郭瑞雁

（山西農業(yè)大學公共管理學院，山西太谷030801）

隨著改革開放和城市化進程的推進，工業(yè)企業(yè)在農村經濟飛速增長中扮演著重要角色。與此同時，工業(yè)污染作為一個新的異質性難題擺在了廣大農村和農民面前。工業(yè)污染的有效防治日益成為關乎農民環(huán)境權益維護的重要政治課題。

一、問題的提出

農村是農業(yè)的生產地，農民是農業(yè)的生產者，農村是農民生產、生活和安身立命的棲息地。在傳統(tǒng)農業(yè)生產方式下，農村呈現的是一幅青山綠水、草長鶯飛、阡陌交通、人與自然和諧相處的畫卷。而城市是工業(yè)生產的集中地，工業(yè)污染當然地產生并集中于城市，工業(yè)污染的防治是特屬于城市的主題。但是，伴隨著改革開放，城市化戰(zhàn)略將工業(yè)這一異質性產業(yè)植入農村。在改革開放提供的寬松的經濟政治環(huán)境中，中國廣大農村和億萬農民爆發(fā)出巨大的生命力和原創(chuàng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是其創(chuàng)舉之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用其輝煌業(yè)績，激勵農民打破農村只搞農業(yè)生產的思想藩籬，幫助農民習得新的工業(yè)生產技能和規(guī)范，給農民帶來相當程度的經濟收益，農村逐漸接納了工業(yè)這一與熟識的農業(yè)相區(qū)別的異質性產業(yè)。但問題亦隨之而來，由于自身規(guī)模狹小、環(huán)保意識不強，污染處理設施不健全等因素的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚了大量諸如耗費國土、水、森林、礦產等資源，產生嚴重的三廢和噪音污染等弊病。隨著城市化進程的深入推進，在城鄉(xiāng)一體化宏偉藍圖的構建中，農村又擔負起城市工業(yè)園區(qū)，城市工業(yè)企業(yè)遷出的接收地和承載地的角色，而這類企業(yè)多半屬于城市重污染企業(yè)，因此工業(yè)污染問題必然加重農村的環(huán)境承載力。

當前，工業(yè)污染已嚴重破壞農村的生態(tài)環(huán)境，威脅農民生命財產安全，侵犯農民環(huán)境權益，挑戰(zhàn)農村的安定。2005年度 《環(huán)境綠皮書》顯示，自1997年后，環(huán)境污染糾紛呈直線上升趨勢，每年上升的比例為25%，2002年超過了50萬起。國家環(huán)保總局的有關資料顯示，近3年全國環(huán)保系統(tǒng)受到的環(huán)境問題投訴信件以每年30%的速度上升，2003年群眾來信就達到50多萬份，群眾上訪超過8.5萬批次。所以，如何在繼續(xù)發(fā)揮工業(yè)企業(yè)益處的前提下有效防治工業(yè)污染，這既是一個重要的理論問題，也是一個棘手的現實難題。

二、各依靠主體的角色錯位

基于我國的政府主導型環(huán)境治理模式，各級政府是農民環(huán)境保護必然的依靠主體。同時在中國公民社會日益成熟的背景下，村民委員會和廣大村民的重要作用日漸顯現。這種多元化趨勢在單一制國家結構形式和科層制行政原則的現實統(tǒng)合下，形成一個自上而下的體系。

（一）地級市政府

由于在行政體系中的特殊性，地級市政府擔當著上下連接，上傳下達的作用，對上接受中央和省政府的領導，向下管理轄區(qū)內的城市和廣大農村。區(qū)別于省、縣、鄉(xiāng)等各級政府，地級市政府是先行于法律規(guī)定，在現實政治土壤中生成的一級行政實體。之所以能夠生成并發(fā)展，原因之一是期望其擔當發(fā)揮城市優(yōu)勢，領導農村城鎮(zhèn)化的角色。但由于自身能力問題，大多數地級市對城市管理事務自顧不暇，更不用說帶動農村城鎮(zhèn)化，結果出現 “小馬拉大車”的困境和尷尬，甚至出現 “市卡縣”、“市刮縣”的現象。這種職能變異反映在環(huán)境保護和污染治理方面，即表現為在全局安排上，重經濟輕環(huán)保；資金安排上，重城市輕農村?；诔鞘邪踩桶l(fā)展的考慮，重污染工業(yè)在城市已無立足之地，污染企業(yè)向農村轉移就成為城市發(fā)展的又一替代性戰(zhàn)略安排。2005年 《環(huán)境綠皮書》指出 “通過轉二產，促三產，城區(qū)空氣質量得到了明顯改善，鄰近郊區(qū)污染明顯加重”。這種 “污染下鄉(xiāng)的后果是社會生產的外部環(huán)境成本轉嫁到農民居民頭上，從而為城市節(jié)省了一筆開支。農民不僅是城市的政治殖民地、經濟殖民地，還是城市的環(huán)境殖民地。這是落后的代價，在某種意義上說，城市的先進是農民落后的原因”。［1］

