李小紅

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院山西太谷030801）

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國有大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工，但是由于戶籍制度的限制，他們的流動(dòng)更多地是非戶籍遷移性質(zhì)的人口流動(dòng)。據(jù)中國青年報(bào)的一篇文章報(bào)道：“2010年中國城市化率是46.59%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33%，‘這意味著有13.6%，即1.28億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口及享有城鎮(zhèn)居民待遇?！保?］而我國居民政治權(quán)力的行使是與戶籍密切聯(lián)系在一起的，也就是說我國公民通常情況下只能行使戶籍所在地的政治權(quán)力。這種大規(guī)模的非戶籍遷移性質(zhì)的人口流動(dòng)給農(nóng)村居民行使政治權(quán)力造成了極大的沖擊，使得留在農(nóng)村的農(nóng)民和外出務(wù)工農(nóng)民的政治權(quán)力行使都不同程度地受到影響。

一、農(nóng)村人口流動(dòng)給農(nóng)民政治權(quán)力行使造成的挑戰(zhàn)

（一）留在農(nóng)村的農(nóng)民政治權(quán)力行使受到的挑戰(zhàn)

我國廣大農(nóng)民行使自身政治權(quán)力的主要方式是村民自治，而由村民集體組成的村民會(huì)議毫無疑問應(yīng)該是村民自治的權(quán)力載體，也是村民自治運(yùn)作的核心。村民自治的其他組織，如村民委員會(huì)、村民代表會(huì)議和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作都是建立在它的正常運(yùn)作的基礎(chǔ)之上。2010年新修訂頒布的 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十二條明確規(guī)定了村民會(huì)議召開的條件和決策的規(guī)則，“召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過”。這一規(guī)定確立了村民會(huì)議的兩種法定組織形式：一是有本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加的村民會(huì)議，二是有本村三分之二以上的戶的代表參加的村民會(huì)議，這兩種形式的村民會(huì)議之間是平行的、或然性的關(guān)系。

近些年來，由于中國工業(yè)化速度加快，加之農(nóng)業(yè)相比較其它產(chǎn)業(yè)在收益方面的明顯劣勢，導(dǎo)致農(nóng)村大量成年人口以非戶籍遷移的方式進(jìn)入城市務(wù)工，但是其行使政治權(quán)力的合法資格卻依然留在農(nóng)村。使得許多地方留在農(nóng)村的成年農(nóng)民人數(shù)很難達(dá)到召開第一種形式的村民會(huì)議的法定人數(shù)，即本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加，致使第一種形式的村民會(huì)議無法正常運(yùn)作。第二種形式的村民會(huì)議，即有三分之二以上的戶的代表參加的村民會(huì)議召開的難度相對第一種要小一些，但是在農(nóng)村人口大量流動(dòng)的背景下，其也有無法正常運(yùn)作的可能。即便是第二種形式的村民會(huì)議能夠達(dá)到法定的開會(huì)條件，但是現(xiàn)行的 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的這兩種形式的村民會(huì)議之間是一種或然性關(guān)系，即第一種形式的村民會(huì)議不能正常運(yùn)作時(shí)并不必然召開第二種形式的村民會(huì)議，這種或然性的規(guī)定本身就可能成為村民行使政治權(quán)力的制約性因素。假如村民會(huì)議不能正常運(yùn)作，那么留在農(nóng)村的農(nóng)民的政治權(quán)力也就沒有辦法正常行使。

村民會(huì)議 “過半數(shù)通過”的決策規(guī)則也是制約農(nóng)民行使政治權(quán)力的重要因素。這一決策規(guī)則的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致決策門檻非常低。從由村民參加的村民會(huì)議來看，這一形式的村民會(huì)議通過一項(xiàng)決策最低只要四分之一以上的村民同意即可；從由戶的代表組成的村民會(huì)議來看，最少只要有三分之一以上的戶的代表同意就可以通過一項(xiàng)決議。這種低開會(huì)門檻加低決策門檻的村民會(huì)議決策制度不僅會(huì)使得相當(dāng)一部分農(nóng)民的政治權(quán)力受到忽視，而且還會(huì)導(dǎo)致部分農(nóng)村消極因素 （尤其是宗族勢力或黑惡勢力）利用正當(dāng)合法的程序侵犯其他村民的合法權(quán)利。

