劉堯

近日，異地高考終獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這對(duì)備受高考困擾的隨遷子女來(lái)說(shuō)無(wú)疑是值得高興的事情。不過(guò)，高考制度是教育公平的平衡器，其改革必然會(huì)涉及社會(huì)多方的利益平衡。異地高考是關(guān)乎教育、城市資源、流動(dòng)人口等諸多矛盾的復(fù)雜問(wèn)題，其艱巨程度可想而知，不是僅有良好愿望就能解決的。從這一點(diǎn)來(lái)看，異地高考意見(jiàn)獲批只是“萬(wàn)里長(zhǎng)征”邁出了第一步，接下來(lái)需要教育部本著公平原則，通過(guò)科學(xué)的程序，廣泛吸納民意，兼顧各方利益，制定出令多數(shù)人滿意的實(shí)施方案。

一、異地高考凸顯的背景

“異地高考”一詞，是在2008年全國(guó)人大代表提出解決外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女就地高考問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)的。異地高考，是指考生不在流出地（戶籍所在地）參加高考，而是在流入地（非戶籍所在地）參加高考。2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，全國(guó)流動(dòng)人口2.6億人。在這2.6億流動(dòng)人口背后，有5800萬(wàn)留守兒童和2700萬(wàn)隨遷子女。龐大的隨遷子女群體如何參加高考，使異地高考問(wèn)題凸顯。從2008年8月啟動(dòng)制定，到2010年5月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，異地高考一直是被社會(huì)關(guān)注與熱議的問(wèn)題。

2010年12月，異地高考被列入國(guó)家教改試點(diǎn)，首先在山東、湖南及重慶試行。2011年3月，教育部部長(zhǎng)袁貴仁在列席十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議時(shí)透露，教育部正在與上海、北京研究逐步推進(jìn)異地高考。同年10月，部分非京戶籍隨遷子女家長(zhǎng)共同起草的異地高考民間方案《隨遷子女輸入地高考方案》公布。該方案建議，取消高考戶籍限制，依據(jù)學(xué)籍和父母常住地等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定高考報(bào)名資格。同月，北京大學(xué)張千帆教授等學(xué)者聯(lián)名向總理上書(shū)，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審查并修改《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，呼吁取消有關(guān)“學(xué)生在戶籍所在地報(bào)名參加高考和招生”的規(guī)定。以上“民間方案”與“學(xué)者上書(shū)”倒逼高考制度甚至是戶籍制度變革。

《教育部2012工作要點(diǎn)》明確提出，“研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。2012年3月，教育部部長(zhǎng)袁貴仁在列席全國(guó)政協(xié)十一屆五次會(huì)議時(shí)表示，異地高考改革方案現(xiàn)已進(jìn)入“最后沖刺階段”，用不了10個(gè)月就會(huì)公布。但異地高考并不意味著完全開(kāi)放，而是存在條件準(zhǔn)入。同年7月5日，教育部副部長(zhǎng)杜玉波為河南省高校的校長(zhǎng)書(shū)記作報(bào)告時(shí)透露，四部委即將出臺(tái)“關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試”的意見(jiàn)，這個(gè)意見(jiàn)國(guó)務(wù)院已同意將適時(shí)發(fā)布。杜玉波說(shuō)，意見(jiàn)將根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、城市資源承載能力和進(jìn)城務(wù)工人員子女在流入地連續(xù)就學(xué)的年限來(lái)確定具體方案。距離2013年高考報(bào)名不過(guò)幾個(gè)月的時(shí)間，杜玉波的講話，一石激起千層浪，再次引起社會(huì)的廣泛關(guān)注與熱議。

二、異地高考面臨的困境

從目前社會(huì)反映的情況來(lái)看，異地高考的矛盾，主要集中在流入人口密集的大城市。解決異地高考問(wèn)題，無(wú)法繞過(guò)異地生源聚集的大城市。有不少人擔(dān)憂，一旦實(shí)施異地高考，相應(yīng)的“高考移民”、教育不公平等問(wèn)題會(huì)隨之出現(xiàn)。

第一，異地高考無(wú)助于促進(jìn)教育公平?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011》顯示，26%的農(nóng)村流動(dòng)人口愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其中68%的人希望落戶大城市，其主要目的是讓子女獲得更好的教育。袁貴仁表示，農(nóng)民工在一個(gè)城市就業(yè)時(shí)，同時(shí)要想到其子女的就學(xué)問(wèn)題。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，48%的人認(rèn)為，戶籍制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)與區(qū)域教育不公平的根本原因，如果突破戶籍制度實(shí)施異地高考，就能有效促進(jìn)教育公平。也有19%的人認(rèn)為，教育資源分配不均和招生制度不合理是教育不公平的根源，異地高考無(wú)論怎么設(shè)計(jì)改革方案都無(wú)助于促進(jìn)教育公平，反而會(huì)帶來(lái)更大的不公平。從表面上看，異地高考是為了解決流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)厝丝诘慕逃綑?quán)矛盾，而實(shí)際上只是滿足少部分符合條件的流動(dòng)人口子女在流入地參加高考、接受高等教育的美好愿望，不僅影響了當(dāng)?shù)夭糠秩说慕逃龣?quán)益，而且對(duì)全國(guó)大多數(shù)戶籍依然與高等教育資源掛鉤的人來(lái)說(shuō)，也是不公平的。如果說(shuō)，以戶籍來(lái)分配教育資源和機(jī)會(huì)是不公平的，再創(chuàng)造出一個(gè)以父母能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為分配標(biāo)準(zhǔn)的異地高考，教育不公平就是雪上加霜了。從這個(gè)意義上講，異地高考是為少部分人爭(zhēng)取教育特權(quán)，不僅不能緩解教育不公平問(wèn)題，可能還會(huì)帶來(lái)更大的教育不公平。