（二）縣鄉(xiāng)政府

縣鄉(xiāng)政府擔負農村社會行政管理的職能，農民權益的有效保護是其職能履行的題中應有之意，農民權益無法有效表達、實現和保護，直接決定縣鄉(xiāng)政府的合法性基礎，也必然影響整個農村社會良性運作。但現實運作中存在著基層政府角色錯位問題，政府似乎更傾向于擔當整體規(guī)劃管理的角色，而將農民環(huán)境權益置于次要地位。

主觀上講，基層政府為了增進收益、解決就業(yè)，不惜以犧牲環(huán)境為代價換取經濟利益。表現之一是降低環(huán)境標準，對工業(yè)企業(yè)的設立和引進大開方便之門，具體對土生土長亂建亂設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有擔當好嚴格把關者的角色，對城市的搬遷企業(yè)沒有擔當好農民代言人角色與上級做應有的溝通和據理力爭。表現之二是管理環(huán)節(jié)的有意放松。對業(yè)已設立和運行的工業(yè)企業(yè)，不能作到嚴格執(zhí)法、嚴格監(jiān)管，其中最主要的表現就是地方政府保護主義，一些地方政府甚至制定 “企業(yè)清靜日”等土政策使環(huán)境執(zhí)法機關對某些企業(yè)的監(jiān)督檢查受到限制?？陀^而言，縣鄉(xiāng)政府工業(yè)污染防治作用的有效發(fā)揮也有其制約因素。首先，在科層制行政管理體制的背景下，市級政府的指示和命令必須服從，對城市搬遷工業(yè)只能被動接受。其次，環(huán)境監(jiān)管力量不足。目前農村最底層的環(huán)保系統(tǒng)是縣一級環(huán)保機構，雖然個別發(fā)達市、縣的鄉(xiāng)級政府也設有環(huán)保辦公室、環(huán)保助理員等環(huán)保機構，［2］但大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門治理部門，總體上存在機構不健全、執(zhí)法人員不夠的問題。加之監(jiān)管對象龐大、復雜，污染持續(xù)，都給地方政府的環(huán)境防治增加了較大的難度。

（三）村民村委會

根據 《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會角色定位首先是區(qū)別于一級國家政權機關的群眾性自治組織，自治中具體擔當辦理村級公共事務和公益事業(yè)、協(xié)調民間糾紛、維護公民合法權益和保障村民基層民主權利的重任。工作原則為向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議，向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。其次村委會的角色被定位為協(xié)助鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)的人民政府開展工作的基層政府鄉(xiāng)村管理協(xié)助者角色。如果運行良好，可在兩個角色間找到平衡形成互惠，如果運行不佳，必然產生倒向一方或不勝任任何一個角色的結果。現實運作中，具體運行效果又因管理事務而有所差異。

在農村工業(yè)污染防治事宜中，村委會沒有能夠成為農民環(huán)境權益的有效代言人。主要原因在于，其一，村委會相對擅長于處理村級常規(guī)性公共事務，如計劃生育、公共財產的經營等，環(huán)境污染防治似乎沒有納入其治理視野和管理范疇，村委會缺乏相應的管理認知和經驗。其二，村委會是基層群眾自治組織而非一級政權設置，在面對工業(yè)污染企業(yè)時無權力采取任何強制措施。其三，村委會基層政府協(xié)助者的角色，弱化了其代表農村社會利益與政府進行對話、溝通甚至是抗爭的角色。其四，向上溝通時，村委會只能向人民政府反映村民意見、要求和提出建議，特定的政治機會結構使其無法進入基層政府決策環(huán)節(jié)?？傮w而言，村委會相對善于擔當針對農業(yè)、農民的內部公共事務進行管理的管理者角色，在面對工業(yè)這一非農產業(yè)，面對工業(yè)企業(yè)這一非農戶組織，面對工業(yè)污染這一非農業(yè)產物難題時，沒有生成擔當農民代言人的意識，沒有鍛煉出擔當農民代言人的能力。

