于麗娜

（北京市社會科學院，北京100101）

胡錦濤同志在2011年“七一”重要講話中深刻指出：“當代中國正經歷著空前廣泛的社會變革。這種變革在給我國發(fā)展進步帶來巨大活力的同時，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。”的確，我國社會目前正處在一個轉型期，社會不僅出現(xiàn)了這樣那樣的矛盾，而且有些矛盾甚至引發(fā)了一些社會成員激烈的非理性行為和越軌行為，對社會產生了諸多不良影響。如何有效化解矛盾、避免矛盾激化、維護社會穩(wěn)定，成為整個社會關注的焦點。政府更是將矛盾化解列為重點工作內容。2009年，周永康同志在全國政法電視電話會議上提出了政法系統(tǒng)的三項重點工作，將深入推進社會矛盾化解工作列為其中一項。在中央政府的部署下，各級政府開始探索社會矛盾糾紛的化解機制，以適應不斷復雜化的社會矛盾糾紛。由于基層的社會矛盾是整個社會矛盾的集中體現(xiàn)和社會矛盾的主體，因此，基層是矛盾糾紛化解工作的重點。

一、北京市海淀區(qū)基層矛盾糾紛化解工作的實踐

北京市海淀區(qū)通過積極的探索實踐，在基層矛盾糾紛化解工作中取得了一些成績。2010年，海淀區(qū)共調解各類矛盾糾紛4萬多件，成功率達到90%以上，同比增長了131%。概括地講，海淀區(qū)矛盾化解工作的經驗主要有以下幾點：

（一）建立廣泛多元的矛盾調解組織。海淀區(qū)建立了廣泛多元的矛盾調解組織，使調解網絡遍布到村、戶，調解的觸角延伸到社會的各個領域。一是建立區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、樓門院（小組）四級縱向調解組織，海淀區(qū)全部街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）均建有調委會。二是不斷推動建立企事業(yè)單位、市場調解委員會，專業(yè)性、行業(yè)性調委會等建設，進一步拓寬了調解工作的覆蓋面。截至2010年年底，海淀區(qū)共有調委會1023個，其中行業(yè)性調委會204個，企事業(yè)調委會100個，市場調委會7個，形成了覆蓋全區(qū)的立體化矛盾化解系統(tǒng)。豐富的調解網絡將那些能夠被化解的社會矛盾糾紛在第一時間化解掉，避免了矛盾積累，減輕了法院的壓力。例如，截至2010年底，海淀區(qū)三級物業(yè)管理糾紛調委會共調解各類物業(yè)糾紛2334件，調解成功2094件，有效維護了社區(qū)穩(wěn)定。

（二）積極推進行政調解工作。行政調解是國家行政機關根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關職權管轄范圍內的行政糾紛進行的調解。海淀區(qū)在推進行政調解工作方面做出了一些新的嘗試。一方面，海淀區(qū)信訪、治安、交管、環(huán)保等行政部門按照法律的規(guī)定，在職能范圍內對相關案件進行調解。另一方面，為了實現(xiàn)行政調解工作前置的目標，海淀區(qū)政府法制辦成立了集行政調解和行政機關內部監(jiān)督為一體的行政爭議調處接待室。接待室設在區(qū)法院附近，在起訴人自愿的基礎上對行政訴訟案件實施案前調解。截至2010年底，行政爭議調解接待室共辦理行政爭議調解案件143件，其中81件調解成功，對化解行政爭議、推進政府依法行政產生了良好作用。

（三）司法實踐注重調解優(yōu)先。2010年8月，海淀區(qū)法院作為北京市法院改革試點進行了改革，將原來審前簡單的形式審查變身為審前程序，將訴前調解也列為審前程序中一項重要的工作。改革不僅形成了程序審查與實體審理相分離的工作格局，而且強化了立案階段的矛盾調解工作。一年來，北京市法院近三分之一的民、商事糾紛在立案前得到化解。2010年8月至2011年8月，海淀法院有1391件案件經法官訴前調解化解了矛盾。一方面，海淀區(qū)法院的法官在審理案件時注重先調解后審判。海淀區(qū)法院法官李紅星在工作中，充分吸收海淀區(qū)法院長期形成的社會矛盾和案件糾紛化解經驗，逐步形成了一套有效的矛盾化解法。另一方面，海淀區(qū)法院通過多種形式開展訴前調解工作，如聘請專家、特邀調解員參與婚姻家庭案件的訴前調解等。