另外，為了保證村民自治的運(yùn)作，一些農(nóng)村實(shí)際上用村民代表會(huì)議來代替村民會(huì)議行使農(nóng)村治理權(quán)，這樣做的結(jié)果就是又把村民自治的這種直接民主形式變成了間接民主，農(nóng)民的政治權(quán)力也就相應(yīng)地受到削弱。更有甚者，用村民委員會(huì)治理作為農(nóng)村治理的主要形式，極大地強(qiáng)化了村民委員會(huì)的作用，這也使得農(nóng)民合法地行使政治權(quán)力的空間被壓縮。

（二）外出務(wù)工農(nóng)民的政治權(quán)力缺乏保障

近些年來，中國外出務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量巨大。2010年3月19日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告中顯示，“據(jù)調(diào)查結(jié)果推算，2009年全國外出農(nóng)民工總量14533萬人，比上年增加492萬人，增長3.5%”。［2］由于我國戶籍制度的嚴(yán)格限制，我國農(nóng)村大規(guī)模的流動(dòng)人口絕大部分是非戶籍遷移性質(zhì)的流動(dòng)人口。這給農(nóng)民合法地行使政治權(quán)力帶來了兩方面的問題。一方面，外出務(wù)工的農(nóng)民由于戶籍并沒有隨遷，其行使政治權(quán)力的資格也就保留在戶籍所在地。在交通費(fèi)用、時(shí)間成本、信息交流以及行使政治權(quán)力實(shí)際效果等多種因素的綜合作用下，其不能便利有效地行使自己戶籍所在地的政治權(quán)力。另一方面，在自己務(wù)工和生活的地方，雖然有大量與自身利益相關(guān)的事項(xiàng)，需要其通過行使政治權(quán)力的方式來切實(shí)維護(hù)自身的利益，但是我國現(xiàn)行的相關(guān)制度規(guī)定并沒有太多地賦予農(nóng)民在非戶籍所在地行使政治權(quán)力的空間，只是在2010年新修定頒布的 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中，對流動(dòng)人口在非戶籍所在地行使政治權(quán)力有了初步的規(guī)定?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定，戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民應(yīng)列入村民委員會(huì)選舉的村民名單。這一規(guī)定的目的只是保證流動(dòng)人口的投票權(quán)，對于流動(dòng)人口在非戶籍所在地的其它政治權(quán)力并沒有予以保障。

大量農(nóng)村人口長期的非戶籍遷移性質(zhì)的流動(dòng)給農(nóng)民行使政治權(quán)力造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其不僅制約了流動(dòng)人口自身政治權(quán)力的行使，而且動(dòng)搖了村民自治制度的根本——村民會(huì)議的正常運(yùn)作，使得一部分農(nóng)村村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督流于形式，村民自治的行政化趨勢日趨明顯，村民合法合理利益被侵犯的情況時(shí)有發(fā)生。因此，必須調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)民政治權(quán)力行使的制度設(shè)計(jì)，為農(nóng)民便捷高效地行使政治權(quán)力拓展制度空間。

二、農(nóng)村人口流動(dòng)視域下農(nóng)民政治權(quán)力保障的原則

（一）實(shí)效性原則

農(nóng)民政治權(quán)力的保障應(yīng)該與農(nóng)民利益的維護(hù)聯(lián)系起來。這就要求改變當(dāng)前我國農(nóng)民在行使政治權(quán)力的過程中，過多地強(qiáng)調(diào)選舉權(quán)，而忽視治理權(quán)的狀況。在廣大農(nóng)村地區(qū)要在規(guī)范村民委員會(huì)換屆選舉的同時(shí)，采取有力措施保障作為農(nóng)民民主決策載體的村民會(huì)議的正常運(yùn)作。對于外出務(wù)工的農(nóng)民，一方面要保障其保留在戶籍所在地的權(quán)益，另一方面也要采取措施使他們能夠適時(shí)地參與到自己生活和務(wù)工區(qū)域的與自身利益相關(guān)的事項(xiàng)的決定當(dāng)中，賦予其關(guān)乎自身利益的事項(xiàng)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和決策權(quán)。真正將農(nóng)民政治權(quán)力的行使與農(nóng)民利益的保護(hù)聯(lián)系起來是農(nóng)民政治權(quán)力保障的關(guān)鍵。

