胡希臣

摘 要：通過(guò)分析評(píng)估發(fā)生在美國(guó)舊金山船舶碰撞大橋事故的應(yīng)急處置、事故和污染調(diào)查以及后續(xù)處置等一系列措施，對(duì)比

我國(guó)目前現(xiàn)存的水上事件應(yīng)急體制、機(jī)制和程序，以及在我國(guó)發(fā)生類似事件的處置情況。

關(guān)鍵詞：交通運(yùn)輸 公共管理案例

事件背景回放

2007年11月7日0830時(shí)，德國(guó)籍船舶“COSCO BUSAN”輪在濃霧中（能見(jiàn)度為200－400米），由加利福尼亞州奧克蘭港始發(fā)，航行中觸碰舊金山-奧克蘭海灣大橋。觸碰導(dǎo)致“COSCO BUSAN”輪左舷一個(gè)大的開(kāi)口（100×12英尺），距水線以上210英尺，開(kāi)口導(dǎo)致約53653加侖的燃油溢入舊金山海灣并沉積于周圍的海岸線。

由于事故性質(zhì)非常嚴(yán)重，美國(guó)政府成立了由海岸警備隊(duì)、加利福尼亞州政府、船東三方為核心的應(yīng)急指揮中心。針對(duì)此次事故，美國(guó)運(yùn)輸安全委員會(huì)進(jìn)行了獨(dú)立調(diào)查，司法部門(mén)進(jìn)行了刑事調(diào)查。

事件公共處置分析論述

1、應(yīng)急處置及機(jī)制的完善

1.1事故初步評(píng)估和行動(dòng)啟動(dòng)

海岸警衛(wèi)隊(duì)在事故發(fā)生后34分鐘內(nèi)與油污應(yīng)急反應(yīng)力量展開(kāi)了行動(dòng)。大橋的三角洲橋跨在事故后34分鐘內(nèi)得以評(píng)估，油污應(yīng)急反應(yīng)小組在事故后65分鐘內(nèi)靠上“COSCO BUSAN”輪。應(yīng)急指揮中心在事故后1小時(shí)15分鐘內(nèi)成立。應(yīng)急指揮中心成員、加州現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員和油污責(zé)任方的第一次正式會(huì)議直到下午4點(diǎn)才召開(kāi)，但并沒(méi)有影響已經(jīng)開(kāi)展的油污應(yīng)急行動(dòng)。

1.2油污控制、防污措施、油污清除和處置

根據(jù)加州溢油反應(yīng)組織對(duì)舊金山地區(qū)應(yīng)急預(yù)案的要求是：溢油應(yīng)急器材應(yīng)在2個(gè)小時(shí)內(nèi)準(zhǔn)備完畢，6個(gè)小時(shí)內(nèi)運(yùn)到溢油現(xiàn)場(chǎng)。第一個(gè)到現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急反應(yīng)組織是在１個(gè)半小時(shí)內(nèi)，第二個(gè)到現(xiàn)場(chǎng)并開(kāi)始行動(dòng)的是另一個(gè)油污清除公司，在2個(gè)小時(shí)內(nèi)到現(xiàn)場(chǎng)的，兩個(gè)組織都比要求的6個(gè)小時(shí)提前抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。加州運(yùn)輸部代表在事故后69分鐘內(nèi)到達(dá)大橋損壞現(xiàn)場(chǎng)。油污應(yīng)急反應(yīng)辦公室海岸線油污清除評(píng)審小組在事故后3個(gè)半小時(shí)內(nèi)開(kāi)始了岸線評(píng)審工作。

1.3應(yīng)急反應(yīng)中存在的不足

發(fā)現(xiàn)或事故報(bào)告中的不足。舊金山海岸警衛(wèi)隊(duì)值班未能及時(shí)報(bào)告事故導(dǎo)致向國(guó)家應(yīng)急中心及加州應(yīng)急辦公室的通知延遲了1 個(gè)小時(shí)。

