舉報(bào)總數(shù)的50%以上。根據(jù)舉報(bào)，民政部將在香港成立的社團(tuán)名稱與在內(nèi)地民政部門成立的合法名稱做了對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，這60多個(gè)香港社團(tuán)的名稱與正規(guī)社團(tuán)名稱類似或者完全一樣。民政部民間組織管理局官員指出，這些組織成立之初就是為了逃避監(jiān)管，通過亂發(fā)牌、亂評(píng)比、亂表彰等活動(dòng)進(jìn)行斂財(cái)。這些活動(dòng)一方面嚴(yán)重?fù)p害了公民和一些法人組織的合法權(quán)益，另一方面也嚴(yán)重干擾了社會(huì)團(tuán)體管理的正常秩序。

據(jù)了解，截至目前，在我國(guó)民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)組織已達(dá)44.8萬家，而在境外和香港注冊(cè)的離岸社團(tuán)在內(nèi)地基本處于不能登記、無法監(jiān)管的空白狀態(tài)。1998年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，只規(guī)定了內(nèi)地社團(tuán)須強(qiáng)制注冊(cè)和接受管理的條款，“離岸”就可以規(guī)避《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)登記條件、業(yè)務(wù)規(guī)范和地域限制的規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)自由活動(dòng)，輕松逃脫監(jiān)管。

王名指出，現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》對(duì)境外登記的那些組織在華開展活動(dòng)是毫無法律管理依據(jù)的，離岸社團(tuán)能在內(nèi)地行騙，數(shù)量如此之多，就是利用社會(huì)團(tuán)體登記管理的立法空白點(diǎn)，鉆了法律的空子。他介紹，現(xiàn)行法律對(duì)境內(nèi)的NGO管理比較完善，對(duì)境外在華NGO的管理也有相應(yīng)可循的法規(guī)，但是，香港回歸已14年，專門針對(duì)在香港注冊(cè)的NGO卻沒有監(jiān)管。據(jù)了解，在香港回歸之前，香港NGO在內(nèi)地運(yùn)作按照《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》進(jìn)行管理，與外國(guó)NGO管理辦法一致；香港回歸之后，由于“一國(guó)兩制”分開治理的方針，相關(guān)制度建設(shè)卻一直被擱置了。因此，直到目前，這類在香港注冊(cè)的離岸社團(tuán)在內(nèi)地開展活動(dòng)，因?yàn)闆]有進(jìn)行登記而不能納入正常的監(jiān)督與管理，它們基本處于無法可依、無人管理的狀況，除非嚴(yán)重危害國(guó)家安全，才可能有部門介入。

除了無法可依、監(jiān)管不到位之外，王名指出，對(duì)香港NGO的管理并非監(jiān)管部門不負(fù)責(zé)，問題在于多個(gè)部門共同管理，他們之間卻沒有相互協(xié)調(diào)的合作機(jī)制。他用“九龍治水”來形容問題所在。在內(nèi)地成立的中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)就遇到了 “李鬼”——一家在香港直接以“中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)”名稱注冊(cè)登記的機(jī)構(gòu)，在內(nèi)地以開會(huì)收取會(huì)費(fèi)的名義行騙。中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)在維權(quán)時(shí)就遇到了很多難題，該學(xué)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人無奈地表示，沒有一個(gè)部門表示它是能管這個(gè)事情的。

王名介紹，一個(gè)組織要獲得完整合法性地位，必須要經(jīng)過民政部門、公安部門、財(cái)稅部門、勞動(dòng)人事部門等機(jī)構(gòu)的考核注冊(cè)；如果要在中國(guó)內(nèi)地開展活動(dòng)，更要經(jīng)過工商部門等機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)，涉及機(jī)構(gòu)頗多。但是香港NGO卻有其自身的特殊性，因?yàn)樯矸荼容^敏感，逐漸成為一個(gè)邊緣問題，很多機(jī)構(gòu)不愿意插手管理，因而大事化小小事化了，或者直接為其“開綠燈”。

法律界人士分析，部分離岸社團(tuán)的斂財(cái)行為多通過另外注冊(cè)公司完成，自認(rèn)“受騙”的企業(yè)可以通過起訴這些公司來實(shí)現(xiàn)維權(quán)。而對(duì)受害的企業(yè)來說，它們多因顧慮聲名而悄然不語，一如它們當(dāng)初輕信那些虛名一樣——作為民營(yíng)企業(yè)，它們深知名聲在“關(guān)系”社會(huì)里的重要性。

