社會(huì)管理體制改革研究課題組

（華中師范大學(xué) 湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北 武漢430079）

合作主義：城鄉(xiāng)社區(qū)一體化中政府、市場、農(nóng)民的關(guān)系

社會(huì)管理體制改革研究課題組

（華中師范大學(xué) 湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北 武漢430079）

城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治之后的第四大制度創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的現(xiàn)實(shí)路徑。置于城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化背景下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是以效率、公平、參與為價(jià)值取向，通過政府、市場、農(nóng)民的合作，來解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題和社會(huì)發(fā)展問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合?！昂献髦髁x”強(qiáng)調(diào)每個(gè)行動(dòng)主體在治理過程中要承擔(dān)不同的角色和功能，并活躍在自身最擅長的領(lǐng)域，在保持獨(dú)立性和自主性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源整合、功能互補(bǔ)。破解新“三農(nóng)”問題，政府的特長是統(tǒng)籌規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、資源引入和公共財(cái)政供給，故而需要在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新、公共服務(wù)均等化、農(nóng)民國民待遇等方面“在場”；市場的特長是實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)、敢于創(chuàng)新和冒險(xiǎn)、產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，故而需要在土地集約化、規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)民增收等領(lǐng)域發(fā)揮作用；社會(huì)的特長在于對(duì)政府、市場功能的彌補(bǔ)，靈活多變，能利用大量社會(huì)資源，產(chǎn)生社會(huì)信任，提升社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的全面處理，據(jù)此，需要在農(nóng)民公民意識(shí)、公民權(quán)利、參與公共事務(wù)、農(nóng)民組織化、志愿互助服務(wù)、社會(huì)共同體構(gòu)建等彰顯農(nóng)民的主體性。政府、市場、農(nóng)民合作，在理論上需要超越“市場萬能論”、“政府萬能論”和“農(nóng)村封閉論”；在實(shí)踐上需要政府超越部門利益和強(qiáng)勢集團(tuán)利益，彰顯政府公共性，更需要培育農(nóng)村公民社會(huì)，保障農(nóng)民平等參與權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民行動(dòng)能力。

城鄉(xiāng)一體化；政府、市場、農(nóng)民關(guān)系；合作主義

一、問題的提出

城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化是旨在解決“三農(nóng)問題”而做出的一種新的制度選擇。以城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的一體化來推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治之后的第四大制度創(chuàng)新。與前三次制度創(chuàng)新不同，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化具有兩個(gè)鮮明的時(shí)代特征：一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治都是以城鄉(xiāng)分割為前提條件，試圖在不觸及城鄉(xiāng)二元體制的條件下，力圖從農(nóng)村內(nèi)部來解決農(nóng)村問題；而城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化則是以城鄉(xiāng)融合為前提條件，著力打破城鄉(xiāng)二元體制，著力跳出農(nóng)村來解決農(nóng)村問題。二是無論家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治都是從某一方面來解決農(nóng)村發(fā)展問題，而城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化則是力圖從整體上來解決農(nóng)村問題；盡管農(nóng)村工作有許多黨政部門涉足，為了避免政府結(jié)構(gòu)的碎片化帶來農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的碎片化，各地采取許多辦法來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來統(tǒng)率村民自治、新農(nóng)村建設(shè)等工作，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)越來越體現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，它涵蓋了破解“三農(nóng)問題”的方方面面內(nèi)容，諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)參與和農(nóng)民能力建設(shè)等。只有認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化是新的制度創(chuàng)新，只有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的系統(tǒng)性，才能真正領(lǐng)會(huì)到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性和重要性。有人疑問：有了村民自治，為什么還要搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)？還有人疑問：有了新農(nóng)村建設(shè)，為什么還要搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)？上述疑問的產(chǎn)生有兩個(gè)重要原因：一是人們對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的系統(tǒng)性缺乏清醒的認(rèn)知，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡化為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的建設(shè)，甚至僅僅理解為政府投資建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施；二是因?yàn)檎Y(jié)構(gòu)的碎片化帶來農(nóng)村工作的碎片化，阻礙了人們對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)系統(tǒng)性的認(rèn)知，甚至有的部門出于部門主義，有意簡化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化面臨結(jié)構(gòu)性約束。長期以來，我們走的是一條工業(yè)化與城市化脫節(jié)、城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)代化道路，城市現(xiàn)代化是通過汲取農(nóng)村資源、剝奪農(nóng)民利益來實(shí)現(xiàn)的。我們面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是兩個(gè)不對(duì)稱的社會(huì)結(jié)構(gòu)：一個(gè)是政府強(qiáng)勢、市場強(qiáng)勢而社會(huì)弱勢；一個(gè)是工業(yè)強(qiáng)勢、城市強(qiáng)勢而農(nóng)業(yè)弱勢、農(nóng)村弱勢。與這兩個(gè)不對(duì)稱結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，市場效益至上、GDP至上、土地財(cái)政至上，很容易出現(xiàn)政府與農(nóng)民爭利、資本與農(nóng)民爭利、權(quán)力與資本聯(lián)盟以剝奪農(nóng)民的問題。在這兩個(gè)不對(duì)稱的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，要想真正做到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”而不是“工業(yè)再剝奪農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”而不是“城市再剝削農(nóng)村”實(shí)在不易。孟德拉斯在《農(nóng)民的終結(jié)》一書中這樣指出：“20億農(nóng)民站在工業(yè)文明的入口處，這就是在20世紀(jì)下半葉當(dāng)今世界向社會(huì)科學(xué)提出的主要問題”。①在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化過程中，如何處理好政府、市場、農(nóng)民的關(guān)系，如何建構(gòu)政府、市場、農(nóng)民的合作機(jī)制，正是社會(huì)科學(xué)界不得不深思熟慮的問題。