舊金山地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案及反應(yīng)處置情況。舊金山地區(qū)應(yīng)急預(yù)案是基于舊金山港可能的最惡性的污染事件而制定的。但其中未包括油污應(yīng)急反應(yīng)程序，其原因是溢油事件相對(duì)于其他有害物質(zhì)事件發(fā)生的概率很低。在COSCO BUSAN輪事件以前，舊金山市應(yīng)急管理部門(mén)從沒(méi)有與海岸警衛(wèi)隊(duì)在溢油方面合作過(guò)。這也是其應(yīng)急預(yù)案的反應(yīng)時(shí)間與實(shí)際應(yīng)用的時(shí)間有較大寬裕的結(jié)果。起初一些未經(jīng)專門(mén)培訓(xùn)的當(dāng)?shù)厥忻癖缓粲鯀⒓又驹盖逦刍顒?dòng)，這違背了加州法規(guī)“所有涉及有害物質(zhì)工作的工作人員必須經(jīng)過(guò)專門(mén)的培訓(xùn)”的規(guī)定，所以志愿者需要24小時(shí)的培訓(xùn)，在油污發(fā)生后的第5天志愿者經(jīng)過(guò)培訓(xùn)參與清除油污工作。

1.3溢油量的測(cè)算及公布問(wèn)題

海岸警衛(wèi)隊(duì)承認(rèn)將最初溢油量測(cè)算值(142加侖)發(fā)布給公眾是一個(gè)錯(cuò)誤的決定。當(dāng)天下午5點(diǎn)左右，才將新的測(cè)算值58000加侖公布于眾。

2、事件調(diào)查

觸碰事故發(fā)生后，雖然舊金山海岸警衛(wèi)隊(duì)立即派出3名事故調(diào)查人員到事故現(xiàn)場(chǎng)，收集了一系列事故證據(jù)，但在海事調(diào)查與油污調(diào)查方面仍然存在較多的缺陷，缺陷導(dǎo)致沒(méi)有收集并保存到所有與“COSCO BUSAN”輪觸碰事故有關(guān)的證據(jù)。

2.1調(diào)查人員資歷與培訓(xùn)的不足

調(diào)查人員資歷與培訓(xùn)的不足和工作支持的不到位可能是導(dǎo)致事故調(diào)查過(guò)程中未收集和保存所有證據(jù)的原因。

調(diào)查人員沒(méi)采取措施確認(rèn)助航標(biāo)志（如RACONS）或船上通訊和航行設(shè)備是否處于正常可用狀態(tài)；也沒(méi)有查看船載數(shù)據(jù)記錄儀（VDR），因?yàn)樗麄儾恢来吓鋫淞嗽撛O(shè)備；調(diào)查人員沒(méi)有及時(shí)對(duì)VTS值班人員做藥物與酒精測(cè)試，因?yàn)閂TS是由海岸警備隊(duì)操控，聘請(qǐng)部分民眾值班。美國(guó)的有關(guān)法規(guī)規(guī)定海事調(diào)查應(yīng)有義務(wù)調(diào)查海岸警衛(wèi)隊(duì)是否與事故的發(fā)生有關(guān)系，并決定是否開(kāi)展深入調(diào)查。

被派往的3 名調(diào)查人員不是經(jīng)培訓(xùn)合格的海事調(diào)查官。舊金山海岸警衛(wèi)隊(duì)有6名海事調(diào)查員，其中5名在事故發(fā)生時(shí)是不夠資格的調(diào)查人員。

2.2藥物與酒精測(cè)試延遲問(wèn)題

按照美國(guó)有關(guān)法規(guī)規(guī)定：船員雇主有責(zé)任對(duì)所有涉及嚴(yán)重海上事故的船員在事故后2小時(shí)內(nèi)進(jìn)行酒精測(cè)試，32小時(shí)內(nèi)進(jìn)行藥物測(cè)試。這個(gè)疏忽到事故后32小時(shí)以后才被海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)現(xiàn)。事故發(fā)生53個(gè)小時(shí)后，船員的藥物與酒精測(cè)試才完成。

3、執(zhí)法監(jiān)督

3.1事故調(diào)查的監(jiān)督體制

本起事故發(fā)生后，美國(guó)成立了以海岸警備隊(duì)為核心的調(diào)查組，但是，美國(guó)運(yùn)輸安全委員會(huì)在國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)事故進(jìn)行了獨(dú)立調(diào)查。同時(shí)，對(duì)海岸警備隊(duì)的事故調(diào)查監(jiān)督的還有其國(guó)土資源部的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)-總檢察官辦公室和外部監(jiān)督組織－聯(lián)邦海事委員會(huì)（Federal Maritime Commission FMC）。

