徐曉

摘 要：隨著我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)的加快，現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在人口老齡化的背景下，分析了當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸多問題，并提出了相關(guān)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；養(yǎng)老金替代率

中圖分類號(hào)：Ｆ８４２．０文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０１２）０８－０101－０２

一、我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

“人口老齡化”，是指人口總體中的中老年人口所占比例（或份額）不斷增加，或青少年人口所占比例不斷遞減這樣一種漸進(jìn)過程。按照聯(lián)合國(guó)關(guān)于老齡化社會(huì)的定義，當(dāng)一個(gè)國(guó)家60歲以上人口占本國(guó)總?cè)丝诘?0%，或65歲以上人口占本國(guó)總?cè)丝诘?%時(shí)，則稱為老年型人口社會(huì)。我國(guó)在２０世紀(jì)末60歲以上人口已經(jīng)占到了全國(guó)總?cè)丝诘?0%，這標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入人口老齡化時(shí)代。從中國(guó)六次人口普查的年齡結(jié)構(gòu)可以明顯看出，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國(guó)人口的死亡率和出生率都大幅度下降。從２０世紀(jì)８０年代開始， 0—14歲少兒人口比重逐漸降低， 從1982年第三次人口普查的33.59%降至2010年第六次人口普查的16.60%；尤其是2000年以來，0—14歲人口的比重更是快速下降，１０年間下降了6.29%，降幅非常大。65歲及以上人口比重逐漸上升，從1982年的4.91%上升至2010年的8.87%，增幅非常之快。從數(shù)據(jù)中我們還可以看到，我國(guó)人口老齡化的速度非常快，短短的十幾年間就迅速步入老齡化社會(huì)的行列。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)由于政策的特殊性，人口老齡化是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，剛剛進(jìn)入小康社會(huì)遠(yuǎn)未達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平時(shí)已經(jīng)凸現(xiàn)，國(guó)民財(cái)富的累積還沒有達(dá)到相應(yīng)的程度就要承擔(dān)龐大的老年人群各方面的需要，呈現(xiàn)出“未富先老”的特征。詳見表1。

表1 中國(guó)六次人口普查中年齡結(jié)構(gòu) 單位:%

資料來源: 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒及國(guó)務(wù)院六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。

二、人口老齡化背景下我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題分析

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過多年的改革，已經(jīng)取得了一定的成果，目前，社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)基本建立，但是面對(duì)我國(guó)人口老齡化日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，還存在許多問題需要解決。

（一）養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題十分突出，這既是制度轉(zhuǎn)軌的必然產(chǎn)物，也有一定的社會(huì)原因。1997年7月16日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，自此中國(guó)正式實(shí)行部分基金式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于在此之前已退休和將退休的職工來說，他們沒有建立個(gè)人賬戶方式，因而也就不能從個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度起步階段，全國(guó)大部分地區(qū)采取“空賬”運(yùn)作個(gè)人賬戶，國(guó)家允許向個(gè)人賬戶透支，即借用新繳納的和累計(jì)的個(gè)人賬戶基金發(fā)放己經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金。在2010年7月召開的中國(guó)和拉美養(yǎng)老金制度國(guó)際研討會(huì)上，有關(guān)專家的估算，當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模大約為1.3萬億。在人口老齡化背景下，老年人口撫養(yǎng)比將持續(xù)上升，也就意味著領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)增加，而為制度繳費(fèi)的人數(shù)不變甚至減少，隱性債務(wù)問題勢(shì)必越來越突出，因此，在人口老齡化背景下，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正面臨著“舊債新賬”的雙重壓力，這一問題降低了改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信譽(yù)，也造成我國(guó)面對(duì)人口老齡化的養(yǎng)老金支付危機(jī)。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，資源分配不公

社會(huì)保障的根本目的在于社會(huì)的整體公平與福利水平的提高，在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與人口規(guī)模下，廣覆蓋，低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才是可行的，而我國(guó)目前實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，存在不同人群待遇相差較大的問題，社會(huì)資源分配不甚公平。當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系大致可以劃分為以下幾類：機(jī)關(guān)公務(wù)員和部分事業(yè)單位工作人員基本實(shí)行國(guó)家財(cái)政或者本單位包下來的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；企業(yè)單位實(shí)行社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；農(nóng)村的老年人口，目前主要是依靠家庭和土地養(yǎng)老，部分試點(diǎn)地區(qū)試行以個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。無論是從政府的投入還是最終享受到的待遇，差距都相當(dāng)大，缺乏公平與統(tǒng)一性。對(duì)于城鎮(zhèn)就業(yè)人員而言，當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面仍然有限，部分股份制的企業(yè)、三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織仍游離在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，這樣的情況在人口老齡化的背景下不利于制度的良性運(yùn)行。對(duì)于農(nóng)村而言，社會(huì)保障水平仍然較低， 養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍仍然較窄，我國(guó)各級(jí)財(cái)政將可用的資金對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入仍然較少，2010年國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入只有城市的1/8左右，而且國(guó)家有限的資金投入主要體現(xiàn)為農(nóng)村扶貧資金和民政救濟(jì)金，對(duì)于農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入極為有限，因此，我國(guó)農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題仍然十分棘手。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值問題

