何良安

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院副教授、博士)

我國公務(wù)員角色沖突的根源及其求解之道

何良安

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院副教授、博士)

作為社會(huì)公共利益的代表，公務(wù)員在復(fù)雜的公共管理環(huán)境中，常會(huì)面臨角色沖突以及由此帶來的倫理困境。陷入角色沖突困境的公務(wù)員，往往會(huì)在多種道德要求和角色期待中不知所從。分析我國公務(wù)員角色沖突的根源，并求解根治之道，已經(jīng)成為我國行政管理研究中的一個(gè)重要課題。

一

公務(wù)員的角色沖突，主要是指公務(wù)員在公共管理過程中因扮演多重角色而導(dǎo)致的不同責(zé)任義務(wù)之間的相互沖突。在現(xiàn)代多元社會(huì)，每個(gè)個(gè)體都承擔(dān)著多種社會(huì)角色，不同的角色具有不同的要求和義務(wù)，也擁有不同的權(quán)益。公務(wù)員是一個(gè)特殊的群體，不同的角色扮演導(dǎo)致的利益和責(zé)任不一致更為普遍。我國公務(wù)員的角色沖突主要表現(xiàn)為:

一是利益沖突，即權(quán)力使用過程中公權(quán)與私權(quán)沖突帶來的公共利益和私人利益的矛盾。公務(wù)員手中掌握著權(quán)力，他們既是群體利益的代表者和維護(hù)者，又是群體意志的體現(xiàn)者和協(xié)調(diào)者，也是群體活動(dòng)的組織者和教育者，還是群體關(guān)系的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者。他們擁有普通公民所沒有的權(quán)力，對(duì)社會(huì)的人、財(cái)、物進(jìn)行全面協(xié)調(diào)和管理，當(dāng)然這也是其承擔(dān)責(zé)任、完成職責(zé)的保證，因此，服務(wù)于公共利益是公務(wù)員的首要職責(zé)。但是，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于公務(wù)人員的影響在于，“公共行政人員角色逐漸從公民角色中分離出來”，［1］P47也就是說，公務(wù)員同時(shí)也是公民，不過是負(fù)有特殊責(zé)任的公民。作為普通公民，公務(wù)員也擔(dān)任著社會(huì)居民、父母、子女、朋友、同事、消費(fèi)者等等角色，享有作為社會(huì)人的基本權(quán)利。這就可能形成作為公務(wù)員的義務(wù)與作為普通公民的個(gè)人利益之間的矛盾，具體表現(xiàn)為公務(wù)員在處理個(gè)人利益、組織利益與公共利益三者關(guān)系時(shí)陷入不知如何是好的困境?？夏崴埂た思{亨認(rèn)為，“利益沖突可以被界定為這樣一種狀況，處于這種狀況的公共組織雇員的隱秘的或個(gè)人的利益足以影響或看上去影響他客觀地行使自己的行政職責(zé)”，［1］P49主要原因則在于實(shí)際行政管理活動(dòng)中存在著一些誘惑，比如權(quán)力兜售、賄賂、饋贈(zèng)與消費(fèi)、處理親屬事務(wù)，等等，而這些誘惑利益是否能成為現(xiàn)實(shí)的沖突主要取決于公務(wù)員對(duì)于誘惑利益的屈服程度。利益沖突的本質(zhì)在于公共權(quán)力與私人權(quán)利的沖突，即在面臨為公還是為私的選擇中，如何依照道德的必然去使用權(quán)力。面對(duì)利益沖突，公務(wù)員總是試圖尋找一個(gè)最佳結(jié)合點(diǎn)，以使公共利益和個(gè)人利益同時(shí)達(dá)到最大化，但又發(fā)現(xiàn)，這在現(xiàn)實(shí)中常常是一個(gè)不可企及的理想。