（四）探索“三調對接”工作機制。人民調解、行政調解、司法調解是矛盾糾紛的三種調解方式。三種調解方式所調處矛盾糾紛的范圍是有所區(qū)別的。由于社會矛盾糾紛的復雜性，三種調解方式有時會相互交叉，這就要求三者相互之間要有適當?shù)你暯雍团浜稀：５韰^(qū)在“三調對接”方面開展了多方面的嘗試。一方面，海淀區(qū)通過建立訴前告知、訴中委托和吸收人民調解員參與訴訟調解等機制，加強人民調解與司法調解的銜接配合。另一方面，海淀區(qū)通過建立聯(lián)合調解室、調解中心等方式，加強人民調解與行政調解的銜接。例如，嘗試與公安派出所聯(lián)合建立治安、民間糾紛聯(lián)合接待室，對不夠治安處罰的民間糾紛，部分輕微治安案件和主觀惡性不大的輕微傷害案件進行調解，實現(xiàn)警民聯(lián)調，優(yōu)勢互補，成功化解了大量的矛盾糾紛，大大減輕了派出所110接警壓力，節(jié)約了司法資源。2010年，海淀區(qū)所有治安、民間糾紛聯(lián)合調解室共調解治安糾紛5427件，調解成功4010件。再如，與區(qū)總工會聯(lián)合建立區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級勞動爭議調解中心，2010年共調處勞動爭議糾紛3318件，調解成功2344件。

二、基層矛盾糾紛化解的重要手段和機制

（一）調解是基層矛盾糾紛化解的重要手段。調解是目前基層矛盾糾紛化解機制中的一種重要手段，并且在基層矛盾糾紛化解中發(fā)揮了重要的作用。北京市海淀區(qū)的實踐就是一個佐證。調解之所以能成為基層矛盾糾紛化解的重要手段，主要有幾方面的原因：一是與居民對矛盾糾紛解決方式的選擇偏好有關。我國民眾深受傳統(tǒng)文化中“息訟”、“和為貴”等觀念的影響，這種觀念影響了人們對矛盾糾紛解決方式的選擇偏好。當遇到矛盾糾紛時，人們通常希望選擇和解或調解等方式解決，而不是訴訟。二是與基層矛盾糾紛的特征有關?；鶎用茈m然眾多，但是絕大部分矛盾糾紛都是由日常生活瑣事引起，諸如婚姻家庭矛盾、鄰里矛盾等所占基層矛盾糾紛比例較大[1]。俗話說“清官難斷家務事”，有些婚姻家庭矛盾是很難通過司法途徑圓滿解決的。再如鄰里矛盾，司法途徑反而會加劇雙方的對立程度，有時甚至會出現(xiàn)一場官司十年仇的后期效應。三是與調解方法所具有的優(yōu)勢有關。調解方法具有平等協(xié)商、互諒互讓、不傷感情、成本低、易為人民群眾所接受等特點[2]，這些特點恰恰迎合了基層矛盾糾紛的特征，這也是調解在基層矛盾糾紛化解中的活力所在。四是調解作為非訴訟方式能夠緩解法院的訴訟壓力。在我國進行法治化建設的過程中，人們的維權意識覺醒，越來越多地選擇以司法途徑來解決矛盾，從而令法院不堪重負。調解作為訴訟方式的一種補充手段將一部分矛盾糾紛消弭在基層，大大緩解了法院的壓力。事實上，其他許多國家都積極鼓勵當事人通過比較柔性的調解來解決矛盾，而不是通過對抗性較強的訴訟方式來解決，如日本[3]。通過訴訟未必真的能達到案結事了的社會效果，而由調解解決社會矛盾的社會效果要遠遠優(yōu)于訴訟。