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶部分實(shí)行長(zhǎng)期積累，如果將這部分社保基金投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，獲得增值的收益一定程度上可以緩解我國(guó)養(yǎng)老基金支付帶來的壓力?？墒?，在我國(guó)當(dāng)前情況下，社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)和管理存在著諸如資金來源渠道單一、投資環(huán)境不良、投資渠道狹窄等問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由于監(jiān)管不嚴(yán)、管理不善，甚至被一些政府機(jī)構(gòu)非法挪用，這些問題都會(huì)導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難，不利于緩解我國(guó)人口老齡化的壓力。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，我國(guó)養(yǎng)老基金平均投資回報(bào)率扣除掉通脹率之后，實(shí)際收益率為負(fù)值，而很多發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率都遠(yuǎn)高于我國(guó)，以智利為例，其養(yǎng)老金投資收益率可高達(dá)12%，尤其是在較高的通貨膨脹壓力下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問題更是亟待解決。

（四）養(yǎng)老金替代率高，離退休費(fèi)用剛性增長(zhǎng)

目前，國(guó)際上公認(rèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率的適宜水平是60%，而據(jù)國(guó)內(nèi)一些學(xué)者和專家的研究表明，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率與國(guó)外平均水平相比，大大高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。過高的養(yǎng)老金替代率雖然有利于老年人口生活水平的改善，但同時(shí)也帶來了一系列的負(fù)面問題，養(yǎng)老金替代率過高不僅會(huì)誘發(fā)勞動(dòng)者提前退休，挫傷在職職工的工作積極性，也會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來沉重壓力。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文2010年7月披露研究結(jié)果：我國(guó)養(yǎng)老金缺口大約為1.3萬億人民幣。在人口老齡化的背景下，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高勢(shì)必會(huì)帶來我國(guó)養(yǎng)老金缺口的進(jìn)一步增大。

另一方面，隨著我國(guó)人民生活水平的提高和醫(yī)療條件的改善，我國(guó)人口的人均壽命也越來越長(zhǎng)。人均壽命是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中十分重要的一個(gè)因素，人均壽命的增加意味著人均領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限越來越長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要支付的的資金量越來越多，制度內(nèi)離退休費(fèi)用將持續(xù)攀升。在人口老齡化背景下，這一問題將愈發(fā)突出。

三、人口老齡化背景下完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)對(duì)策

（一）逐步統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)

首先，對(duì)于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)逐步予以統(tǒng)一。對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，使其與全社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)賬模式接軌。在執(zhí)行層面，加強(qiáng)監(jiān)察力度，要吸收年齡構(gòu)成相對(duì)年輕的非國(guó)有企業(yè)職工、城市農(nóng)民工加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。加大對(duì)違反社會(huì)保險(xiǎn)法單位的懲處力度，逐步開征社會(huì)保障稅。

其次，需要加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)范圍。加快建立政府組織引導(dǎo)、農(nóng)民自愿參加、個(gè)人賬戶為主、保險(xiǎn)關(guān)系可轉(zhuǎn)移、調(diào)整機(jī)制健全的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須使“三方共擔(dān)”的原則具體化，尤其要明確政府的財(cái)政責(zé)任，多途徑解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題。

（二）加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌監(jiān)管

對(duì)社會(huì)保障基金的征收、管理、使用過程制定相應(yīng)的法律法規(guī)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)監(jiān)管，可以引入監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門，甚至可以建立一些由社會(huì)獨(dú)立人士組成的專門監(jiān)督小組進(jìn)行公開監(jiān)督。特別是在社會(huì)保障基金的使用投資上，要進(jìn)行問責(zé)制及引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，在首先保證基金安全的前提下，使基金投資風(fēng)險(xiǎn)分散，對(duì)投資的資產(chǎn)配置進(jìn)行科學(xué)的投資模型設(shè)計(jì)，積極探索養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值途徑，按國(guó)家有關(guān)基金運(yùn)營(yíng)的法律法規(guī)規(guī)定對(duì)基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，依法建立委托人、托管人、投資人制度，由專業(yè)基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，提高基金的收益率，確保資金的安全和保值增值。

（三）實(shí)行彈性退休年齡，控制提前退休

目前，中國(guó)職工的退休年齡一般情況下是男性60歲、女性55歲，這是20世紀(jì)50年代依據(jù)建國(guó)初期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和全國(guó)人口平均壽命較低的客觀背景制定的。近年來，隨著人口平均壽命的上升和受教育年限的增加，人口初始勞動(dòng)年齡不斷提高，而退休年齡不變，這不僅導(dǎo)致勞動(dòng)資源浪費(fèi)，并且增加了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)。另一方面，各行業(yè)勞動(dòng)條件、勞動(dòng)強(qiáng)度以及對(duì)知識(shí)技能的要求不同，退休政策缺乏彈性，也造成人力資源的浪費(fèi)。據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)測(cè)與管理》研究報(bào)告顯示，我國(guó)退休年齡每延長(zhǎng)一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元。因此，一定程度上推遲法定退休年齡，嚴(yán)格控制提前退休，實(shí)行彈性退休年齡有利于當(dāng)前人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增收減支。

（四）發(fā)展多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展極其緩慢，應(yīng)在國(guó)家提供基本的養(yǎng)老保障的前提下，通過立法、稅收等多種手段鼓勵(lì)地方、企業(yè)發(fā)展多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。首先，國(guó)家為職工建立基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其保障水平要充分考慮國(guó)家的承受能力和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一般選擇較低水平。其次，企事業(yè)單位在充分考慮可持續(xù)發(fā)展的條件下，在自己力所能及的范圍內(nèi)，為其職工提供企業(yè)年金或職業(yè)年金，國(guó)家應(yīng)從稅收減免、法規(guī)保障等角度予以支持。最后鼓勵(lì)個(gè)人參加儲(chǔ)蓄性的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

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