陳書(shū)全

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問(wèn)題的提出

海域是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)的載體。2002年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，標(biāo)志著我國(guó)的海域開(kāi)始從無(wú)償使用到有償使用的制度轉(zhuǎn)變，也是我國(guó)海域公共資源市場(chǎng)化管理的開(kāi)始。

市場(chǎng)化配置是加強(qiáng)海域資源管理的必然趨勢(shì)。首先，海域資源市場(chǎng)化管理有利于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能，從審批性政府、管制性政府轉(zhuǎn)化為服務(wù)性政府。其次，市場(chǎng)化管理有利于海域公共資源的合理、高效、公平配置。海域資源市場(chǎng)化管理的過(guò)程，實(shí)際上也是把資源轉(zhuǎn)化為資本，把潛在的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的過(guò)程。通過(guò)公開(kāi)、公正、透明的市場(chǎng)機(jī)制，能夠最大程度的將海域資源交給最具有條件和資格的有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的使用者開(kāi)發(fā)利用，使有限的海域資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用。實(shí)踐中，我國(guó)沿海各地都在探索海域公共資源市場(chǎng)化管理的模式與途徑，但在整體組織、制度建設(shè)、操作規(guī)范、市場(chǎng)培育和實(shí)施保障等方面還缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)與規(guī)范的政策設(shè)計(jì)。因此，分析當(dāng)前我國(guó)海域公共資源市場(chǎng)化配置進(jìn)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)于不斷完善我國(guó)市場(chǎng)化配置海域資源的制度框架具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、海域資源市場(chǎng)化管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

隨著我國(guó)海域公共資源市場(chǎng)化管理的實(shí)施，海域使用及認(rèn)證面積得到了極大的擴(kuò)展。以山東省為例，每年依法頒發(fā)的海域認(rèn)證面積從2002年的51610公頃增加到2009年的25623．51公頃，海域使用范圍拓展到所有用海類(lèi)型。年征收海域使用金金額從2002年的2815．1萬(wàn)元增加到2009年的120807．91萬(wàn)元，增長(zhǎng)了近43倍，年均增長(zhǎng)71．09%。但是，海域資源市場(chǎng)化管理過(guò)程中也存在不少問(wèn)題。

首先，海域資源市場(chǎng)化程度較低，影響了海域資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，我國(guó)海域資源一級(jí)出讓市場(chǎng)上，招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)化配置方式在沿海地區(qū)獲得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但相較于海域資源市場(chǎng)化管理的目標(biāo)還存在很大差距。同時(shí)，海域使用二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育緩慢，亟需健全市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，以市場(chǎng)為手段，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式，實(shí)現(xiàn)海域資源的優(yōu)化配置。

其次，海域資源價(jià)值評(píng)估工作尚不能滿(mǎn)足海域有償使用和市場(chǎng)化發(fā)展的需要。無(wú)論是海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)€是招標(biāo)、投標(biāo)、掛牌、抵押等，都需要首先確定其價(jià)值，否則，家底不清，產(chǎn)權(quán)不明，后續(xù)工作難以開(kāi)展。由于海域使用權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育不成熟，配套制度欠缺等原因，目前海域資源評(píng)估工作進(jìn)展還不很理想。除了缺少成熟的市場(chǎng)以及相應(yīng)的配套措施之外，海域資源價(jià)值評(píng)估的障礙還在于海域資源價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程序，難以統(tǒng)一與缺乏規(guī)范，缺少行業(yè)性中介組織的廣泛參與。

再次，市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在出租、發(fā)包漁利的現(xiàn)象。雖然海域使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)海域資源的優(yōu)化配置及效率的提高，但是海域使用的效益一般具有長(zhǎng)期性，如果忽略這一規(guī)律性，僅熱衷于海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)本身，或?qū)㈥P(guān)注重點(diǎn)僅局限在海域使用權(quán)的出租、發(fā)包過(guò)程中的“低進(jìn)高出”差價(jià)上，這種短視行為是不利于海域資源可持續(xù)利用的。當(dāng)然，海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)移過(guò)程中獲得適當(dāng)?shù)氖找媸欠伤试S的。但是，如果這種差價(jià)帶來(lái)的利益過(guò)高，則不僅有損國(guó)家作為海域所有權(quán)人的利益，也會(huì)對(duì)其他利益相關(guān)者的利益造成損害，造成海域使用管理秩序的混亂。出現(xiàn)這一局面的原因，不外乎兩點(diǎn):一是初始取得的海域使用權(quán)的價(jià)格偏低，即海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)不符合市場(chǎng)化水平的要求;二是海域使用交易過(guò)程中監(jiān)管缺失或錯(cuò)位，給海域資源交易預(yù)留了相應(yīng)的尋租空間。

