溫曉東

（黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

治安部門執(zhí)法環(huán)境不良問題及對策

溫曉東

（黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

執(zhí)法環(huán)境不良是近年來一直困擾一線執(zhí)法民警的難題，主要表現(xiàn)為無理上訪、投訴多，執(zhí)法程序煩瑣，治安處罰執(zhí)行難，社會輿論壓力大等。治安部門作為公安機關(guān)重要的執(zhí)法部門，執(zhí)法任務(wù)繁重，受到不良執(zhí)法環(huán)境影響的情況更多。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過成立民警維權(quán)組織，簡化執(zhí)法程序，完善執(zhí)法保障體系，營造客觀公正的社會輿論氛圍等措施，為廣大民警執(zhí)法提供一個良好的環(huán)境。

執(zhí)法環(huán)境；不良表現(xiàn)；對策

一、執(zhí)法環(huán)境問題的由來

所謂環(huán)境，是指某種事物周圍的情況和外部條件，如客觀環(huán)境、工作環(huán)境等。環(huán)境對人類活動的影響，既有積極的、推進性的，也有消極的、阻礙性的。“執(zhí)法環(huán)境”一詞，是公安機關(guān)和廣大執(zhí)法民警為描述對執(zhí)法活動有影響的各種因素，而借用環(huán)境學(xué)的術(shù)語創(chuàng)造出來的，主要指那些對公安執(zhí)法工作有影響的各種外部條件和因素，如政策、法規(guī)、輿論、管理、人員等。

執(zhí)法環(huán)境問題是近年來公安一線執(zhí)法部門在執(zhí)法實踐中面臨的一個突出問題，作為公安機關(guān)主要執(zhí)法部門之一的治安部門，對執(zhí)法環(huán)境不良問題給執(zhí)法工作帶來的消極影響有著深刻的體會。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)基層治安部門，如派出所、治安科、交警隊、巡警隊等的民警，都認(rèn)為當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境狀況不理想，執(zhí)法工作的阻力大、困難多，執(zhí)法的效率和效果都受到不同程度的影響。

執(zhí)法是一個國家管理國家事務(wù)的基本方式，好的執(zhí)法環(huán)境會促進執(zhí)法工作的開展，而不良的執(zhí)法環(huán)境則會阻礙執(zhí)法工作的進行。公安執(zhí)法工作是國家執(zhí)法工作的重要組成部分，不但肩負(fù)著打擊違法犯罪、維護社會穩(wěn)定的重要職責(zé)，還承擔(dān)著大量的社會管理職能。公安執(zhí)法工作所涉及的各項管理制度和管理措施能否貫徹落實，各種案件、事件、事故能否得到及時有效的查處，都關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定和人民群眾生命財產(chǎn)的安全，而所有這一切，都與執(zhí)法環(huán)境的好壞密切相關(guān)。因此，有必要對執(zhí)法環(huán)境不良問題做深入細(xì)致的研究，尋找一條有效消除不良執(zhí)法環(huán)境影響的路徑，切實保障國家的法律制度和法治體制的實施，維護公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法形象，保護公民的合法權(quán)益和正當(dāng)利益。

二、執(zhí)法環(huán)境不良的主要表現(xiàn)

（一）無理上訪、投訴多，民警心理壓力大

所謂無理上訪、投訴，是指某些人出于個人私利，以非理性的方式提出各種無法律依據(jù)或正當(dāng)理由要求的行為。這是當(dāng)前令基層治安民警倍感困擾的問題。有一些人，公安機關(guān)并沒有侵犯其合法權(quán)益，只是由于他們的不法行為受到了公安機關(guān)的處理，或者一些無理要求沒有得到滿足，便無休止地“纏訪、鬧訪”。而公安機關(guān)的個別領(lǐng)導(dǎo)由于害怕上訪、投訴會影響自己的政績，便不分青紅皂白地把引發(fā)上訪的責(zé)任歸咎于當(dāng)事民警，以犧牲民警利益為代價去平息事端，從而極大傷害了民警的感情，嚴(yán)重影響民警的工作熱情，不敢放手工作，生怕干得越多，犯錯越多。如此一來，導(dǎo)致工作托沓推委，辦事缺乏效率，以致引發(fā)更多的上訪、投訴，形成了惡性循環(huán)，不但影響正常的執(zhí)法工作，也損害了公安機關(guān)和人民警察的形象，破壞了警民關(guān)系。