（四）農民

通行的生態(tài)政治理論認為，環(huán)境保護最可靠的依靠主體是廣大的中產階級，因為其具備超前的后物質主義價值追求，具有污染防治的精力、時間和金錢。農民不能充當環(huán)境污染防治的主要依靠主體，這是針對全球、國家等大領域內環(huán)境防治依靠主體尋求的結論。但具體到農村，面對一寸寸土地上日益滋生、蔓延的工業(yè)污染，面臨由此而來的對自身生命財產安全的嚴重威脅，農民不可能置身事外。在這場保衛(wèi)家園的斗爭中，他們不得不也理應扮演第一線戰(zhàn)士的角色。

但事實上，無論是環(huán)境立法還是具體執(zhí)法都沒有賦予農民農村環(huán)境保護主體的角色地位。目前，我國環(huán)境立法雖已成體系，“但很多都沒有將農村地區(qū)的環(huán)境污染和破壞納入立法調整的視野……此外，農村一些重要的環(huán)境領域如有關公眾參與、環(huán)境評價、排污費征收使用管理、生態(tài)補償等等，還存在著立法空白”。［3］法學界的相關研究還指出：“現有的環(huán)境保護法強調國家力量對農村生態(tài)文明的保護，也就是說保護農民生態(tài)文明的權利 （或權力）在國家，農民只是義務主體。因此，現有立法對農民只有義務性規(guī)定，沒有授權性規(guī)定?！保?］同時，“中國農民在環(huán)境關系主體博弈過程中，農民環(huán)境維權受阻表現在污染預防階段沒有參與進來，在污染侵害階段處于弱勢地位”。［5］目前環(huán)境治理中公眾參與的主要途徑是人大代表、政協(xié)委員的提案和公民信訪，面對工業(yè)污染企業(yè)的突發(fā)性、直接性特征，這種規(guī)格較高和周期較長的參與途徑很難滿足農民的維權需要。由于參與途徑不暢，面對工業(yè)污染時，農民要么忍氣吞聲、無所作為，要么訴諸群體性事件這種極端方式?？傮w而言，在農村工業(yè)污染防治進而在整個農村環(huán)境保護事業(yè)中，農民處于被動的義務性授權的地位，農民無法擔當環(huán)境權益自我維護者的角色。

三、各依靠主體的角色歸位

農村工業(yè)污染防治進而農村環(huán)境保護是一個系統(tǒng)工程，其有效開展和良性運作需要多方主體的齊抓共管，其前提必須是各個防治主體的角色歸位。

（一）地級市政府

環(huán)境保護和污染治理是生態(tài)主義的價值追求，在我國這一價值日益獲得強勢的政治認可，中央政府相繼提出 “可持續(xù)發(fā)展”、“生態(tài)文明”、“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”等價值理念和發(fā)展模式。針對城鄉(xiāng)二元體制結構，在城市化進程中，進而提出城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)化等戰(zhàn)略規(guī)劃和部署。作為一級地方政府的地級市人民政府，首先必須貫徹國家的政策和部署，樹立生態(tài)主義價值觀，避免重蹈重經濟發(fā)展輕環(huán)境保護的覆轍。在管轄城市和帶動農村發(fā)展過程中，要認識到農村環(huán)境保護直接關系到農村的健康有序發(fā)展，且環(huán)境問題流動性和外溢性等特征決定了只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)才能實現環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展。在環(huán)境污染防治領域，從工業(yè)企業(yè)部署到環(huán)保經費的使用以及環(huán)保執(zhí)法力量的配備等環(huán)節(jié)，都需做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，真正扮演好城鄉(xiāng)生態(tài)化、城鄉(xiāng)一體化推動者和農民環(huán)境權益維護者的雙重角色。