（二）便利性原則

農(nóng)村居民大量的非戶籍遷移性質(zhì)的流動(dòng)致使農(nóng)民行使政治權(quán)力的地域資格和生產(chǎn)生活的區(qū)域出現(xiàn)了分離。按照現(xiàn)行的現(xiàn)場行使政治權(quán)力的原則，必定使外出務(wù)工農(nóng)民在行使法定政治權(quán)力的過程中遭遇諸多困難。現(xiàn)代社會(huì)在通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面所取得的諸多成就，為農(nóng)民在非戶籍所在地遠(yuǎn)程行使戶籍所在地的合法政治權(quán)力提供了可能。因此在農(nóng)民行使法定政治權(quán)力的過程中，應(yīng)充分利用現(xiàn)代社會(huì)在技術(shù)方面取得的成就，為農(nóng)民便捷地行使法定的政治權(quán)力提供保障。

（三）漸進(jìn)的原則

農(nóng)村人口流動(dòng)視域下的農(nóng)民政治權(quán)力行使涉及多方面的制約因素，諸如現(xiàn)行農(nóng)村治理體系的完善、現(xiàn)行戶籍制度的變革，流動(dòng)目的地的居民利益等等，這其中每一個(gè)方面的改革都涉及重大的利益調(diào)整。因此，農(nóng)民政治權(quán)力的保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其不可能一蹴而就。我們必須采取循序漸進(jìn)的原則，在近期要有重點(diǎn)地保證與農(nóng)民利益攸關(guān)的政治權(quán)力的行使，之后再逐步探索農(nóng)民政治權(quán)力行使的全面保障。

三、農(nóng)村人口流動(dòng)視域下農(nóng)民政治權(quán)力保障的對策

（一）調(diào)整村民自治制度設(shè)計(jì)

村民自治制度是我國農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身政治權(quán)力的根本性制度設(shè)計(jì)，其不斷完善對于保障農(nóng)民的民主權(quán)力將有極為重要的作用。應(yīng)從村民會(huì)議制度、村民自治決策規(guī)則、村民自治的監(jiān)督機(jī)制三個(gè)方面來完善村民自治制度。

首先，村民會(huì)議制度的完善。村民會(huì)議是村民自治的權(quán)力來源，村民會(huì)議的正常運(yùn)作是村民自治運(yùn)作的基礎(chǔ)。在我國農(nóng)村人口大量流動(dòng)的背景下，兩種形式的村民會(huì)議都面臨一些挑戰(zhàn)。但是應(yīng)對這種挑戰(zhàn)不能以犧牲村民自治這一直接民主形式作為代價(jià)，不能降低村民會(huì)議召開的門檻。當(dāng)前村民會(huì)議制度的完善，應(yīng)統(tǒng)一兩種形式的村民會(huì)議的召開條件，即都調(diào)整為三分之二以上村民或戶的代表參加；另外將兩種形式的村民會(huì)議之間的或然性關(guān)系改為必然性關(guān)系，即一種形式的村民會(huì)議不能召開，必須召開另一種形式的村民會(huì)議。

其次，決策規(guī)則的完善。村民自治是一種非國家形態(tài)的社會(huì)治理方式，其與國家形態(tài)的治理方式最大的不同就是其自愿性和非強(qiáng)制性。這也就決定了我國當(dāng)前村民自治的決策規(guī)則不適合通過法律的形式來強(qiáng)制規(guī)定采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，而應(yīng)該由村民自主決定采取何種決策規(guī)則。鑒于當(dāng)前村民自治的實(shí)踐需要，我們認(rèn)為相關(guān)法律只應(yīng)就村民自治決策規(guī)則做出原則性規(guī)定，即村民會(huì)議做出決策至少應(yīng)由全體村民過半數(shù)通過或全村所有戶的代表過半數(shù)通過，具體的決策規(guī)則應(yīng)由全體村民討論決定，既可以是過半數(shù)通過，也可以是三分之二以上通過。只有讓村民自己決定村民自治的決策規(guī)則才能真正體現(xiàn)自治的本意。［3］