正是由于相關(guān)法制的不健全以及受害者的“吃啞巴虧”心態(tài)，香港NGO在內(nèi)地才擁有了“特權(quán)”，不法分子才盯上了它。這類想擁有特權(quán)的組織甚至不用去香港注冊(cè)，目前已有專門的代理機(jī)構(gòu)通過中介注冊(cè)社團(tuán)，在內(nèi)地可以直接辦理。據(jù)調(diào)查，目前在境內(nèi)要實(shí)現(xiàn)在香港注冊(cè)社團(tuán)很容易，從網(wǎng)絡(luò)上就能找到很多可以辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，這種惡性循環(huán)甚至已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。

遏制斂財(cái)先立法

不可否認(rèn)，我國(guó)對(duì)NGO管理的漏洞還有很多。其中最突出的一點(diǎn)就是內(nèi)地自己的NGO難以登記，而境外NGO想在內(nèi)地登記也很難，一些社團(tuán)只好輾轉(zhuǎn)到香港注冊(cè)。但我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)組織管理的三個(gè)行政法規(guī)，主要以程序性規(guī)范為主，實(shí)體性規(guī)范明顯不足，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致主管部門的日常監(jiān)管難以發(fā)力，一定程度上“放過”了社團(tuán)非法斂財(cái)行為。

針對(duì)離岸社團(tuán)出現(xiàn)的這些問題，鄧國(guó)勝呼吁，應(yīng)該盡快納入法制管理。王名透露，民政部等相關(guān)部門已針對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》做修訂討論，要把在境內(nèi)活動(dòng)的各類境外社會(huì)組織都納入監(jiān)管的范圍，解決無法可依的問題，從根本上遏制境外社團(tuán)的非法活動(dòng)，“對(duì)離岸社團(tuán)的管理可能會(huì)有重大突破”。 而面對(duì)急速生長(zhǎng)的社會(huì)組織，積極參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀與未來，制定一部社會(huì)組織方面的基本法律十分必要。它可以確立社會(huì)組織的法律地位，厘清社會(huì)組織與政府的關(guān)系，明確社會(huì)組織的工作范圍、經(jīng)費(fèi)來源、管理手段和管理程序、監(jiān)督主體和監(jiān)督方式，利于以法律形式遏制社團(tuán)非法斂財(cái)，更可促進(jìn)各類社會(huì)組織創(chuàng)新管理方式，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)健康持久發(fā)展。

王名指出，不能靠一部法律解決所有問題，他希望有單獨(dú)的相關(guān)規(guī)定對(duì)香港、澳門NGO進(jìn)行針對(duì)性地管理。他呼吁應(yīng)制定《慈善法》，涉及如何參與、組織慈善活動(dòng)，更重要的是如何對(duì)慈善組織進(jìn)行管理。同時(shí)，王名也對(duì)制度的改善抱有極大信心，他認(rèn)為，自從5·12汶川地震后，公眾更關(guān)注慈善事業(yè)，媒體也集中進(jìn)行跟蹤報(bào)道，“雖然暴露出了各種問題，但這是一件好事，起碼證明事情在不斷朝著好的方向發(fā)展”。

鄧國(guó)勝也建議，應(yīng)降低公益慈善機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)門檻，激發(fā)社會(huì)活力；同時(shí)加大官辦慈善機(jī)構(gòu)的改革，加快去行政化步伐。只有這樣，才能有法可依，做到依法管理。他介紹，國(guó)外的主要經(jīng)驗(yàn)是輕登記、重監(jiān)管，將境外NGO也納入管理范疇，而不是無法可依導(dǎo)致管理被動(dòng)和問題頻發(fā)。我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)督管理，而不僅僅依靠政府部門進(jìn)行監(jiān)管，通過完善NGO內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)NGO自律。還應(yīng)發(fā)揮行業(yè)性組織的作用，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，促進(jìn)其互律；寓管理于服務(wù)之中，通過購買服務(wù)等手段，在培育的同時(shí)，引導(dǎo)其方向。