二、政府、市場、農(nóng)民合作理論

政府、市場、合作是要超越“市場萬能論”、“政府萬能論”、“農(nóng)村封閉論”。長期以來，“三農(nóng)問題”一直是我國學(xué)界廣為關(guān)注的熱點(diǎn)問題，學(xué)界將“三農(nóng)問題”概括為農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)民問題、農(nóng)村問題。其主流看法包括：農(nóng)業(yè)問題是如何促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以解決農(nóng)業(yè)的弱勢和低效，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，這涉及效率問題；農(nóng)民問題是如何促進(jìn)農(nóng)民市民化，農(nóng)民與市民享有同等的公共服務(wù)，這涉及公平問題；農(nóng)村問題是如何改變農(nóng)村貧窮落后的面貌問題，需要將市政建設(shè)向農(nóng)村拓展，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化，避免“城市歐洲化、農(nóng)村非洲化”，這同樣涉及公平問題。②目前學(xué)界流行的“三農(nóng)問題”事實(shí)上是“兩農(nóng)問題”，即農(nóng)業(yè)效率問題和農(nóng)村公平問題。如果將“三農(nóng)問題”歸結(jié)為效率和公平問題，政策取向和實(shí)踐路徑容易出現(xiàn)“市場萬能論”和“政府萬能論”，將解決“三農(nóng)問題”的主動(dòng)權(quán)交給市場和政府，由市場來解決效率問題，由政府來解決公平問題，農(nóng)民成為市場和政府的被安排者，忽視農(nóng)民的主體性。在缺乏農(nóng)民主體性的條件下，市場理性偏好利潤，可以解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率問題，但市場理性不偏愛公平，可能損害農(nóng)民權(quán)益，出現(xiàn)“資本圈地”；地方政府是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，存在通過土地來謀取財(cái)政收入最大化的內(nèi)在動(dòng)力，政府可能因土地財(cái)政而出現(xiàn)“權(quán)力圈地”。出于對(duì)“資本圈地”、“權(quán)力圈地”的高度警惕，“農(nóng)村封閉論”會(huì)呼之而出，它會(huì)反對(duì)土地市場化，會(huì)反對(duì)城市資本進(jìn)入農(nóng)村，主張?jiān)趪冶Ｗo(hù)下依托農(nóng)民自身力量和農(nóng)村本地資源來解決“三農(nóng)問題”；③它是要把市場化和城市化的機(jī)遇和惡果一起丟掉，猶如把小孩與洗澡水一起倒掉一樣?！笆袌鋈f能論”、“政府萬能論”、“農(nóng)村封閉論”的理論主張和政策建議是相互排斥的、相互敵對(duì)的，要么是有效率而無公平，要么是有公平而無效率。