二是權(quán)力沖突，指兩種或兩種以上的權(quán)力來源肩負(fù)的客觀責(zé)任之間的二難。所有的公務(wù)人員，都有責(zé)任和義務(wù)對(duì)法律、組織上級(jí)、上司和公民這些權(quán)力主體負(fù)責(zé)。理論上，這些權(quán)力主體具有一致的目標(biāo)和價(jià)值追求，但現(xiàn)實(shí)中，常常會(huì)出現(xiàn)兩種或兩種以上權(quán)力意志不相一致，對(duì)公務(wù)人員的要求并不相容，比如法律要求公務(wù)人員這樣做，而上司又要求公務(wù)人員那樣做;或者領(lǐng)導(dǎo)的指示與群眾的要求不同;或者公務(wù)人員的上級(jí)給公務(wù)人員的指令與他們從上級(jí)的上司那里得到的指令相互矛盾。面對(duì)這種困境，有些公務(wù)員按級(jí)別大小來講“真理”，官越大，真理越多，“一把手是絕對(duì)真理，二把手是相對(duì)真理，三四把手按分管的工作有點(diǎn)道理，其他同志只剩下順從的理”。有的公務(wù)員跟領(lǐng)導(dǎo)不跟組織，順從領(lǐng)導(dǎo)不管群眾，以領(lǐng)導(dǎo)的好惡為好惡，盲目順從競獻(xiàn)媚，邀功討巧表忠心，公仆形象成了奴仆嘴臉，實(shí)際上是以市場趨利規(guī)則作為從政準(zhǔn)則。

三是責(zé)任沖突，即道德自主還是服從權(quán)威導(dǎo)致的選擇困境。在行政與價(jià)值不能有機(jī)結(jié)合的情況下，對(duì)公務(wù)員的道德要求就像飯店的服務(wù)員履行自己的職責(zé)一樣，大多數(shù)公務(wù)員把“認(rèn)真負(fù)責(zé)”“服從上級(jí)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”作為最大的美德，認(rèn)為高效完成了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分派的工作，就履行好了自己的工作職責(zé)，服從就是最大的美德。但是，上層利益同人民群眾利益有相互沖突的時(shí)候，上級(jí)和組織的指示未必都正確。倫理必然性要求不服從上級(jí)，并且進(jìn)一步要求行政檢舉即向上級(jí)的上級(jí)向立法者或者公眾揭發(fā)上級(jí)的不道德行徑。何去何從，只能依賴行政人員的道德判斷和選擇。在這種情況下，一些有道德良知的官員，常常處于“唯上”還是“唯下”的二難境地，要么為民而丟掉“烏紗帽”，要么置民利、民心不顧，討主子的歡心。

陷入角色沖突的公務(wù)員常常會(huì)面臨難以克服的倫理困境，如果不能找到恰當(dāng)而有效的解決辦法，小則引起當(dāng)事人的“角色緊張”，導(dǎo)致“角色超負(fù)荷”，從而對(duì)當(dāng)事人的身心健康產(chǎn)生負(fù)面影響，大則影響其角色扮演，甚至出現(xiàn)在個(gè)人私利的驅(qū)動(dòng)下以權(quán)謀私或權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

二

我國公務(wù)員角色沖突的根源在于公務(wù)員自身擁有的多重身份和屬性。

公務(wù)員首先是“公共人”。傳統(tǒng)社會(huì)不存在現(xiàn)代意義上的公務(wù)員，因?yàn)樯儆泄差I(lǐng)域的空間和對(duì)公共事務(wù)的管理。公共領(lǐng)域的廣泛存在并不斷擴(kuò)張是現(xiàn)代社會(huì)的特征和發(fā)展趨勢。我國公務(wù)員隊(duì)伍是在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中逐漸產(chǎn)生發(fā)展起來的。近代以來，中國社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，從公共管理角度看，最大的變化是私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的分離。私人領(lǐng)域即以私人財(cái)產(chǎn)為前提、以個(gè)人人格獨(dú)立為基礎(chǔ)的活動(dòng)領(lǐng)域，個(gè)人活動(dòng)直接受私人的興趣愛好、情感友誼、習(xí)慣的調(diào)節(jié)。公共領(lǐng)域是人們共同生活、活動(dòng)的領(lǐng)域，在這里，人們通過平等的對(duì)話、自由的協(xié)商來活動(dòng)、生存，每一個(gè)參與者都為捍衛(wèi)自己的權(quán)利而自由的發(fā)言者。古代社會(huì)，公私觀念未得到分化，兩者彼此糾結(jié)、相互混和。中國是一個(gè)以水為生、以農(nóng)立國的文明“早熟”的古國，是帶著氏族制的臍帶跨入文明社會(huì)門檻的，是一個(gè)根深蒂固的以宗法血緣關(guān)系為本位的社會(huì)。家和國家在構(gòu)造上是一樣的，家是國的原形和縮影，國是家的放大。國家制度就是家族制，皇帝是家長，以家族的方式管理國家，對(duì)家族祖權(quán)的敬畏，轉(zhuǎn)換成對(duì)皇權(quán)的順從。但是，近代以來，中國國家、家族制度逐漸瓦解，公私逐漸分開。沒有公私分化，就不可能形成真實(shí)獨(dú)立的現(xiàn)代人格，也不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的現(xiàn)代化。