復(fù)次，地方政府海域所有者與管理者的雙重身份未得到合理清晰的界定。目前我國(guó)海域?qū)嵭兄醒虢y(tǒng)一管理和中央授權(quán)地方分級(jí)管理相結(jié)合的模式，目的是充分發(fā)揮地方的積極性，由中央和地方分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。但是，這種模式下的海域監(jiān)督主要還是由地方政府實(shí)施，這就造成地方政府兼具海域資源的所有者和管理者雙重身份，并且現(xiàn)實(shí)中這兩種身份沒(méi)有得到合理清晰的界定，導(dǎo)致在海域資源的開(kāi)發(fā)利用中，出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)員與裁判員的重合。

最后，政府對(duì)于海域使用權(quán)抵押的金融支持力度不足。由于海域開(kāi)發(fā)成本高、資金回收周期長(zhǎng)等原因，海域開(kāi)發(fā)企業(yè)面臨著較大的資金壓力。海域使用權(quán)作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，完全可以與土地使用權(quán)一樣進(jìn)行抵押融資，近年來(lái)我國(guó)海域使用權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的跨越，2005年海域使用權(quán)的抵押面積為29616．88公頃，2009年這一數(shù)字增長(zhǎng)至72385．74公頃，增長(zhǎng)了2倍之多。然而，抵押面積的增長(zhǎng)并不能掩蓋我國(guó)海域使用權(quán)抵押的發(fā)展困境。究其原因，在于政府對(duì)于海域抵押的金融支持力度不足。相對(duì)于土地使用權(quán)抵押，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于海域使用權(quán)的抵押存在著限制條件苛刻、抵押程序繁瑣等問(wèn)題，這給海域使用者融資造成了極大的困難。有些海域開(kāi)發(fā)只能通過(guò)削減海域使用過(guò)程中必要的維護(hù)費(fèi)用支出來(lái)緩解資金壓力，結(jié)果間接地造成了對(duì)海域資源的破壞，從而不利于其可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用。

三、加強(qiáng)我國(guó)海域資源市場(chǎng)化管理的對(duì)策

(一)加快海域資源市場(chǎng)化管理的進(jìn)程

海域資源市場(chǎng)化配置作為規(guī)范海域使用管理的重要突破口，對(duì)于優(yōu)化海域資源配置，提高綜合利用效益發(fā)揮著重要作用，因此加快海域公共資源市場(chǎng)化管理進(jìn)程就成為當(dāng)務(wù)之急。一是綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用多種管理手段，推進(jìn)海域資源市場(chǎng)化管理的進(jìn)程。對(duì)海域資源市場(chǎng)化管理的基本手段有行政管理手段、法律管理手段以及經(jīng)濟(jì)管理手段，為了推進(jìn)海域市場(chǎng)化的進(jìn)程，需要綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用這些管理手段。其中，行政管理手段在海域管理中曾是海域主管部門(mén)主要運(yùn)用的管理手段，其具有操作便捷、靈活機(jī)動(dòng)的特點(diǎn)，然而，海域市場(chǎng)化管理涉及復(fù)雜的利益分配，難以單純依靠行政管理手段來(lái)解決，還必須發(fā)揮法制規(guī)范、經(jīng)濟(jì)管理手段的作用。二是各地新審批的養(yǎng)殖用海應(yīng)全部招拍掛，以點(diǎn)帶面，推進(jìn)海域資源市場(chǎng)化配置。同時(shí)，在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，在近海海岸逐漸拓寬市場(chǎng)配置海域資源范圍。三是先行先試海域資源收儲(chǔ)工作。借鑒林權(quán)制度改革、土地流轉(zhuǎn)等運(yùn)作模式，遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一配置”的原則，從養(yǎng)殖用海海域收儲(chǔ)入手，并深入研究海域收儲(chǔ)的范圍、方式、程序和資金來(lái)源等問(wèn)題，探索建立海域使用金基金平臺(tái)，爭(zhēng)取財(cái)政部門(mén)從征收海域使用金中安排用于海域收儲(chǔ)的征用和拆遷補(bǔ)償、海域開(kāi)發(fā)等儲(chǔ)備海域過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，促進(jìn)海域使用的科學(xué)管理和海域資源市場(chǎng)化配置。四是金融部門(mén)和各級(jí)海洋漁業(yè)管理部門(mén)要積極、及時(shí)地制定相關(guān)政策，推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款工作。針對(duì)海域使用權(quán)人在融資過(guò)程中存在的困難，各級(jí)海洋漁業(yè)管理部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)與金融部門(mén)探討海域使用權(quán)抵押貸款協(xié)作意見(jiàn)，努力拓寬海域使用權(quán)人的融資渠道，逐步推行權(quán)屬抵押貸款制度，充分發(fā)揮海域使用權(quán)抵押在盤(pán)活資產(chǎn)、保障信貸、促進(jìn)生產(chǎn)等方面的作用，形成更多的海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置競(jìng)標(biāo)主體，為激活海洋開(kāi)發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)造先決條件。