再次，監(jiān)督機(jī)制的完善。當(dāng)前村民自治制度設(shè)計(jì)的監(jiān)督機(jī)制主要是針對村民委員會(huì)的，那么作為村民自治的權(quán)力載體以及運(yùn)作核心的村民會(huì)議就永遠(yuǎn)是正確的嗎？尤其是在我國現(xiàn)行法律規(guī)定的村民自治決策低門檻 （最低只要四分之一以上的村民或三分之一以上的戶的代表同意就能通過一項(xiàng)決議）的情況下，難道就不會(huì)出現(xiàn)村民會(huì)議決議侵犯部分村民合法權(quán)益的情況嗎？假如我們不能就這些問題做出絕對肯定的答復(fù)，那么建立針對村民會(huì)議的監(jiān)督機(jī)制就是完全有必要的。在當(dāng)前條件下，將這一監(jiān)督權(quán)力賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立村民會(huì)議決議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案制度應(yīng)該是一種比較可行的措施。

（二）行使民主權(quán)力方式的多元化

由于農(nóng)村人口的大量流動(dòng)致使傳統(tǒng)的現(xiàn)場直接行使民主權(quán)力的權(quán)力行使方式面臨諸多挑戰(zhàn)，必須改革。當(dāng)前我們必須充分考慮進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的特點(diǎn)和現(xiàn)代社會(huì)便利的通訊條件，為外出不在戶籍所在地的村民提供在戶籍所在地行使政治權(quán)力的便利條件。當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以新生代農(nóng)民工為主?！澳壳?，中國農(nóng)民工總數(shù)大約為2億人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.2億人左右。中國青少年研究中心發(fā)布的研究報(bào)告顯示，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工群體的主體，數(shù)量超過1億人?！保?］而這些新生代農(nóng)民工受教育的程度普遍比前輩更高。20世紀(jì)90年代中期到末期，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的勞動(dòng)力中，初中水平的比例上升到50%以上，且有進(jìn)一步上升的趨勢。［5］另有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新生代農(nóng)民工中接受過職業(yè)培訓(xùn)的人員比例達(dá)到36.9%，比老一代的24.2%高出14個(gè)百分點(diǎn)。［6］以上數(shù)據(jù)反映出我國當(dāng)前外出務(wù)工農(nóng)民的知識(shí)水平明顯提高。況且近些年我國通信網(wǎng)絡(luò)和電腦網(wǎng)絡(luò)普及速度也非?？?，據(jù)中華人民共和國工業(yè)和信息化部運(yùn)行監(jiān)測協(xié)調(diào)局的數(shù)據(jù)，2011年上半年，全國電話用戶總數(shù)達(dá)到121 068.1萬戶，其中移動(dòng)電話用戶達(dá)到92 054萬戶；互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶達(dá)到14 181.7萬戶，互聯(lián)網(wǎng)撥號(hào)用戶達(dá)到574.8萬戶。［7］外出務(wù)工農(nóng)民知識(shí)水平的提高，加之我國當(dāng)前迅速普及的電腦網(wǎng)絡(luò)和無線通訊網(wǎng)絡(luò)，這些都為外出農(nóng)民提供了不用到現(xiàn)場就可以行使戶籍所在地的政治權(quán)力的可能。因此，利用節(jié)假日或休息時(shí)間通過網(wǎng)絡(luò)參與和電話參與的方式使外出農(nóng)民便利地行使戶籍所在地的政治權(quán)力是完全必要的，也是完全可行的。