在中國公私分離的進(jìn)程中孫中山領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)革命推翻了以一家一族為根基的、公私不分的封建專制國家，但是后來國民黨建立的仍然是以四大家民族為核心的具有濃厚宗法制特征國家，并沒有真正建立現(xiàn)代意義上的民族國家。新中國成立后，真正意義上的人民民主共和國才得以確立，公共領(lǐng)域也才有了發(fā)展的空間。從公共行政倫理的視角來看，公私分離，就意味著對(duì)公共事務(wù)行使管理的公務(wù)員具有了“公共人”的屬性，“公共人”因而成為公務(wù)員的特殊要求。公務(wù)員作為人民政府的雇員，他們對(duì)社會(huì)的人、財(cái)、物進(jìn)行全面管理、協(xié)調(diào)，應(yīng)該把社會(huì)的公共利益和公民的公共意志作為努力追求的方向，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)做到“大公無私”，價(jià)值中立，不摻加任何個(gè)人的感情色彩。雖然隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的變遷，在不同的時(shí)代背景下，公務(wù)員“公共人”的屬性和特征并不完全一樣，也具有不同的表現(xiàn)形式，然而表達(dá)公眾意志一直是其存在的基本條件和合法性基礎(chǔ)。

其次，公務(wù)員也是“經(jīng)濟(jì)人”。中國傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型是公私分離的過程，也是以自然經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程。從最一般的規(guī)定來看，市場經(jīng)濟(jì)的主體是經(jīng)濟(jì)人，這個(gè)理論不僅符合資本主義市場經(jīng)濟(jì)，而且符合所有的市場經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)人是理性人經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化的總稱，是人類理性在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的引申和具體化。亞當(dāng)·斯密以經(jīng)濟(jì)人的利己心為動(dòng)力，進(jìn)而邏輯地演繹出利潤最大化原則、經(jīng)濟(jì)效益最大化原則、消費(fèi)者主權(quán)原則。盡管經(jīng)濟(jì)人及其理性的含義在后來市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史進(jìn)程中，在回應(yīng)各種對(duì)經(jīng)濟(jì)人假說批判的過程中不斷得到修正和補(bǔ)充，但其基本思想始終未變。在市場機(jī)制占支配地位的社會(huì)中，“把人和社會(huì)連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益，是對(duì)他們財(cái)產(chǎn)和利己主義個(gè)人的保護(hù)?！保?］P13當(dāng)然，人不是出于所謂自私自利的本性才去通過市場追求自身利益，而是人類繞不開通過個(gè)人在市場上追求利益從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段。也就是說，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)條件和市場機(jī)制的作用下，人人都具有經(jīng)濟(jì)人的一般特性。

而依照公共選擇的理論，人類社會(huì)是由經(jīng)濟(jì)市場和政治市場組成的，在經(jīng)濟(jì)市場上活動(dòng)的主體是消費(fèi)者和生產(chǎn)者，在政治市場上活動(dòng)的是選民、利益集團(tuán)和政治官員。不管在什么樣的市場上，人類的基本需要和行為的基本動(dòng)機(jī)都是相同的，從事政治活動(dòng)的政治人與進(jìn)行市場行為的經(jīng)濟(jì)人一樣受自身效用最大化的引導(dǎo)，都具有理性經(jīng)濟(jì)人的一般特征。在當(dāng)前的中國社會(huì)，公務(wù)人員在行政管理活動(dòng)中會(huì)追求公共福利的增加，同時(shí)只要有條件也會(huì)像經(jīng)濟(jì)主體一樣利用手中掌握的資源謀取自身利益的最大化。而且，公務(wù)員的個(gè)人目標(biāo)函數(shù)可能首先并不是公共利益最大化，而是更高的薪金、職務(wù)晉升和更多的閑暇等個(gè)人福利的動(dòng)機(jī)。