政府、市場、農(nóng)民合作立足于新的“三農(nóng)問題”、致力于新的行動(dòng)目標(biāo)?！叭r(nóng)問題”需要重新界定，它不僅包括農(nóng)業(yè)效率問題（農(nóng)業(yè)低效和農(nóng)民低收入）、農(nóng)村公平問題（農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品短缺、農(nóng)村生產(chǎn)類公共服務(wù)短缺、農(nóng)村生活類公共服務(wù)短缺），而且還包括農(nóng)民能力問題（農(nóng)民受教育程度低、農(nóng)民專業(yè)技能低、農(nóng)民組織化程度低、農(nóng)民駕馭市場能力低等）。城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化作為破解“三農(nóng)問題”的戰(zhàn)略行動(dòng)，其行動(dòng)目標(biāo)在于滿足三個(gè)需要：一是滿足農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的需要，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率；二是滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的需要，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化；三是滿足農(nóng)民能力提升的需要，增強(qiáng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力。

政府、市場、農(nóng)民合作依靠新的行動(dòng)主體。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體力量不會(huì)是單一的而是多元的。政府及其部門和個(gè)人、市場及其組織和個(gè)人、農(nóng)民及其群體和個(gè)人都是獨(dú)立的行動(dòng)主體，即行動(dòng)主體的多元化。它們或他們之間既存在利益一致的一面，也存在利益相異的一面，各方都有謀取優(yōu)勢的內(nèi)在沖動(dòng)，因而各方都有損害對(duì)方利益的可能性。合作行動(dòng)是建立在行動(dòng)主體力量均衡的基礎(chǔ)上，合作雙方力量均衡才會(huì)出現(xiàn)競爭與合作關(guān)系，合作雙方力量失衡只會(huì)出現(xiàn)支配與被支配的關(guān)系而不是競爭與合作關(guān)系。在政府強(qiáng)勢、市場強(qiáng)勢、社會(huì)弱勢的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，政府、市場、農(nóng)民之間的合作在很大程度上取決于農(nóng)村公民社會(huì)和農(nóng)民自組織力量的成長狀況，否則，很容易出現(xiàn)權(quán)力和資本的聯(lián)盟，沒有農(nóng)村公民社會(huì)和農(nóng)民自組織能力的增強(qiáng)就很難有政府、市場、農(nóng)民的合作。集體合作行動(dòng)是建立在激勵(lì)與自愿結(jié)合的條件上，如果僅出于自愿，理性的行動(dòng)主體誰都沒有動(dòng)力去為社會(huì)公平作出貢獻(xiàn)。參與公共事務(wù)治理和公共產(chǎn)品提供需要建立集體選擇機(jī)制，激勵(lì)行動(dòng)主體的合作行動(dòng)，約束行動(dòng)主體的不合作行為。在推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化過程中，政府的公共性尤為重要，如果政府不能超越強(qiáng)勢利益集團(tuán)、不能超越部門利益，政府很難做到公共利益至上，很難將排斥性集團(tuán)整合為相容性集團(tuán)，公共性缺失的政府帶來的后果甚至比沒有政府更糟糕。

政府、市場、農(nóng)民合作形塑著新的行動(dòng)空間。農(nóng)村社區(qū)是各種行動(dòng)主體互動(dòng)的場域，農(nóng)村社區(qū)會(huì)呈現(xiàn)出復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅有政府、市場、農(nóng)民之間的互動(dòng)，也有政府部門及其個(gè)人之間的互動(dòng)、市場組織及其個(gè)人之間的互動(dòng)、農(nóng)民群體及其個(gè)人之間的互動(dòng)。國家權(quán)力、市場力量、社會(huì)力量介入農(nóng)村社區(qū)、改造農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)由封閉走向開放、由同質(zhì)走向異質(zhì)。

政府、市場、農(nóng)民合作理論主張合作主義，倡導(dǎo)效率、公平、參與三位一體的價(jià)值取向，選擇農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑。它既不同于自由主義（把一切交給市場）、也不同于保守主義（把農(nóng)村置于市場化之外）；既不同于國家中心主義（把一切交給國家、交給政府），也不同于社會(huì)中心主義（把一切交給社會(huì)、交給農(nóng)民）；既不同于城市中心主義（城市代表文明、農(nóng)村代表落后、用城市來替代農(nóng)村），也不同于農(nóng)村封閉主義（把農(nóng)村置于城市化之外、隔斷農(nóng)村與城市關(guān)系）。它反對(duì)將農(nóng)民作為政府與市場的被安排者；它重視政府的作用、市場的作用，農(nóng)民的作用；它強(qiáng)調(diào)政府的自主性、市場的自主性、農(nóng)民的自主性；它更注重政府、市場、農(nóng)民三方力量的均衡。

