仲崇喆

摘 要：隨著城市化進程的加速，城市住房的需求量急劇上升。作為社會管理者的政府應當構建較為完善的社會保障體系，承擔起為低收入群體提供保障性住房的責任，保障百姓居住權利的實現(xiàn)。通過分析保障性住房建設與社會保障體系構建的關系和我國保障性住房存在的主要問題，通過與國外進行比較分析，提出了提高立法層次，完善相關法律制度，保障房應由政府引導、公私合建，以及完善個人收入信用監(jiān)管及懲罰力度等建議。

關鍵詞：社會保障；保障性住房；法律制度；居住權

中圖分類號：D632.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0161-03

一、保障性住房問題概述

衣、食、住、行是人類生存的必要條件。住房作為一種特殊的消費品，具有造價高、價值大和使用周期較長的特點。由于近些年來城市化與工業(yè)化進程加速，大量人員涌入城市，隨之而來的就是對城市土地和城市房屋的需求量大增，從而推動了房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，引起了商品房價格的持續(xù)飆升。對于大部分的中低收入家庭而言，由于無力支付高昂的房價，他們不得不維持無房居住或者條件擁擠的現(xiàn)狀而望房興嘆。早在1872年，恩格斯在《論住宅問題》中即深入剖析了歐洲工業(yè)化進程中土地資源和房屋供給的矛盾和沖突。歷史往往有驚人的相似，100多年后的今天，中國的工業(yè)化和城市化進程面臨相似的路徑和困境[1]。

“居者有其屋”，是居住權的基本內(nèi)涵。政府作為社會的管理者，有責任和義務構建包括保障性住房在內(nèi)的社會保障體系；在低收入群體無法通過自己的努力得到住房之時，采取有力措施為其解決最基本的居住問題。經(jīng)濟適用房、限價商品房、廉租房等是當前我國城鎮(zhèn)住房保障體系的重要組成部分，對低收入家庭住房難問題的解決有一定的積極作用。實踐中，世界各國對居民住房問題都比較重視。如美國的住宅法規(guī)定：“盡可能通過私人企業(yè)和政府的支持，使每個美國家庭有舒適的住房和適宜的居住環(huán)境?！比鸬湔_定的政府住房的目標是給每個人提供一所足夠?qū)挸ê褪孢m而且環(huán)境優(yōu)美的住宅。新加坡則提出了“居者有其屋”的目標等[2]。在日本，居住在東京的低收入家庭在買房和租房都較困難時，可申請類似我國保障房性質(zhì)的都營住宅[3]。我國政府近年來也做出了積極的努力。據(jù)統(tǒng)計，僅2010年1—9月，全國城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開工520萬套，占年度計劃580萬套的90％，2011年保障房將大量落成并進入分配環(huán)節(jié)。2010年12月26日，國務院總理溫家寶做客中央人民廣播電臺時表示，2011年保障房將開工1 000萬套，包括公租房、廉租房和棚戶區(qū)改造；僅公租房一項，2011年全國計劃開工400萬套[4] 。2011年10月10日，住建部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，1—9 月中國保障性安居工程開工率已達98%，其中，北京、河北等15個省區(qū)市已完成全年保障性安居工程的開工任務。中國住房和城鄉(xiāng)建設部10日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9 月底，全國城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房已開工986萬套，開工率98%[5] 。在人們?yōu)檫@些數(shù)據(jù)倍感振奮的同時，保障性住房政策實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，諸如工程質(zhì)量不合格、保障性住房居住率低等。為了更好地實現(xiàn)人民在住房領域的公平，迫切需要對保障性住房進行法律規(guī)制。