（二）執(zhí)法程序煩瑣，耗費時間、精力

當(dāng)前，一線治安民警普遍反映執(zhí)法活動程序過于煩瑣。以查處治安案件為例，即使案件事實并不復(fù)雜，認(rèn)定、處理也不困難，但是由于辦案的程序很多，耗費民警大量的時間、精力，工作強度極大。執(zhí)法程序煩瑣問題的提出，不排除是個別民警業(yè)務(wù)素質(zhì)差、辦案程序不熟、工作效率低而產(chǎn)生的抱怨，也不排除是某些民警法律意識淡漠、依法辦案觀念不強而不愿走正當(dāng)程序。但是，在經(jīng)過多年的執(zhí)法規(guī)范化教育，廣大民警都懂得程序公正的重要性的情況下，一線民警仍普遍認(rèn)為執(zhí)法程序煩瑣，則說明現(xiàn)行的程序規(guī)范肯定存在某些缺陷，如不加以改進，勢必難以使民警在遵守執(zhí)法程序和保持執(zhí)法效率、保證執(zhí)法質(zhì)量之間找到一個平衡點，進而影響執(zhí)法工作。

（三）執(zhí)法體制不完善，執(zhí)法難度大

首先，現(xiàn)有法律、法規(guī)跟不上社會形勢的發(fā)展、變化，在新情況、新問題面前，法律調(diào)整出現(xiàn)了空白。一個突出的問題是，“有傷社會風(fēng)化行為”得不到處罰?！坝袀鐣L(fēng)化行為”是指在公共場所實施敗壞、損害社會風(fēng)俗和教化的行為，是對有違社會公序良俗和道德規(guī)范行為的統(tǒng)稱。雖然該行為的具體范圍在各個國家有不同的界定，但是多數(shù)國家都有法律對此類行為予以處罰，我國原《治安管理處罰條例》中關(guān)于“流氓行為”的內(nèi)容，可以看作是對此類行為的規(guī)定，但隨著《治安管理處罰條例》被《治安管理處罰法》取代，“流氓行為”也隨之被取消，類似的行為便無從處罰。像色情陪侍行為，在公共場所“裸奔”、“裸泳”的行為，情侶在公園草坪或在路邊、公共停車場內(nèi)的私家車?yán)锖翢o遮掩地發(fā)生性關(guān)系的行為等，都是典型的“有傷社會風(fēng)化行為”，社會影響惡劣、群眾反映強烈。然而，由于沒有具體的法律規(guī)定可以適用，公安機關(guān)只能勸阻，無法處罰，執(zhí)法力度很弱。

其次，治安處罰執(zhí)行難，尤其是罰款執(zhí)行難，已經(jīng)成為治安案件處理中的一個難題。很多被處以罰款的案件，要么行為人無錢可罰，要么有錢也拒不交納，公安機關(guān)對此卻無可奈何。雖然根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，公安機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行，但現(xiàn)實情況是，法院本身也被“執(zhí)行難”所困擾，根本沒有人力和精力去為公安機關(guān)執(zhí)行小額的罰款，公安機關(guān)經(jīng)常是等得沒了耐心也沒了指望，最后只能不了了之。這種情況的存在使違法者變得肆無忌憚，繼而實施更多的違法行為，對公安機關(guān)的威信和法律的嚴(yán)肅性則造成極大損害。

再次，涉及少數(shù)民族人員違法的案件、事件，人為干擾大，依法查處難。以比較典型和普遍的少數(shù)民族少年在城市中行竊和少數(shù)民族人員在非民族自治地區(qū)販賣管制刀具這兩種不法行為為例，盡管辦案民警想依法處理，但是在報批時往往遭遇很大阻力。個別公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在處理少數(shù)民族人員違法的問題上，“政治敏感性”過高，片面認(rèn)為一旦處理少數(shù)民族違法者必然會引起少數(shù)民族民眾鬧事，因此責(zé)令不得處理，直接放人。“法律面前人人平等”的基本原則在少數(shù)民族違法者面前就這樣失效了，法律的尊嚴(yán)被踐踏，公安機關(guān)的聲譽也喪失殆盡，執(zhí)法工作難以為繼。