三、鄂州市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

鄂州市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化提供了一種合作主義的實(shí)踐模式。鄂州在解決“三農(nóng)問題”、處理城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)踐中，嘗試以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為戰(zhàn)略，以社區(qū)建設(shè)為路徑，努力建構(gòu)政府主導(dǎo)、市場介入、農(nóng)民參與的主體格局，促進(jìn)公共財(cái)政、市場資本、社會(huì)資源整合，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率，普及農(nóng)村公共服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)民自組織能力，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的行動(dòng)過程。鄂州模式的基本經(jīng)驗(yàn)集中于在“統(tǒng)籌”上做文章，在“合作”上下工夫。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃：城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的一體化

規(guī)劃是戰(zhàn)略謀劃。以城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的一體化來帶動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的一體化，是鄂州模式的一大亮點(diǎn)?！叭蚨踔荨笔且环N社區(qū)主義的規(guī)劃。一方面，它把鄂州市域1593平方公里作為一個(gè)地方性社會(huì)系統(tǒng)（地域性社區(qū)），把城市和鄉(xiāng)村作為兩個(gè)基本的子系統(tǒng)，注重城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)子系統(tǒng)之間空間結(jié)構(gòu)的均衡與和諧。依據(jù)其自然地理屬性、人文地理特征、經(jīng)濟(jì)地理優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局，在靠近武漢、黃石的地域布局新城，在交通節(jié)點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易較發(fā)達(dá)區(qū)域建設(shè)特色鎮(zhèn)，突破行政村的界限規(guī)劃中心村落，構(gòu)建以1個(gè)主城區(qū)為中心、3座新城（葛華科技新城、紅蓮湖旅游新城、花湖工貿(mào)新城）為支撐、10個(gè)特色鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、106個(gè)農(nóng)村社區(qū)（將320個(gè)自然村合并為106個(gè)農(nóng)村社區(qū)）為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體的 “1311”空間布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局的一體化。另一方面，它以滿足社區(qū)基本需要為出發(fā)點(diǎn)，注重城市和鄉(xiāng)村之間空間功能的均衡與融合。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，滿足城鄉(xiāng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的需要，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，城市大力發(fā)展高新科技型的工業(yè)企業(yè)，農(nóng)村大力發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果四大支柱產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)特色板塊，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，市政設(shè)施建設(shè)覆蓋農(nóng)村社區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)（供水排水網(wǎng)絡(luò)）、氣網(wǎng)（沼氣、天然氣網(wǎng)絡(luò)）、廣播電視電話互聯(lián)網(wǎng)、市場網(wǎng)等“六網(wǎng)”工程建設(shè)。建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化制度，按照制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的要求，鄂州進(jìn)行了戶籍管理、社會(huì)保障、教育、就業(yè)、醫(yī)療等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體的最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、文化體育、就業(yè)服務(wù)。“全域鄂州”是規(guī)劃體制和機(jī)制的重大變革。④“全域鄂州”規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了四個(gè)改變：由城鄉(xiāng)分割規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的均衡和空間功能的互補(bǔ)；由按行政層級(jí)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榘醋匀坏乩?、人文地理、?jīng)濟(jì)地理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了地方資源優(yōu)化組合；由行業(yè)分割規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)整合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了政府部門之間以及政府部門與科研機(jī)構(gòu)之間的合作；由區(qū)域封閉規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開放規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了鄂州與武漢、黃石等地域的空間結(jié)構(gòu)均衡和空間功能互補(bǔ)。

“全域鄂州”規(guī)劃引導(dǎo)村莊規(guī)劃。全市106個(gè)農(nóng)村社區(qū)是由原來的320個(gè)自然村合并而成，每個(gè)社區(qū)都在制定村莊規(guī)劃。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)一樣，空間布局得到優(yōu)化，空間資源得到充分利用。如，峒山社區(qū)規(guī)劃堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)興村、生態(tài)立村、工業(yè)富村”的發(fā)展理念，彰顯“觀光旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、古鎮(zhèn)文化”三位一體的特色。社區(qū)規(guī)劃“三點(diǎn)一線”：“三點(diǎn)”是水邊建碼頭、路邊建居住區(qū)和服務(wù)中心、山邊打造峒山古鎮(zhèn)。“水邊建碼頭”是在臨港的桐山村火炬隊(duì)建一個(gè)旅游觀光碼頭，風(fēng)光旖旎的百里長港是未來鄂州的秦淮河，這個(gè)碼頭不僅將成為百里長港示范區(qū)的中轉(zhuǎn)站，它還將發(fā)展為繁華的商埠?！奥愤吔ň幼^(qū)和服務(wù)中心”就是以社區(qū)服務(wù)中心為圓點(diǎn)，建居住區(qū)，建峒山小學(xué)，使村民在家門口享受社區(qū)服務(wù)，這里有寬敞的休閑廣場和演藝中心，設(shè)有大戲臺(tái)、娛樂室、健身房和農(nóng)家書屋……不論是本地村民還是旅游觀光的游客，都可以在這里享受城鄉(xiāng)一體化建設(shè)帶來的福祉和歡樂?！吧竭叴蛟灬忌焦沛?zhèn)”就是將峒山上的五個(gè)村民小組的農(nóng)戶，按統(tǒng)一建筑風(fēng)格重新規(guī)劃，改建成具有明清風(fēng)格的小鎮(zhèn)。這三點(diǎn)如同華光璀璨的明珠，由一條新修的康衢大道，從水邊到路邊到山邊，一線穿“珠”般地連接成一個(gè)美輪美奐、完整的旅游風(fēng)光帶。這條康衢大道就是峒山一日游線路。