一、 社會保障體系與保障性住房

（一）保障性住房

保障性住房是為了實現(xiàn)社會公平，實現(xiàn)中低收入階層居民的基本居住權，由政府直接出資建造或收購，或者由政府以一定方式對建房機構提供補助、由建房機構建設，并以較低價格或租金向中低收入家庭進行出售或出租的住房[6] 。在我國具體包括廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃住房（公租房）和對棚戶區(qū)進行改造的改造房等。住房問題的核心是商品房與保障房建設比例不協(xié)調(diào)和居住者消費能力不足的問題，世界各國也都無一例外的在幫助中低收入家庭解決最基本的住房問題，對住房供應進行直接干預或者對住房需求者進行補貼，來滿足中低收入階層不斷增長的住房需求。比較住房政策先驅(qū)當尼遜曾提出過政府在房屋政策中的三種角色：雛生型、社會型以及全面責任型。巴西、墨西哥、泰國、印度等多數(shù)發(fā)展中國家屬于雛生型。他們在解決中低收入家庭住房問題時比較被動，缺乏系統(tǒng)有力的住房保障政策，往往采取項目式的臨時措施、大規(guī)模的貧民區(qū)拆遷等等，而且加上本身政策定位的偏差，因此住房保障政策實施的效果并不理想，低收入家庭的住房水平仍得不到提高。英國、美國、加拿大、瑞士、澳洲等為藍本的社會型，這些國家政府的主要角色是照顧市場無法滿足其住房需要的人群，如老人、失業(yè)者、單親人士、外來工等，因為他們在勞動市場中己經(jīng)處于不利位置，很難在自由的房屋市場中滿足住房需要。對于這些中低收入的住戶，除了從憲法及相關法律中保護他們的居住權外，政府還建立了專門的機構、撥付足夠的經(jīng)費對他們實施住房保障。除此以外的中高收入階層則是靠自己的經(jīng)濟能力從商品房市場解決住房的問題，政府只是通過經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，充當市場補漏者的角色。荷蘭、德國、瑞典、新加坡是全面責任型住房政策的代表者。政府制定了長期的規(guī)劃以確保足夠的房屋供應，例如，新加坡的住房政策已經(jīng)讓86%的公民居住入了政府提供的住房里。

我國通過相關法律與制度的不斷推進，保障型住房先后經(jīng)歷了經(jīng)濟適用房、限價商品房等運作模式，現(xiàn)在又逐步轉(zhuǎn)向直接向低收入家庭進行住房補貼，即由補“磚頭”向補“人頭”轉(zhuǎn)移，但至今住房問題仍未得到很好的解決。對保障型住房的住房補貼可以分為住房建設補貼和住房使用補貼，這兩種補貼實際上往往并存。不過第二次世界大戰(zhàn)以后，發(fā)達國家的住房補貼政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從供給方增量住房的建設補貼轉(zhuǎn)向需求方存量住房的使用補貼，即由補“磚頭”向補“人頭”轉(zhuǎn)移。但筆者認為，在今天的中國并不適用直接的“人頭”補貼，雖然直接的“人頭”補貼可以避免對政府官員、房地產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督不利等弊端，然而這也會導致新的問題，如開發(fā)商基于利益的驅(qū)動，在沒有獲得相應資金扶持的時候，就會放棄建設保障型住房，而去選擇投資利潤更高的中高檔住房，面對高昂的價格，政府的“人頭”補貼也就顯得杯水車薪了。

（二）社會保障體系與保障性住房的關系

社會保障（ Social Security） 可直譯為社會安全，是指社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機會、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負責以依靠社會力量所籌集的資金提供必要的生活保證[7] 。在我國社會保障內(nèi)容包括五部分:社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫和住房保障。房屋作為人類生存的必需品，自然應該成為政府保障的重要內(nèi)容之一。國家通過國民收入的再分配，無償為社會公民所提供的特殊救助和最低生存保障，使社會成員在無須繳納任何保障費用的情況下，得以保障最低生活水平。其保障基金主要是來自國家財政撥款和財政預算。

社會保障體系與保障型住房二者是辯證統(tǒng)一的關系。首先，二者是目的與手段的關系。保障房的建設與發(fā)展，對于推進社會保障體系的完善有著積極的作用。社會保障制度的建立是社會文明進步的標志，其制度的設計是以政府為主導，以保障民生為主要目標。社會保障制度作為整個社會的穩(wěn)定器，對于社會的穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展和人民安居樂業(yè)有著積極的推動作用。在房屋價格遠遠超出低收入群體承受能力的今天，政府加大保障性住房的投資力度，并以此為切入點，帶動消費增長，對于提高民眾的幸福感具有積極的作用。其次，完善的社會保障體系對保障性住房建設也具有積極的促進作用。社會保障體系相關法律法規(guī)和制度的建立和完善，為國家的保障房提供了良好的社會環(huán)境，在國家宏觀政策的指導下，相關住房管理部門能夠在法律規(guī)定的框架下推行保障房的建設，有利于切實解決中低收入家庭住房困難，推進社會法制的進步。

二、我國保障性住房存在的問題

（一）資金短缺問題

目前，影響我國保障型住房建設的主要問題是資金問題，這里主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，由于我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平有限，各地區(qū)發(fā)展也不平衡，導致了絕大多數(shù)的相對貧困地區(qū)保障房政策落實不盡人意，保障房最主要資金來源——財政資金的短缺是導致社會保障房的建設與社會實際需求的差距較大的重要原因之一。按規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％，但根據(jù)國家審計署公布的結果，北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例均未達到上述要求，2007—2009年，這些城市共計少提取146.23億元[8] 。第二，由于金融保障體系不健全，很多低收入家庭的住房問題仍未得到妥善的解決。這些家庭成員大多沒有固定的單位與收入，也沒有住房公積金的福利待遇，所以對他們而言，只能租住到政府所建的廉租房或者公租房，對經(jīng)濟適用房和限價房也只能是望而卻步。