（四）輿論導(dǎo)向有失公允，正當(dāng)執(zhí)法活動受質(zhì)疑

一直以來，總有個別媒體和專家以增強公民法律意識為由，大肆宣揚所謂“人權(quán)至上”的“法的精神”，尤其熱衷鼓吹“公權(quán)力”不得隨意干涉“私權(quán)力”的理論，將公安機關(guān)和人民警察的正常執(zhí)法活動歪曲成“公權(quán)力”對“私權(quán)力”的踐踏，對民眾進行錯誤的輿論引導(dǎo)。一個典型的例子是，廣州某醫(yī)院副教授在使用假冒軍車號牌被巡警盤查時，不但拒絕盤查，還搶走巡警證件，并強行開車將巡警拖行數(shù)米。巡警在勸阻無效的情況下，開槍制止，致其死亡。在這一過程中，巡警完全是根據(jù)現(xiàn)場情況依法使用槍支，是正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，但卻被媒體炒作成“警察濫用槍支致人死亡”，而支持其觀點的理由竟然是：“即使該人逃避盤查也 ‘罪不當(dāng)死’”，“即便公民有罪，也不能不判而決”。媒體在指責(zé)警察踐踏人權(quán)、以公權(quán)力侵犯私權(quán)力的同時，卻完全不問事件的背景和開槍的原因，片面強調(diào)開槍的后果，尤其混淆了抗拒警方盤查所要承擔(dān)的法律責(zé)任與違法犯罪所要承擔(dān)的法律責(zé)任兩者之間的界限，誤導(dǎo)了民眾，形成了錯誤的輿論氛圍，給當(dāng)事民警和公安機關(guān)帶來巨大壓力。試想，如果連依法履行職務(wù)都要承擔(dān)巨大的職業(yè)風(fēng)險和輿論壓力，還有誰敢執(zhí)法？而如果連執(zhí)法者都不敢正常執(zhí)法，那么社會秩序由誰來維護？民眾利益由誰來保護？違法犯罪由誰來打擊？可見，如果沒有一個公正的執(zhí)法輿論氛圍，最終受害的還將是社會和民眾。

三、改善治安執(zhí)法環(huán)境的基本思路

（一）成立民警維權(quán)組織，保障民警合法權(quán)益

為了保障民警能夠正常執(zhí)行職務(wù)，減少和避免因執(zhí)法而受到的無理上訪、投訴問題的困擾，公安機關(guān)應(yīng)在利用好現(xiàn)有的保護民警合法權(quán)益的機構(gòu)、法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，成立專門的民警維權(quán)組織，將民警維權(quán)工作制度化、經(jīng)?；?。要慎重對待針對執(zhí)法民警的各種上訪、投訴，在反映的問題沒有徹底查清之前，不能先入為主地把責(zé)任推給民警，或貿(mào)然采取約束措施。公安機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)要勇于擔(dān)當(dāng)，為民警執(zhí)法撐腰、打氣，尤其要信任民警。只有全力保障民警的合法權(quán)益不因執(zhí)法活動受到侵害，不因無理上訪、投訴而承擔(dān)職業(yè)、前途、人身、榮譽和家庭上的風(fēng)險，才能使民警全身心地投入到執(zhí)法工作當(dāng)中，切實履行職務(wù)。這不僅是在維護民警的權(quán)益，更是在維護國家的利益以及社會、民眾的利益。

（二）簡化執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效率

針對當(dāng)前部分執(zhí)法程序比較煩瑣、費時、費力的情況，基層執(zhí)法部門應(yīng)提請上級公安機關(guān)對現(xiàn)行程序規(guī)定進行適當(dāng)修改，一切從執(zhí)法工作的實際出發(fā)，以保證執(zhí)法質(zhì)量、提高執(zhí)法效率為目標(biāo)，制定出符合基層執(zhí)法工作需要的，簡單、實用、高效的執(zhí)法程序，減輕執(zhí)法工作的負(fù)擔(dān)。要特別重視深入基層廣泛調(diào)研，認(rèn)真聽取一線執(zhí)法民警的意見，決不能由幾個領(lǐng)導(dǎo)或者專家、學(xué)者一商量就拍板，因為方案修訂后，最終應(yīng)用的是民警，不是領(lǐng)導(dǎo)和專家。應(yīng)大膽吸收、借鑒其他行政執(zhí)法機關(guān)的有關(guān)程序規(guī)定，力爭制訂一套簡便、實用的程序方案，同時，對審批環(huán)節(jié)和審批程序也應(yīng)盡量精簡。

（三）完善執(zhí)法保障體系，提高執(zhí)法工作力度

首先，對于現(xiàn)行法律規(guī)定出現(xiàn)調(diào)整空白的問題，基層執(zhí)法部門應(yīng)及時提請上級公安機關(guān)對相關(guān)法律條文進行補充和修改，盡量縮小現(xiàn)行法律規(guī)定與實際情況之間的差距。由于對國家法律條文的修改是一件非常復(fù)雜、煩瑣的工作，因此可以走另外一條捷徑，即通過出臺地方性法規(guī)對本地區(qū)執(zhí)法工作中涉及的突出、緊迫問題進行規(guī)定，以解決本地執(zhí)法工作的燃眉之急。上級公安機關(guān)要本著對法律負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)、對公安工作負(fù)責(zé)的態(tài)度，盡早促成修訂方案的出臺，以早日解決基層執(zhí)法部門想要執(zhí)法卻沒有法律依據(jù)的難題。