（二）統(tǒng)籌生產(chǎn)：社區(qū)土地效益最大化、社區(qū)利益關(guān)系均衡化

農(nóng)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性力量，而土地是其中最根本的生產(chǎn)資料。從“土地－農(nóng)民”的關(guān)系來看，土地仍然是大多數(shù)農(nóng)民直接的生活依賴。在實(shí)地調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)由于個(gè)體所處境況和價(jià)值觀的不同，村民對(duì)于土地的依賴和認(rèn)知存在三個(gè)分層：80%以上的年輕人（30歲以下）都不愿意種土地⑤，他們沒有從父輩那里繼承傳統(tǒng)的種田經(jīng)驗(yàn)；老年人（60歲以上）是不得不種土地，訪談中遇到大量農(nóng)村老年人都沒有養(yǎng)老保障，他們對(duì)耕種土地的看法多是“趁自己干得動(dòng)就再干幾年”；中年人（4050人員）對(duì)耕種土地的意愿最為強(qiáng)烈，他們是農(nóng)村勞動(dòng)力的主要構(gòu)成部分，他們中的大多數(shù)以種田為生，農(nóng)業(yè)收入是他們及其家庭經(jīng)濟(jì)的主要支撐。三個(gè)群體對(duì)于土地表現(xiàn)出“不愿意種”、“不得不種”和“需要種”的差異性。當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)“人多地少”的矛盾較為突出，而且分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營和單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已然形成了農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村發(fā)展的“瓶頸”。土地效益要提升就要走市場化的道路，必然要求土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，但是，如果只注重效率，市場就會(huì)喪失對(duì)公平的關(guān)注。在很多地方，市場憑借其資本強(qiáng)勢進(jìn)行“圈地”，已然形成了對(duì)農(nóng)民的剝奪。發(fā)展需要土地與農(nóng)民依賴土地之間必然呈現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)性張力。