（二）保障房質(zhì)量問題

與商品房相比較，保障房項目利潤較低，一些企業(yè)面對原材料等成本上漲等現(xiàn)狀，為了片面的追求經(jīng)濟利益，就會通過偷工減料來節(jié)省成本、縮短工期，這已經(jīng)成為房地產(chǎn)行業(yè)的潛規(guī)則。據(jù)《人民日報》報道，廣西住房和城鄉(xiāng)建設廳督查組共隨機抽查了20個保障性住房項目，結果顯示在保障房建設過程中，許多工程項目使用違規(guī)的“瘦身鋼筋”抗拉強度與屈服強度均不合格，重量偏差達40%以上。內(nèi)蒙古包頭市最大的棚戶區(qū)改造項目（保障房）“民馨家園”存在大部分新樓房的墻皮幾乎已全部脫落、混凝土墻基部分竟然用手就可以捏碎等嚴重質(zhì)量問題[9]。

（三）保障房準入退出審核、監(jiān)督制度不完善

由于我國沒有建立個人信用制度和個人收人申報機制，居民收入除了工資、獎金和補貼之外的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計，因而劃分居民收入線的基礎將很薄弱，實施起來也非常困難。而且，即使在收入線劃分以后，還存在監(jiān)督成本過高的問題。因為“隱形”收入的存在導致監(jiān)督居民的實際收入變的異常困難[10] 。如經(jīng)濟適用房在很多地方已經(jīng)成為一種特權性的利益資源，某些開發(fā)商享受了政府優(yōu)惠，但并沒有完全將優(yōu)惠的利益體現(xiàn)在房價中，所有才出現(xiàn)了經(jīng)濟適用房并不“經(jīng)濟”、經(jīng)濟適用房小區(qū)修建游泳池、開寶馬車買經(jīng)濟適用房的奇特景觀。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了經(jīng)濟適用房市場化運作與政府監(jiān)管的雙重失靈[11] 。國外對此有著更為嚴密的制度，新加坡對違規(guī)申請保障性住房者有十分嚴厲的處罰措施，例如，施以高達5 000新元的罰款或者6個月的監(jiān)禁，甚至兩者兼施[12] 。日本的公營住宅，相當于我國的廉租房，專門機構會對其租戶的年收入進行嚴格的核定，當年收入連續(xù)三年超過規(guī)定標準時，要累進計算房租，如果在年收入超標的情況下連續(xù)租住五年則必須買下所租住的公營住宅。

三、完善我國保障房體系的路徑選擇

（一） 提高立法層次，完善相關法律制度

美國國會在20世紀30年代就通過了《住宅法》，隨后又先后通過了《城市重建法》、《國民住宅法》和《住宅與社區(qū)發(fā)展法》等相關法律，這些法律的出臺和實施為美國保障房的建設與管理奠定了堅實的法律基礎。日本政府自1950年后，也陸續(xù)制定實施了《公營住宅法》、《住宅金融公庫法》等40多部法律來保證保障房建設與管理的有效執(zhí)行。英國早在19世紀80年代英國就制定了《住宅法》，為此后相繼實施的一系列住房改革措施提供了法律保證，在此基礎上，英國政府后來又相繼頒布了《住房與建筑法》、《住房與規(guī)劃法》等數(shù)十部住房相關法規(guī)，住房保障制度應該有相應的法規(guī)保障。與此對比，統(tǒng)計結果顯示，我國商品住宅投資較快增長的同時，，經(jīng)濟適用房投資大幅下降。之所以出現(xiàn)這樣的情況，和我國缺乏一部《住宅法》是有密切關系的。由于我國目前還沒有關于保障房的法律規(guī)定，關于保障房建設多規(guī)定在部門規(guī)章和條例之中，由于立法層次較低，且相互之間規(guī)定也不一致，導致了實踐中運用條例產(chǎn)生了一系列的問題。所以，現(xiàn)在的當務之急是制定出符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)。只有住房保障法規(guī)的建立，才能保證我國住房保障體系順利運行。要從實際出發(fā)制定符合我國國情的相關法律制度，特別要在在法律中明確懲戒制度，明確對騙取保障住房者的嚴懲不貸，維護好誠信體系。