（三）務(wù)工地和生活地的政治權(quán)力保障

對于農(nóng)村流動(dòng)人口來講，務(wù)工地和生活地政治權(quán)力的行使也是非常重要的，因?yàn)槠湓趧?wù)工地和生活地有著其大量的利益。2010年新修訂頒布的 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》開始賦予非本地戶籍，在本地居住一年以上的外地人口以有條件的選舉權(quán)。這是我國相關(guān)法律對行使政治權(quán)力的戶籍限制的一大突破，是流動(dòng)人口政治權(quán)力保護(hù)的一個(gè)良好開端。但是我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到這一突破也僅僅是個(gè)好的開始，如果不進(jìn)一步打破農(nóng)民行使政治權(quán)力的戶籍限制，不進(jìn)一步賦予外出務(wù)工的農(nóng)民以關(guān)系自身利益事項(xiàng)的治理權(quán)，探討外出務(wù)工農(nóng)民在當(dāng)?shù)卣螜?quán)力的行使更多地是奢談。由此，我們可以分長期和近期兩個(gè)階段探討外出農(nóng)民工政治權(quán)力的保障。

從長期來看，外出農(nóng)民工政治權(quán)力的保障要從改革戶籍制度入手。外出務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益保障，“只有徹底改革戶籍制度等一系列歧視性制度和政策，才能將農(nóng)民工從土地的羈絆中解脫出來，讓農(nóng)民工享有與城里人同樣的國民待遇即平等的政治民主權(quán)利，真正擁有當(dāng)家作主的政治地位”。［8］戶籍制度改革在農(nóng)民政治權(quán)力保障當(dāng)中占據(jù)著非常重要的地位。隨著政府公共服務(wù)供給均等化的不斷發(fā)展，附加在不同戶籍之上的利益差別逐漸消失，那么嚴(yán)格限制人口自由流動(dòng)的戶籍制度也就喪失了存在的基礎(chǔ)。人們的自由遷徙以及相伴隨的政治權(quán)力隨遷的逐步實(shí)現(xiàn)，外出務(wù)工農(nóng)民逐漸能夠享受當(dāng)?shù)鼐用翊?，其政治?quán)力行使問題就能夠很好地解決。

從近期來看，因?yàn)楝F(xiàn)行的戶籍制度附加了太多的利益，其不可能在短期內(nèi)取消，當(dāng)前在保障外出務(wù)工農(nóng)民政治權(quán)力行使方面可以做的主要有：一是在當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)下成立外出務(wù)工農(nóng)民的組織，依靠集體的力量參與務(wù)工地利益相關(guān)事項(xiàng)的具體管理；二是進(jìn)一步推動(dòng)基層政府決策的公開化和民主化；三是疏通外出務(wù)工農(nóng)民參與當(dāng)?shù)貨Q策的渠道。從而切實(shí)保證非戶籍人口對事關(guān)自身利益事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。

農(nóng)民政治權(quán)力的保障對于改變農(nóng)民在我國政治生活當(dāng)中的弱勢地位和解決三農(nóng)問題都有著積極的意義。當(dāng)前，應(yīng)該逐步改革農(nóng)民政治權(quán)力行使的相關(guān)制約因素，積極為農(nóng)民行使自身的合法政治權(quán)力創(chuàng)造條件。

［1］徐百柯.城市化請慢些，等等那1.28億人［N］.中國青年報(bào)，2011-12-04（01）.

［2］中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告［EB／OL］.（2010-3-19）［2011-11-25］.http：／／www.stats.gov.cn／ was40／gjtjj＿detail.jsp？searchword＝%C5%A9%C3%F1%B9%A4%BC%E0%B2%E2%B5%F7%B2%E9%B1%A8%B8% E6＆channelid＝6697＆record＝1.

［3］李小紅.村民自治制度創(chuàng)新［J］.山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010（10）：52-53.

［4］吳漾.論新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)［J］.東岳論叢，2009（8）：57.

［5］國務(wù)院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告 ［M］.北京：中國言實(shí)出版社，2006：530.

［6］楊昕.新生代農(nóng)民工的 “半城市化”問題研究 ［J］.當(dāng)代青年研究，2008（9）：10.

［7］中華人民共和國工業(yè)和信息化部運(yùn)行監(jiān)測協(xié)調(diào)局.2011年上半年全國通信業(yè)運(yùn)行狀況［EB／OL］.（2011-7-28）［2011-12-2］.http：／／www.miit.gov.cn／n11293472／n11293832／n11294132／n12858447／13980292.html.

［8］程利敏.新生代農(nóng)民工有序政治參與之策探究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（10）：57.