(二)建立相對(duì)集中、統(tǒng)一的海洋綜合管理體制

我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，要求強(qiáng)化海洋綜合管理。海洋綜合管理是在充分考慮海洋事務(wù)之間相互依存關(guān)系和作用的基礎(chǔ)上，將涉及到國(guó)家利益的優(yōu)先事項(xiàng)綜合起來(lái)，使海洋領(lǐng)域的發(fā)展與國(guó)家的大政方針更好地融合在一起，通過(guò)全面、統(tǒng)一的管理來(lái)協(xié)調(diào)和解決海洋可持續(xù)發(fā)展中的問(wèn)題。

海洋綜合管理體制的建設(shè)應(yīng)包括成立相對(duì)集中的海洋綜合管理機(jī)構(gòu)，建立高層次的協(xié)調(diào)管理體制，協(xié)調(diào)解決各種重大海洋問(wèn)題，打破海洋產(chǎn)業(yè)的分割局面，改變海洋管理政出多門(mén)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一市場(chǎng)。特別是應(yīng)設(shè)立權(quán)責(zé)層次較高的海洋行政管理部門(mén)。在中央層面，建立國(guó)務(wù)院直屬的海洋綜合管理事務(wù)委員會(huì)，統(tǒng)一行使海洋管理職責(zé)，協(xié)調(diào)海洋管理行為;地方層面，提高對(duì)海洋管理的認(rèn)識(shí)，建立相應(yīng)的海洋統(tǒng)一綜合管理機(jī)構(gòu)，配合和協(xié)調(diào)中央與地方的海洋管理工作，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，開(kāi)發(fā)利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，發(fā)展沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)。

(三)積極培育海域資源市場(chǎng)化配置的運(yùn)行環(huán)境

在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)在以下幾方面有所突破:其一，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，使海域資源市場(chǎng)化配置有法可依。一方面要及時(shí)清理和修訂與國(guó)家法律不一致的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威和嚴(yán)肅性，維護(hù)海洋行政管理秩序，另一方面，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)有必要并應(yīng)盡快采取相關(guān)步驟，組織專(zhuān)門(mén)人員，在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定關(guān)于海域資源市場(chǎng)化配置的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，對(duì)海域資源配置方式、海域使用補(bǔ)償機(jī)制、權(quán)屬轉(zhuǎn)讓出租、海洋行政管理程序和辦法、海域使用權(quán)抵押登記等問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，使海域資源市場(chǎng)化配置真正納入法律、法治的軌道，促進(jìn)海域管理的科學(xué)化、規(guī)范化。其二，構(gòu)筑公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)配置環(huán)境。平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是海域資源市場(chǎng)化管理的重要平臺(tái)，因此海域資源市場(chǎng)化配置應(yīng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電視等公共傳播媒介進(jìn)行大規(guī)模的信息公開(kāi)，廣泛傳遞各類(lèi)資訊和及時(shí)公開(kāi)配置的程序、過(guò)程、結(jié)果，使市場(chǎng)主體能最大限度地獲得信息，切實(shí)增強(qiáng)配置工作的透明度。與此同時(shí)，充分發(fā)揮各級(jí)公共資源交易中心、招投標(biāo)監(jiān)管中心、經(jīng)濟(jì)合同審核服務(wù)中心的作用，加強(qiáng)對(duì)海域資源配置過(guò)程的全程監(jiān)管，為公平有序的競(jìng)爭(zhēng)交易創(chuàng)造有利條件。其三，形成公開(kāi)透明、公正有序的配置制度。沿海各級(jí)政府從規(guī)劃、評(píng)估、審核、交易、監(jiān)管等環(huán)節(jié)入手，積極建立海域項(xiàng)目審核、資產(chǎn)評(píng)估、信用抵押、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等配套制度，保障海域資源市場(chǎng)化配置工作的持續(xù)健康發(fā)展。如完善海域使用權(quán)抵押登記貸款制度、建立專(zhuān)家評(píng)審和項(xiàng)目審核制度等。