第二，異地高考會(huì)引發(fā)新的“高考移民”浪潮。由于教育資源不均衡、高校招生計(jì)劃指標(biāo)投放不均，全國(guó)各省份形成了高考“高地”與“洼地”。大城市高等教育資源集中，歷年來(lái)考生錄取率較高，同時(shí)有一些西部省份人口較少而錄取率較高，這兩種地方就形成了高考“洼地”。在這種情況下，人們擔(dān)心異地高考政策一旦出臺(tái)，會(huì)再次引發(fā)“高考移民”奔赴高考“洼地”。我國(guó)古代唐朝首都長(zhǎng)安作為科舉“洼地”，就引發(fā)過(guò)“科舉移民”，如大詩(shī)人王維本應(yīng)在戶籍地蒲州考試，但王維善彈琵琶，博得了某公主的歡心，在其干預(yù)下，王維在京兆府應(yīng)試。古代這種“科舉移民”叫“冒籍”，是嚴(yán)重的舞弊違法行為。雖然清代對(duì)科舉報(bào)名有嚴(yán)格限制，規(guī)定必須是考生本人“入籍20年以上方準(zhǔn)應(yīng)試”，但“冒籍”現(xiàn)象還是屢禁不止。這就是說(shuō)，只要有高考“洼地”，就會(huì)有“高考移民”。如今，我國(guó)每年有近千萬(wàn)考生參加高考，假如實(shí)施異地高考，難免會(huì)出現(xiàn)大量“高考移民”。從這個(gè)意義上講，異地高考哪怕設(shè)置再高的門(mén)檻，有能力的家長(zhǎng)也會(huì)不惜代價(jià)，讓孩子流動(dòng)到高考機(jī)會(huì)更大的“洼地”?？梢?jiàn)，異地高考不是簡(jiǎn)單的就地高考問(wèn)題，如果不能同步填平高考“洼地”，就一定會(huì)引發(fā)新的“高考移民”浪潮。

第三，異地高考是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的復(fù)雜問(wèn)題。2000年以來(lái)，我國(guó)全面推動(dòng)各省份高考自主命題，現(xiàn)在已有過(guò)半數(shù)的省份實(shí)行自主命題。各省份不僅考卷難易程度不同，分?jǐn)?shù)線高低也存在巨大差異，甚至連命題范圍和考試科目都有區(qū)別。2005年以后，高考報(bào)名嚴(yán)格限定學(xué)生只能在戶籍所在地報(bào)名參加高考。一些隨遷子女在城里長(zhǎng)大，已不適應(yīng)原籍的教育，因?yàn)椴荒茉诰幼〉馗呖?，給繼續(xù)讀書(shū)、升學(xué)帶來(lái)很大不便，異地高考的呼聲日益高漲。近年來(lái)，盡管教育部鼓勵(lì)各省份結(jié)合實(shí)際，盡快推出異地高考方案，但人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，認(rèn)為異地高考能夠很快落實(shí)的人寥寥無(wú)幾。有23%的人認(rèn)為，異地高考不僅是在什么地方考試的問(wèn)題，而是與考試制度和宏觀戶籍制度密切相關(guān)的“牽一發(fā)動(dòng)全身”的復(fù)雜問(wèn)題，也是教育部門(mén)無(wú)法單獨(dú)解決的高難度問(wèn)題。比如，在北京讀小學(xué)、初中的隨遷子女有近48萬(wàn)人，相當(dāng)于本市戶籍同齡學(xué)生的半數(shù)，這個(gè)數(shù)字還在以每年數(shù)萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)。北京常住人口已突破2000萬(wàn)，房?jī)r(jià)居高不下，交通擁堵。一旦實(shí)施異地高考，可能會(huì)使流動(dòng)人口千方百計(jì)地讓子女來(lái)北京接受基礎(chǔ)教育。如此一來(lái)，北京的房?jī)r(jià)不可避免地還會(huì)攀升，交通會(huì)更加擁堵。

三、異地高考實(shí)施的路徑

誠(chéng)然，實(shí)施異地高考將會(huì)引發(fā)許多新問(wèn)題，而且這些問(wèn)題是無(wú)法回避且必須應(yīng)對(duì)的。值得欣慰的是，異地高考國(guó)務(wù)院已同意，教育部正會(huì)同有關(guān)方面制定異地高考方案并將適時(shí)發(fā)布。但這個(gè)方案的具體內(nèi)容是什么，何時(shí)能公之于眾，社會(huì)各界依然十分關(guān)心與擔(dān)心，懷有許多的期盼。