（二）社會參與擴展了基層矛盾糾紛調解的覆蓋范圍。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，社會矛盾糾紛類型多元化，新型的矛盾糾紛所占的比例越來越大，原有的調解體制已不能完全適應社會矛盾日益復雜化的新形勢。為了適應新形勢，滿足社會矛盾糾紛化解的現(xiàn)實需求，一方面，海淀區(qū)積極鼓勵企業(yè)、市場建立矛盾調解委員會，建立專業(yè)性、行業(yè)性的調解委員會，進一步豐富了人民調解的組織形式，調動社會力量參與基層矛盾糾紛的化解。社會參與矛盾糾紛調解的重點在于擴大了人民調解所能覆蓋的范圍，最大范圍地發(fā)揮人民調解的作用。另一方面，社會參與不僅能及時地發(fā)現(xiàn)基層矛盾糾紛的苗頭，而且能及時化解部分矛盾糾紛。企業(yè)矛盾糾紛調解委員會能夠及時發(fā)現(xiàn)和化解職工和職工之間、企業(yè)與職工間的矛盾，這就會分流部分矛盾糾紛，市場、專業(yè)性、行業(yè)性的矛盾調解委員會的情況如是。實際上，社會參與也是社會管理創(chuàng)新的重要內容。近年來，政府一直在強調社會管理創(chuàng)新，倡導建立以政府為主導的多元的社會管理格局。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。政府是社會管理的主體，但是社會管理要實現(xiàn)“善治”[4]，治理主體就要實現(xiàn)多元化。政府的能力是有限的，需要借助政府以外的其他社會力量共同構建立體的社會治理網絡。包辦一切的“萬能型”政府不僅增加政府的負擔，也不能實現(xiàn)科學化的社會管理。因此，社會參與也是基層矛盾糾紛機制中的重點。對于政府來說，一要清楚并深刻地認識到社會參與的重要性，為社會力量參與社會管理搭建平臺。二要積極鼓勵社會力量參與社會管理，參與社會矛盾糾紛的化解。對于企業(yè)來說，要建立內部利益訴求表達機制，為職工提供訴求表達的渠道；要建立內部矛盾解決機制，及時有效地解決一些內部的矛盾糾紛，將它們消滅在萌芽狀態(tài)。

（三）“三調對接”機制推動基層矛盾糾紛調解工作進一步深化。在基層矛盾糾紛化解機制中，一直存在人民調解、行政調解、司法調解各自為戰(zhàn)的格局，相互之間缺乏協(xié)調、配合，甚至有時會出現(xiàn)拖拉、推諉的現(xiàn)象，大大降低了第一時間化解矛盾的效率。因此，各地政府探索建立人民調解、行政調解、司法調解之間的銜接機制，使三者有效聯(lián)動，促進基層矛盾糾紛的化解。例如，地方政府嘗試建立大調解工作機制。大調解是指在各級黨委和政府領導下將人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來的矛盾糾紛化解方式，目的在于把各類矛盾糾紛解決在當?shù)?、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。從海淀區(qū)的實踐來看，有效的“三調對接”機制的確促進了人民調解、行政調解、司法調解在基層的矛盾糾紛化解中形成的良性互動，最大程度地以調解解決社會矛盾糾紛，推動了基層矛盾糾紛化解工作進一步深化。因此，政府要對大調解機制進行深入的研究和論證，不斷完善，使之更加合理、更加科學化，最大限度地發(fā)揮調解在基層矛盾糾紛化解中的作用。

三、結語

總的來講，調解是基層矛盾糾紛化解的一種重要手段，對基層矛盾糾紛化解確實起到了一定的作用。政府也強調建立以調解為中心的矛盾化解體系，這也進一步助推了調解在基層矛盾糾紛化解中的運用。2010年8月《中華人民共和國人民調解法》通過，并于2011年1月1日開始施行。這標志著人民調解工作從此全面步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。新的調解法規(guī)范了人民調解工作，這將對化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定產生重大和深遠的影響。當然，人民調解是解決社會矛盾的重要方法，但不是唯一方法，除了人民調解之外，我國還有行政、司法等多種糾紛解決方式。因此，如果要最大限度地化解社會矛盾糾紛，減少社會不和諧因素，政府應逐漸建立一個包括人民調解、行政、司法等多種方式并存的多元的矛盾糾紛化解體系。

[1] 于麗娜．基層社會矛盾的特點及成因分析[J]．法制與社會，2011，（10）．

[2] 李青，沈建軍．創(chuàng)新大調解機制的思考[J]．中共樂山市委黨校學報，2010，（3）．

[3] 王菠．國外替代性糾紛解決機制的發(fā)展對我國的啟示[J]．世紀橋，2010，（1）．

[4] 俞可平．治理與善治引論[J]．馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）．