3.2監(jiān)督建議及執(zhí)行

美國(guó)國(guó)土資源部總檢察官辦公室對(duì)海岸警備隊(duì)的事故應(yīng)急處理工作進(jìn)行了評(píng)估，并提出4條管理方面的建議。

海岸警衛(wèi)隊(duì)同意上述安全管理建議，認(rèn)為上述建議可供修改，直到有更詳細(xì)資料和記錄證明已經(jīng)有足夠的行動(dòng)被采取去落實(shí)這些建議。但對(duì)其中一條建議有不同意見(jiàn)，即要求舊金山指揮中心值班人員和檢查人員應(yīng)接受快速反應(yīng)檢查清單使用的培訓(xùn)。海岸警衛(wèi)隊(duì)表明值班人員已經(jīng)接受了適任和知識(shí)更新培訓(xùn)，培訓(xùn)中包含如何使用快速反應(yīng)檢查清單的使用程序。

總檢察官辦公室針對(duì)海岸警備隊(duì)的反饋意見(jiàn)逐條進(jìn)行了說(shuō)明，同意海岸警衛(wèi)隊(duì)計(jì)劃要采取的各項(xiàng)措施。并明確上述建議一直可供修改，直到海岸警衛(wèi)隊(duì)提供文書(shū)或記錄證明其計(jì)劃的措施得以實(shí)施完畢。

4、信息公開(kāi)

美國(guó)的應(yīng)急處置措施是隨時(shí)隨地可以公開(kāi)的，應(yīng)急指揮中心的工作可以供媒體參觀和采訪，媒體可以直接得到所要得到的信息，避免了其他別有用心人的炒作。

能夠做到隨時(shí)接收媒體采訪，就必須保證在應(yīng)急處理過(guò)程中具有高素質(zhì)的管理人才，一旦產(chǎn)生任何失誤，這些人也敢于承擔(dān)責(zé)任。

5、后續(xù)處置

美國(guó)運(yùn)輸安全委員會(huì)成立事故調(diào)查組對(duì)事故進(jìn)行了安全調(diào)查，其調(diào)查結(jié)論也是對(duì)海岸警備隊(duì)的調(diào)查結(jié)論的驗(yàn)證；美國(guó)司法部門(mén)對(duì)該事件進(jìn)行了刑事調(diào)查，中國(guó)籍船員協(xié)助司法調(diào)查進(jìn)行作證，并按照美國(guó)作證程序享受作證、住宿及津貼補(bǔ)助，并享受美國(guó)對(duì)定期居住人員的福利待遇；由于舊金山海岸警備隊(duì)初始報(bào)告失誤，以及后續(xù)工作中同樣存在延誤，警備隊(duì)最高長(zhǎng)官提前退休。

通過(guò)以上的分析，我們可以汲取很多經(jīng)驗(yàn)，一是細(xì)致的應(yīng)急程序和以小時(shí)計(jì)算的應(yīng)急反應(yīng)速度；二是完善的管理體制并公布于眾受民眾監(jiān)督；三是透明公開(kāi)的處置過(guò)程和組織水平體現(xiàn)了管理人才的高素質(zhì)；四是完善的執(zhí)法監(jiān)督程序和監(jiān)督體制；五是責(zé)任分明的制度。當(dāng)然，以上也總結(jié)一些教訓(xùn)供我們今后借鑒。

我國(guó)水上事件應(yīng)急處置

水上突發(fā)事件很多都涉及民眾利益而演變?yōu)楣餐话l(fā)事件，所以完善、細(xì)化應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化政府執(zhí)行力，全方位提供政府服務(wù)是我們的當(dāng)務(wù)之急。

2004年7月8日，馬紹爾群島籍大型原油輪“駿馬輸送者”輪 (Genmar Transporter)（總噸：77,870，空船）與馬紹爾群島籍大型原油輪“海角”輪(Cape Bowen)（總噸：81,310，裝載117,853噸原油）在泉州港發(fā)生碰撞，造成“駿馬輸送者”輪有一長(zhǎng)度約40米、高度約15米的破洞（重載船撞擊空載船），該起事故已經(jīng)向我們敲響過(guò)警鐘。