（二）保障房由政府引導、公私合建

首先要明確政府在保障房建設中的主體地位，但為了更好的解決資金問題，政府可以鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商、非營利性機構等介入到保障房建設領域。這樣，一方面緩解了政府的財政壓力，另一方面也可以為中低收入群體提供更多價格低廉的住房。日本大部分保障房建設的任務主要由住房都市整備公團完成，該機構可以讓中等收入人群享受到基本等于成本價的房屋，從而不至于背上太沉重的房貸負擔。澳大利亞保障房的類型大致可以分為三類：公共住房、社區(qū)住房和私有住房。其中社區(qū)住房就是由教會和其他社會組織等一些社會非營利性機構建造和管理的廉租房，它在澳大利亞整個保障房建設體系中占有很大的比重。在美國，目前有近1/3的廉租房項目由房地產(chǎn)開發(fā)商投資建設而成。美國保障房的建設在20世紀60年代以前全部由政府主導完成，但是60年代以后，政府開始鼓勵私營機構即房地產(chǎn)開發(fā)商進入保障房的建設領域，并出臺相應的建設資金融資擔保和租金補償計劃。在日本，主要以低息貸款來鼓勵企業(yè)從事民間住宅建設，銀行連續(xù)多次降低企業(yè)建住宅的貸款利率，吸引了大量資金投向民房建設。今年我國由于一些公司介入保障房建設領域也在很大程度上減少了政府的財政壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年年初以來，積極參與保障性住房建設的公司有萬科、中國中冶、城投控股、金地集團、保利地產(chǎn)、遠洋地產(chǎn)、上海建工、陸家嘴、招商地產(chǎn)、中國建筑等。

（三）完善個人收入信用監(jiān)管及懲罰力度

我國目前個人征信系統(tǒng)并不完善，對個人收入的監(jiān)管覆蓋不全。我國居民第二代身份證更換工作已經(jīng)結束，國家可以對低收入群體基于身份證芯片來建立個人電子檔案，從而將居民身份證作為“個人收入信用監(jiān)管卡”來使用。將該電子檔案與銀行、居民工作單位、保險和稅務等部門聯(lián)網(wǎng)，通過個人銀行賬戶、是否購買保險、是否繳納個人所得稅等數(shù)據(jù)來甄別其是否符合中低收入人群。因為這些信息可以通過技術手段自動生成，并在住房保障管理中心管理和備案，且信息不能隨便更改，從而能保證這些信息的真實可靠。同時，鼓勵群眾檢舉揭發(fā)，并設定獎懲機制。舉報屬實的人員將獲得一定的物質(zhì)獎勵；對于虛報材料騙取保障房住房資格的人要承擔相應的民事賠償責任和行政責任，并計入個人信用檔案。對于相關政府部門也要對監(jiān)管不力承擔相應的行政責任。

參考文獻：

[1]江帆:我國城市化進程中的住房問題與政府責任[EB/OL].李昌麟經(jīng)濟法網(wǎng).2006-11-17.

[2]郭玉坤.裘麗嵐:國外住房保障制度的共同特征及發(fā)展趨勢[J].城市問題，2007，（8）.

[3]周陽敏.基于包容性社會治理的保障房建設與管理研究——國外的經(jīng)驗教訓及其對中國的啟示[J].河南社會科學，2011，（7）.

[4]劉德炳.保障房：可以多一點[J].中國經(jīng)濟周刊.

[5]宋博.保障房指導意見出臺保障房開工率已達98%[N].中國聯(lián)合商報，2011-10-17.

[6]褚超孚.城鎮(zhèn)住房保障模式及其在浙江省的應用研究[D].杭州：浙江大學碩士論文2005：8.

[7]劉沫茹，姜春潔：和諧社會的社會保障稅法律制度構想[J].大慶師范學院學報，2005，（3）.

[8]周陽敏:基于包容性社會治理的保障房建設與管理研究——國外的經(jīng)驗教訓及其對中國的啟示[J].河南社會科學，2011，（7）.

[9]黃玉新.我國廉租房制度建設中的若干問題及對策探討.2007.

[10]江帆:我國城市化進程中的住房問題與政府責任.李昌麟經(jīng)濟法網(wǎng).2006.11.17.

[11]周陽敏:基于包容性社會治理的保障房建設與管理研究——國外的經(jīng)驗教訓及其對中國的啟示[J].河南社會科學，2011，（7）.

[12]汪華.姜桂義:國外住房保障的基本模式及其借鑒意義[J].南方論刊，2008，（5）.

[責任編輯 柯 黎]