(四)完善海域使用權(quán)以招標(biāo)拍賣(mài)為核心的海域資源市場(chǎng)化配置機(jī)制

招標(biāo)和拍賣(mài)體現(xiàn)了公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)原則，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)的抑制，減少人為因素對(duì)資源配置的干擾以及優(yōu)化海域資源配置都具有重要意義。

在具體的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)上，海域資源的招標(biāo)拍賣(mài)可參照我國(guó)招投標(biāo)法和拍賣(mài)法的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒，探索出適合海域使用權(quán)自身的招標(biāo)拍賣(mài)方法。在操作程序上，與工程建設(shè)項(xiàng)目等招標(biāo)相似，海域使用權(quán)招標(biāo)采取招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)、通知和簽約的流程;海域使用權(quán)拍賣(mài)則可參照企業(yè)拍賣(mài)所采取的發(fā)布拍賣(mài)公告、資格審查及繳納保證金、組織拍賣(mài)會(huì)和簽約登記幾個(gè)步驟。但是，作為一項(xiàng)重要的公共資源，對(duì)海域資源進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)應(yīng)有別于一般商品，這種區(qū)別表現(xiàn)在:確立海洋行政主管部門(mén)的實(shí)施主體地位，這一地位具有單一性、法定性和確定性;依據(jù)現(xiàn)行的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)確定海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)的底價(jià);在進(jìn)行正式的招標(biāo)拍賣(mài)前，不僅要對(duì)相應(yīng)的海域進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查和科學(xué)論證，還應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)單位或個(gè)人進(jìn)行海域資質(zhì)審核。①李增剛、蘭志紅:《實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略需要制度和技術(shù)的雙重創(chuàng)新》，《理論學(xué)刊》2010年第10期。

(五)建立健全海域資源的價(jià)值評(píng)估體系

科學(xué)合理征收和減免海域使用金、海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、確定海域使用權(quán)生態(tài)補(bǔ)償和損害補(bǔ)償均需要規(guī)范的海域資源價(jià)值評(píng)估作為依據(jù)。首先，搞好海域基準(zhǔn)價(jià)格評(píng)估。海域基準(zhǔn)價(jià)格應(yīng)正確反映一定時(shí)期海域使用權(quán)轉(zhuǎn)移的平均價(jià)格水平，從宏觀上實(shí)現(xiàn)對(duì)海域使用權(quán)轉(zhuǎn)移價(jià)格的調(diào)控，保證全國(guó)海域使用金標(biāo)準(zhǔn)的大體公正合理，以利于沿海各省、市、自治區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，從海域市場(chǎng)管理的需要出發(fā)，做好宗海價(jià)格評(píng)估。宗海價(jià)格的評(píng)估，既要以基準(zhǔn)價(jià)格和各沿海地區(qū)制定的使用金標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，又要考慮到各沿海地區(qū)管轄海域的質(zhì)量和收益實(shí)際水平和海域市場(chǎng)狀況。再次，建立海域回收機(jī)制，保障國(guó)家對(duì)海域市場(chǎng)的壟斷地位。利用必要的海域回收機(jī)制，滿(mǎn)足公共用海重大海洋建設(shè)工程需要，并通過(guò)使用期滿(mǎn)和經(jīng)營(yíng)不佳海域的回收，利用國(guó)家對(duì)海域處置權(quán)，制止海域增值向私人流失，控制海域投機(jī)活動(dòng)，在對(duì)經(jīng)營(yíng)不佳的海域回收時(shí)，應(yīng)予以合理補(bǔ)償。