最后，公務(wù)員也是“社會(huì)人”。人是在社會(huì)關(guān)系中生成的有思想、有感情、有人格的活生生的“社會(huì)人”，需要良好的人際社會(huì)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以確認(rèn)自我，證明自身的價(jià)值。作為在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中生成的個(gè)體成員，經(jīng)濟(jì)利益雖然對(duì)其行為的積極性具有重要影響，但是起決定作用的因素并不一定是物質(zhì)報(bào)酬，而是在社會(huì)生活和工作中發(fā)展起來的各種社會(huì)關(guān)系。相比“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”，“社會(huì)人”在許多時(shí)候更是公務(wù)員的基本屬性，比如要扮演兒女、父母、朋友、丈夫或妻子等等角色，這都是每個(gè)公民應(yīng)盡的“天分”，包含著社會(huì)己經(jīng)安排好了的身不由己的責(zé)任。

中國社會(huì)更是一個(gè)注重關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和人倫親情的社會(huì)。正如梁漱溟指出的，傳統(tǒng)中國是“以倫理組織社會(huì)”，以家庭關(guān)系來擬制所有社會(huì)關(guān)系，從而以家庭倫理來組織整個(gè)社會(huì)的倫理。［3］P184中國社會(huì)既非個(gè)體本位，也非團(tuán)體本位，而是關(guān)系本位?！凹彝セ钡纳鐣?huì)關(guān)系延伸到社會(huì)各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域、群體、組織，直至國家政治生活當(dāng)中，在這樣的社會(huì)關(guān)系中既然很難架構(gòu)出西方意義上的公共空間，因?yàn)楣部臻g本質(zhì)上都被“家庭化”了，所以，中國人的公德意識(shí)會(huì)相對(duì)缺失。相對(duì)于“家庭化”的社會(huì)關(guān)系，維系這種社會(huì)關(guān)系的制度手段當(dāng)然就不可能靠、或主要不靠剛性的、客觀的制度體系，而只能是依賴于充滿人情味的、柔性的、情境式的“禮法一體”的制度體系，以及與其配套的“人情脈脈”的觀念體系。相比有形的政治法律制度，這種人倫社會(huì)的文化氛圍是所有社會(huì)成員出生以來就受其支配的、“先天性”的環(huán)境。在“人倫文化”的社會(huì)中，人情的維護(hù)、人際關(guān)系的和諧遠(yuǎn)比事情的對(duì)錯(cuò)來得重要，這種社會(huì)心理和行為定勢也深深地影響著公務(wù)員的公共選擇行為。

在社會(huì)生活中，人們發(fā)現(xiàn)“關(guān)系文化”形成的拉幫結(jié)派和圈子現(xiàn)象是常見的現(xiàn)象。人們常常傾向以親疏關(guān)系、群體派別劃分各式各樣的“圈子”，并以圈內(nèi)人和圈外人來判斷誰是朋友，誰是敵人。對(duì)圈內(nèi)人和圈外人表現(xiàn)出親疏有別甚至截然相反的心里傾向和行為態(tài)度。在以強(qiáng)大的人際關(guān)系為基礎(chǔ)并劃分不同圈子的社會(huì)，要把自己作為公共人的角色同其作為別人親朋的角色分隔開來，這對(duì)于每個(gè)公務(wù)員來說都不是一件容易的事情。而當(dāng)兩種角色發(fā)生沖突時(shí)，公務(wù)人員對(duì)家庭、朋友以及同僚的忠誠往往會(huì)壓倒對(duì)國家和社會(huì)的忠誠。

綜上所述，作為公共人的公務(wù)員，一方面肩負(fù)著維護(hù)公共利益的責(zé)任，而另一方面，作為有自身利益的經(jīng)濟(jì)人和生活在關(guān)系社會(huì)中的社會(huì)人，他們又要追求自身利益的最大化，維護(hù)和發(fā)展自己的人際關(guān)系，公務(wù)員的多重屬性因而成為沖突的根源。改革開放30多年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國社會(huì)的利益格局日益呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益取向多體化、利益差別明顯化、利益矛盾集中化的特征，社會(huì)利益矛盾以權(quán)力、資本、勞動(dòng)三者之間的沖突最為顯著。公務(wù)員每天穿插活動(dòng)在不同的角色當(dāng)中，如何合理地分配自己的時(shí)間、精力，比如在面對(duì)資本誘惑的時(shí)候，如何運(yùn)用手中的權(quán)力，是為資本服務(wù)，還是站在勞動(dòng)者一方?在困境面前，常有公務(wù)員利用自己的職權(quán)，或?yàn)橐患核嚼?，或?yàn)橛H朋好友的方便，或?yàn)榱吮３峙c上級(jí)的融洽關(guān)系，而放棄了自己作為公共人應(yīng)堅(jiān)守的基本原則。