（二）縣鄉(xiāng)政府

作為基層政權，縣鄉(xiāng)政府應積極響應國家政策，樹立生態(tài)主義價值追求，以新農村建設為己任，兼顧農村經濟發(fā)展與環(huán)境保護。針對工業(yè)污染防治，首先要從源頭上把關，堅決杜絕落后的、重污染企業(yè)項目的上馬。這就需要做好農村環(huán)境保護代言人的角色，向上合理反映和溝通，拒絕不合理的工業(yè)布局安排帶來的工業(yè)污染，同時嚴格把關鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的設置，不以犧牲環(huán)境成本為代價換取經濟利益。其次，利用嚴厲控制企業(yè)偷排、超排，加大罰款力度等措施，加強對企業(yè)的監(jiān)管。最后，支持村委會將環(huán)保工作納入協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職能范圍，認真對待村委會反映的村民意見、要求和建議。最終做好有效溝通、科學管理、積極維護農民環(huán)境權益的代言人角色。

（三）村民委員會

村民委員會首先應把握 “基層群眾性自治組織”這一角色定位，擔當好 《村組法》賦予的“保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設”的基層群眾自治載體角色。將農村工業(yè)污染防治納入管理視野，吸納農民的環(huán)境保護訴求，與工業(yè)企業(yè)進行力所能及的直接交涉和溝通，培育和鍛煉農民環(huán)境權益擔當者的能力。同時，利用其基層政府鄉(xiāng)村管理協(xié)助者角色，向政府反映工業(yè)污染防治中的問題及村民的利益訴求，使農民的環(huán)境權益在此環(huán)節(jié)得到一定程度的保障和維護，最終扮演農民環(huán)境利益訴求緩沖帶的角色。

（四）農民

農村是農民安身立命的家園，在保衛(wèi)家園的斗爭中，農民有理由也有能力擔當重要依賴主體的重任。在當前政府擔當環(huán)境治理主體的情況下，首先要確立農民農村環(huán)境保護權利主體地位。通過環(huán)境立法做授權性規(guī)定授予農民權利主體地位，改變被動的義務主體角色，充分調動農民環(huán)境防治主人翁意識。其次要提供足夠的法律依據。修改和完善環(huán)境立法，彌補立法空白，提升立法對農村環(huán)保的針對性，加強法律的可操作性，為村民提供環(huán)境信息支持、規(guī)定全過程參與途徑并賦予其環(huán)保監(jiān)督權利。［6］再次要提供政府執(zhí)法環(huán)節(jié)的支撐。加強公民環(huán)保意識和環(huán)保能力的培訓，從提案、信訪、聽證會等環(huán)節(jié)提供全方位參與支持，使農民發(fā)揮出農村環(huán)境保護的最大潛力。最后，加強對地方政府尤其是基層政府和村委會環(huán)境工作的扶持，使其有壓力最終也有能力擔當農民環(huán)境權益維護代言人以及整個農村環(huán)境保護依靠者的角色。

四、結語

通過各主體的角色歸位，擺脫當前農村環(huán)境治理中政府單打獨斗、力不從心的局面，形成一個基層政府、村委會自治組織、廣大村民各要素共同參與、有效互動、齊抓共管的系統(tǒng)，最終通過系統(tǒng)功能的發(fā)揮有效治理工業(yè)污染，維護農民環(huán)境權益，促進農村社會的健康有序發(fā)展。

［1］中國科學院國情分析研究小組.城市與鄉(xiāng)村 ［G］.北京：科學出版社，1996：250.

［2］國家環(huán)?？偩中姓w制與人事司.環(huán)境管理體制日臻完善環(huán)保隊伍素質不斷提高 ［N］.中國環(huán)境報，1999-09-21.

［3］吳獻萍，胡美靈.新農村建設與農民環(huán)境權法律保護 ［J］.昆明理工大學學報：社科 （法學）版.2007，7（5）：9-13.

［4］陳麗華.論農村生態(tài)文明建設——以農民環(huán)保法律權利配制為視角 ［J］.廣西師范大學學報 （哲學社會科學版），2009，45（4）：9-12.

［5］周幫揚，梅章慧，李娟.論農民環(huán)境權利保護的農村工業(yè)污染防治法律對策——以完善政府環(huán)境職能為視角 ［J］.法制與社會，2009，12（上）：275-293.

［6］呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京：中國政法大學出版社，2000：258.