其次，對治安處罰中罰款執(zhí)行難的問題，唯一徹底的解決方法就是賦予公安機關(guān)以足夠的處罰執(zhí)行權(quán)，這種執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)是公安機關(guān)一家就可以獨立行使、不需要其他機關(guān)和部門協(xié)助的。《治安管理處罰法》之前的《治安管理處罰條例》曾規(guī)定：對拒絕交納罰款的，可以處15日以下拘留，原罰款仍然執(zhí)行。由于幾乎沒有人為了不交納罰款而甘愿被拘留，所以很少出現(xiàn)罰款執(zhí)行難的問題，而現(xiàn)行的《治安管理處罰法》由于刪除了上述規(guī)定，才導(dǎo)致了罰款執(zhí)行難問題的產(chǎn)生?？梢姡傻男薷牟⒉灰欢ㄒ馕吨油晟?，一部在執(zhí)行上有缺欠的法律絕不是完善的法律，因為法律最終是要執(zhí)行的，不是只給人看的。在這個問題上，是實事求是地承認(rèn)現(xiàn)有法律存在的缺陷，回歸原來的規(guī)定，還是固守現(xiàn)狀，拒不改變，任由執(zhí)行難的問題長期存在，是對立法部門對待法律的態(tài)度以及能否以實踐作為檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的一個考驗。

再次，關(guān)于少數(shù)民族違法人員處理難的問題，要想解決并不困難，關(guān)鍵在于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。只要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)能夠堅持“法律面前人人平等”的社會主義法制原則，敢于承擔(dān)可能引發(fā)的一切后果和責(zé)任，基層執(zhí)法部門和執(zhí)法民警就能夠?qū)ι贁?shù)民族違法人員依法處理，所謂查處難的問題也就迎刃而解了。

（四）加強對媒體的管理，營造客觀公正的輿論氛圍

當(dāng)前，無論傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體在種類和數(shù)量上都比以往多得多，相互間的競爭也十分激烈，而新聞報道的競爭，更成為競爭的焦點，因為在新聞的時效性面前，如果一個媒體發(fā)出的報道總比別人慢，就意味著自己的“死亡”。在這種壓力下，媒體對探知到的新聞?chuàng)寱r間發(fā)布和表達態(tài)度是可以理解的，但這一切必須以尊重事實為基礎(chǔ)。那種為了追求轟動效應(yīng)、不顧事實真相、甚至先入為主的報道，無疑會誤導(dǎo)公眾，形成錯誤的輿論氛圍。特別像“警察開槍殺人”這種可能對公眾情緒產(chǎn)生很大刺激的事件，更不應(yīng)輕易從媒體口中說出。因此，一旦發(fā)生媒體誤導(dǎo)公眾，或者憑借自己的輿論優(yōu)勢，濫用傳播權(quán)力，通過制造輿論壓力左右公安機關(guān)執(zhí)法活動的情況，公安機關(guān)就應(yīng)當(dāng)立即請求地方政府加強對媒體的管理，禁止不符合事實的報道發(fā)布；對涉嫌散布謠言，或者捏造事實誹謗他人的媒體，公安機關(guān)應(yīng)依法查處。

此外，公安機關(guān)應(yīng)充分利用自己的新聞發(fā)言人制度，積極行使自己的話語權(quán)，主動向社會說明事實真相，防止因媒體單一主導(dǎo)輿論而形成“一邊倒”的現(xiàn)象。公安機關(guān)只要能夠打破媒體一家獨大的輿論優(yōu)勢，給公眾不同的聲音，就能夠讓公眾從比較中做出自己的判斷。公眾判斷的多樣性一旦形成，媒體造成的單一輿論氛圍就會瓦解，公安機關(guān)的輿論壓力就會減輕，就可以從容按照法定的程序和要求處理事件。公安機關(guān)還應(yīng)當(dāng)充分利用媒體對某起熱點事件的報道，向公眾傳播正確的觀點，影響公眾對此類事件的看法，從而當(dāng)類似事件再度出現(xiàn)時，無論媒體怎樣炒作，也不會再現(xiàn)以往對警方不利的輿論氛圍。如前文所述的廣州某副教授因抗法被擊斃的事件，只要警方在此問題上沒有任何錯誤，就應(yīng)當(dāng)堅持自己的正確性，從而使國人從這起流血事件中得到教訓(xùn)，學(xué)會并養(yǎng)成尊重和配合警察執(zhí)法的習(xí)慣。如果能做到這一點，既可避免此類事件重演，又強化了公安機關(guān)的威嚴(yán)，為今后的執(zhí)法工作創(chuàng)造了有利條件。

D631.4

A

1672-6405（2012）01-0013-03

溫曉東（1967-），男，壯族，法學(xué)碩士，黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院治安系教授，主要從事治安學(xué)研究。

2012-01-27

張欽]