三

如何讓公務(wù)員面在對(duì)角色沖突時(shí)，走出困境而作出正確的選擇，需要主觀的條件和社會(huì)的環(huán)境。在行為選擇中，個(gè)人決定和客觀環(huán)境是兩個(gè)相互制約的因素，它們的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成個(gè)人行動(dòng)的動(dòng)力系統(tǒng)。為了保證公務(wù)員對(duì)公共權(quán)力的行使真正用于公共目的，當(dāng)然離不開公務(wù)員對(duì)自身角色職責(zé)的意識(shí)和道德素質(zhì)的提高。但是，道德生活主要是對(duì)社會(huì)生態(tài)的反應(yīng)，是個(gè)體對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的選擇，而非道德原則的邏輯展開和道德理想的單純實(shí)現(xiàn)。既然公務(wù)員也是經(jīng)濟(jì)人和社會(huì)人，要求他們超越本能，自覺拒絕誘惑，完整踐行行政道德，這不是一件容易的事情。而如果在法律手段遠(yuǎn)未到位、社會(huì)規(guī)范章法混亂的情況下，通過不斷強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的道德要求，結(jié)果當(dāng)然是收效甚微。對(duì)于公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人屬性的約束需要健全的制度。權(quán)力的本性就是膨脹，如何在權(quán)力的光環(huán)下，抑制其負(fù)面效應(yīng)，更需要嚴(yán)格的制度規(guī)定。

制度，從根本上說是“為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準(zhǔn)則”。［4］P277－278近代以來西方進(jìn)行了無數(shù)次的政治革命和制度變革，目標(biāo)就是限制和規(guī)范世俗的王權(quán)。無論是洛克還是霍布斯的政治學(xué)理論，其基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)都是一樣的，即實(shí)現(xiàn)權(quán)力的自我約束，變?nèi)苷疄橛邢拚?，維護(hù)社會(huì)的權(quán)威，防止公民權(quán)力受到侵害。正如前美國總統(tǒng)布什在2004年國慶日演講時(shí)曾說:“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，不是政客天花亂墜的演講，而是實(shí)現(xiàn)了對(duì)統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢想。因?yàn)橹挥旭Z服了他們，把他們關(guān)起來，才不會(huì)害人。我現(xiàn)在就是站在籠子里向你們講話?！比绻麤]有制度的約束，經(jīng)濟(jì)人的自利心就會(huì)導(dǎo)致自私心的膨脹和責(zé)任心的萎縮。事實(shí)上，正如亞當(dāng)·斯密所論述的，在市場中，經(jīng)濟(jì)主體是被一只“無形的手”和有形的制度之手引導(dǎo)到與社會(huì)公利相吻合的方向，使得“自利”反而能夠更有效地導(dǎo)致“公利”的實(shí)現(xiàn)。

我國正處在向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過渡的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，但制度供給和制度創(chuàng)新遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。在市場化導(dǎo)向的制度變遷過程中，原有的制度結(jié)構(gòu)在很大程度上喪失了對(duì)社會(huì)和個(gè)體的固有控制，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的新的管理機(jī)制、管理方式方法和管理思路尚未創(chuàng)建。制度不能規(guī)范公務(wù)人員合理合法行使管理權(quán)和行政權(quán)，如何利用手中的權(quán)力更好地為人民謀福社。近年來，我國對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制逐步建立，有黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種形式，但依然沒有形成系統(tǒng)性的、科學(xué)化的監(jiān)督體制，也沒有完善的配套法律規(guī)范。當(dāng)公務(wù)人員濫用權(quán)力，違反行政倫理規(guī)范，給社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p失時(shí)，卻得不到應(yīng)有的處罰。還有嚴(yán)格的科層等級(jí)制使權(quán)力越來越操縱在極少數(shù)人手里，缺少平級(jí)和下級(jí)的監(jiān)督，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部一手遮天。這樣的環(huán)境必定會(huì)扭曲公務(wù)員的角色意識(shí)境。而通過不斷強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的道德要求，反復(fù)進(jìn)行道德說教，結(jié)果當(dāng)然是收效甚微，甚至可能適得其反，或?qū)е碌赖碌奶搨?。因此，有效的制度供給才是化解公務(wù)員角色沖突困境的正道。

［1］［美］特里·庫柏．行政倫理學(xué)——實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社．2001．

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