第一，高考改革要公開(kāi)征求民意，吸收民智。無(wú)論是北京、上海，還是其他城市，外來(lái)人口與戶籍人口在高考問(wèn)題上都存在利益沖突?？梢?jiàn)，異地高考是牽扯面廣、影響深遠(yuǎn)、關(guān)系到教育公平的重大決策。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》要求：“作出重大決策前，要廣泛聽(tīng)取、充分吸收各方面意見(jiàn)?！比欢?，《教育部2012工作要點(diǎn)》中提出：研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。教育部負(fù)責(zé)人也表示，放開(kāi)異地高考要“積極推進(jìn)，要有條件準(zhǔn)入，分省實(shí)施”。教育部的這些提法顯然未公開(kāi)征求民意，有悖加強(qiáng)法治政府建設(shè)的精神。因此，對(duì)于異地高考改革無(wú)論是放開(kāi)的時(shí)機(jī)，還是具體操作辦法，教育部都應(yīng)改變以前自行其是的做法，要廣泛開(kāi)辟公開(kāi)征求民意、吸收民智的渠道，讓不同群體進(jìn)行博弈，并在充分吸收民意的基礎(chǔ)上，以條例或法律形式發(fā)布異地高考方案。

第二，高考改革要兼顧考試公平與區(qū)域公平。考試公平是指完全依據(jù)考試成績(jī)來(lái)錄取考生，區(qū)域公平是指通過(guò)區(qū)域配額來(lái)調(diào)控各地區(qū)間考取人數(shù)的懸殊差異。在人口眾多、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化教育水平差異很大的中國(guó)，如何既保證考試公平，又能維持不同區(qū)域錄取率的相對(duì)平衡，是古今大規(guī)模選拔性考試都會(huì)遇到的兩難問(wèn)題。我國(guó)古代科舉制開(kāi)辟了依據(jù)成績(jī)公平錄取人才的先河，從唐朝后期開(kāi)始，北方士子在國(guó)考中競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，南方士子后來(lái)居上，北宋的9630名進(jìn)士中95.2%都是南方人。明代為了緩解地域不公平問(wèn)題，全國(guó)被分為南、北、中三部分，按比例錄取進(jìn)士。清代也通過(guò)對(duì)錄取名額分配的控制，以照顧文化不發(fā)達(dá)地區(qū)。20世紀(jì)20年代，盡管我國(guó)各高校實(shí)行單獨(dú)考試憑成績(jī)自行錄取，但由于各校在全國(guó)采用統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了一些邊疆及文化落后省區(qū)絕少考生考上北大、清華的現(xiàn)象。為了解決區(qū)域嚴(yán)重不公平的問(wèn)題，高校把招生名額的一部分分給各省區(qū)，才在一定程度上緩解了地區(qū)間的不公平狀況。區(qū)域公平與考試公平可謂“此事古難全”，難于一蹴而就，需要二者協(xié)調(diào)兼顧。因此，制定異地高考改革方案也要兼顧考試公平與區(qū)域公平。

第三，推進(jìn)統(tǒng)一高考多元錄取，才是正確出路。當(dāng)前，應(yīng)該以實(shí)施異地高考為契機(jī)，積極地推進(jìn)高考制度改革。事實(shí)上，異地高考的癥結(jié)不在于考試地點(diǎn)和居住地之間的空間差異，從其涉及的復(fù)雜利益關(guān)系來(lái)看，不管是高考指標(biāo)的劃撥，還是戶籍的開(kāi)放，都涉及流入地與流出地的協(xié)調(diào)，牽涉到政府、高校、省份的溝通和利益平衡，需要在全國(guó)范圍統(tǒng)籌各方利益。所以，不宜由各省份出臺(tái)異地高考方案，而應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行高考制度改革，制定統(tǒng)一的高考方案，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一高考，消解高校招生的地域歧視，保障國(guó)民的平等受教育權(quán)。解決異地高考的根本措施應(yīng)該是，摒棄教育功利化取向，推進(jìn)教育資源分配的均衡化和獲取教育資源機(jī)會(huì)的均等化。目前，在推進(jìn)教育均衡化和均等化的過(guò)程中，要遵循考試公平與區(qū)域公平兼顧的原則，廢除高考分省命題，恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)一高考，根據(jù)考試成績(jī)多元錄取。有人認(rèn)為，恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)一高考，對(duì)全國(guó)近千萬(wàn)份試卷進(jìn)行集中評(píng)閱很不現(xiàn)實(shí)，分省份評(píng)閱寬嚴(yán)尺度無(wú)法完全統(tǒng)一。但筆者認(rèn)為，這些技術(shù)上的問(wèn)題與推進(jìn)教育公平的重大意義相比，是不難作出抉擇的。

（作者系浙江師范大學(xué)教育評(píng)論研究所所長(zhǎng)、教授）

（責(zé) 編 子 君）