1、應(yīng)急演練及完善程序

通過(guò)應(yīng)急演練完善我們的應(yīng)急程序，使之更符合應(yīng)急資源的合理調(diào)配、人力資源綜合利用、各種天氣海況下的指揮等操作。目前，我們還沒(méi)有做到上述這些，是由于我們每次演練前都進(jìn)行長(zhǎng)期的準(zhǔn)備工作，并且選擇適宜演練的天氣海況時(shí)機(jī)，造成無(wú)法計(jì)算參與方真正到位、開(kāi)始實(shí)施的時(shí)間；無(wú)法判斷在惡劣天氣海況情況下采取措施的效果和參與人員的素質(zhì)是否真正符合要求。

“11.24”海難事故在救助過(guò)程中，只有“煙救13”輪抵達(dá)難船附近，并且接近到只有20-30米，但是4只撇纜槍都未能打上難船，值得我們認(rèn)真思考。

大連輸油管爆炸事故，全民動(dòng)員，漁民全面參與清除污染，次生污染無(wú)法評(píng)估，這與應(yīng)急預(yù)案和平時(shí)演練的關(guān)系是否對(duì)應(yīng)等等。

2、海事調(diào)查結(jié)論應(yīng)用及執(zhí)法監(jiān)督

雖然我們有完善的海事調(diào)查程序和海事調(diào)查官管理規(guī)定，但是事故調(diào)查結(jié)論沒(méi)有真正得到重視，安全管理建議沒(méi)有社會(huì)的廣泛監(jiān)督，內(nèi)部對(duì)海事調(diào)查的執(zhí)法監(jiān)督程序也不完善。外部沒(méi)有建立監(jiān)督海事執(zhí)法的公正、公平的平臺(tái)。

3、突發(fā)事件的信息公開(kāi)

造成突發(fā)事件信息不能及時(shí)公開(kāi)的原因主要是因?yàn)椋阂皇枪_(kāi)程序和責(zé)任制度限制了及時(shí)公開(kāi)；二是公開(kāi)發(fā)布信息的人員素質(zhì)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)對(duì)突發(fā)事件基本素質(zhì)的要求；三是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的程序仍然繁瑣，未打破行政辦公的固定模式。

4、后續(xù)處置

后續(xù)的表彰、宣傳、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，掩蓋了許多存在的問(wèn)題，無(wú)法汲取教訓(xùn)，進(jìn)一步完善體制、機(jī)制和程序。而廣大民眾的視角、媒體的視角被忽略了，致使行政機(jī)關(guān)的形象受到損害，這種損害無(wú)法短期消除。

以上分析基于我們?yōu)楣娞峁┑膽?yīng)對(duì)水上突發(fā)事件的公共產(chǎn)品質(zhì)量不高，事件發(fā)生后的應(yīng)急處置受到民眾質(zhì)疑。

結(jié)束語(yǔ)

公共管理要解決社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)行動(dòng)上的協(xié)調(diào)，沒(méi)有科學(xué)的管理是不可設(shè)想的，而政府的公共管理能力在這其間發(fā)揮著舉足輕重的作用。如何切實(shí)提高政府公共管理水平，已是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題之一。

“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性?！?十六大報(bào)告的具體要求正是我們?cè)谶@方面存在嚴(yán)重的不足。

提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品需要高素質(zhì)的公共管理人才，讓高素質(zhì)的管理人才在崗位上踏實(shí)、認(rèn)真地研究公共管理程序工作，需要我們改變現(xiàn)有的選人、考人、用人體制。

盡快完善突發(fā)事件的預(yù)見(jiàn)、預(yù)備、預(yù)警、預(yù)報(bào)、預(yù)案，以及評(píng)估反饋、進(jìn)一步完善的程序，為公眾提供一個(gè)高質(zhì)量公共產(chǎn)品迫在眉睫。同時(shí)，我們也可以借鑒或直接引用西方一些高質(zhì)量的公共產(chǎn)品為我國(guó)的公共管理服務(wù)。

（作者單位：交通運(yùn)輸部海事局）