要正確處理農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中效率和公平的關(guān)系，就要建立新型的“資本－農(nóng)民”關(guān)系，即一種合作主義的關(guān)系模式，既要讓市場主體充分發(fā)揮其資金、技術(shù)、市場需求等優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，又要促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，特別是保障農(nóng)民的合法權(quán)益，使各方利益得到持續(xù)增加。鄂州模式秉持“統(tǒng)籌”與“合作”的理念，通過“三個(gè)接軌”逐漸探索出了一條農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展過程中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?！叭齻€(gè)接軌”是指，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中將城鄉(xiāng)資源接軌、城鄉(xiāng)公共服務(wù)接軌、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)移人員安置就業(yè)接軌。第一個(gè)接軌主要在于提升土地效益，后兩個(gè)接軌在于平衡利益關(guān)系。鄂州模式通過統(tǒng)籌生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)土地效益最大化和利益關(guān)系均衡化，其理論內(nèi)涵在于處理好資本、土地和農(nóng)民三者之間的關(guān)系。其具體做法是：堅(jiān)持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，通過城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，通過招商引資做大做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源接軌；建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系、城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，建立開放式城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)體系等，使農(nóng)村年輕人能流動(dòng)、住得下、有保障。對(duì)于農(nóng)村老年人，除了土地流轉(zhuǎn)的常規(guī)補(bǔ)償外，很多社區(qū)還專門設(shè)立了福利補(bǔ)助金、養(yǎng)老金、免費(fèi)老年公寓等，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”。對(duì)于中年人，重點(diǎn)在于解決他們土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)問題，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以吸納本地勞動(dòng)力就業(yè)為主，使他們“離土不離鄉(xiāng)”。例如，鄂城區(qū)燕磯鎮(zhèn)池湖社區(qū)鑒于本地有做金剛石刀具的傳統(tǒng)，村里創(chuàng)辦了產(chǎn)業(yè)化工業(yè)園，金鄂、鄂信等名牌企業(yè)也紛紛進(jìn)駐，年創(chuàng)產(chǎn)值2億元，安置當(dāng)?shù)剞r(nóng)民800余人就業(yè)，占全村勞動(dòng)力的52%，在“以工促農(nóng)、轉(zhuǎn)移就業(yè)”方面取得明顯的效果。東港社區(qū)的冰糖西瓜產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)和經(jīng)營則按照“公司＋技術(shù)＋農(nóng)戶”的合作機(jī)制進(jìn)行，是平衡利益關(guān)系的成功典范。整個(gè)基地占地面積150畝，建有“冬暖式”大棚120余個(gè)，帶動(dòng)農(nóng)戶27戶。產(chǎn)業(yè)基地的基礎(chǔ)設(shè)施（主要包括道路、灌溉溝渠、溫室大棚等）主要由村級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司和相關(guān)政府農(nóng)業(yè)部門投資建設(shè)，總投入在60萬元左右?；亟ǔ珊螅瑐€(gè)體農(nóng)戶按需承包，承擔(dān)大棚的管護(hù)、日常生產(chǎn)的投入（如化肥、農(nóng)藥等）、產(chǎn)品的銷售等具體事務(wù)。由于冰糖西瓜產(chǎn)業(yè)是技術(shù)管理要求較高且勞動(dòng)力需求較大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，所以在經(jīng)營中還雇請(qǐng)了技術(shù)人員和農(nóng)場工人。技術(shù)人員以“技術(shù)換土地”的方式從外地引進(jìn)，并在合同中明確雙方的權(quán)責(zé)。對(duì)于農(nóng)場工人而言，他們的土地流轉(zhuǎn)后，不僅能拿到每畝700元的補(bǔ)償，另外在農(nóng)場務(wù)工，以提成的形式獎(jiǎng)勵(lì)（畝產(chǎn)量達(dá)到1萬斤獎(jiǎng)金為2000元），按照面積和實(shí)際產(chǎn)量計(jì)算，平均每位農(nóng)場工人的預(yù)期獎(jiǎng)金能達(dá)到1萬到2萬左右。對(duì)于村級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司和個(gè)體承包者而言，除了基地投入、人員工資、日常管理的開支外，也能收獲明顯的效益，村集體積累也得到增強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制，形成了一種利益共贏的局面。

（三）統(tǒng)籌生活：農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)均等化需要處理好城鄉(xiāng)社區(qū)公共需求的統(tǒng)一性與差異性的關(guān)系問題。城市社區(qū)主要是建立社會(huì)生活共同體，農(nóng)村社區(qū)既要建立社會(huì)生活共同體、也要建立集體經(jīng)濟(jì)共同體，這是城市社區(qū)建設(shè)與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一個(gè)顯著區(qū)別。同時(shí)，城鄉(xiāng)差距不僅體現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入的差距，也體現(xiàn)為城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距。按照公共產(chǎn)品功能的不同，公共產(chǎn)品可分三類：一是市政設(shè)施類產(chǎn)品、二是生產(chǎn)類服務(wù)、三是生活類服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)的短缺是全方位的，存在市政設(shè)施短缺、生產(chǎn)服務(wù)不足、生活服務(wù)空白的問題。在城市社區(qū)市政設(shè)施較為完善而農(nóng)村社區(qū)市政設(shè)施嚴(yán)重短缺的條件下，農(nóng)村社區(qū)需要建立市政設(shè)施、生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)“三位一體”的公共服務(wù)體系。城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)均等化需要處理好公平與效率的關(guān)系問題。農(nóng)村公共服務(wù)全方面短缺與城鄉(xiāng)二元體制密切相關(guān)。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市和工業(yè)是政府公共投入的重點(diǎn)，民間資源包括來自農(nóng)村的也最終流向了更有比較效益的城市和工業(yè)。從公平的角度看，政府需要加大農(nóng)村的公共投入，同時(shí)，激勵(lì)民間資源投向農(nóng)村。這是學(xué)界的基本共識(shí)。但是，公共服務(wù)也涉及效率問題。農(nóng)村公共服務(wù)短缺與農(nóng)民居住分散密切相關(guān)。人口規(guī)模、人口密度與公共服務(wù)的公共性、公共服務(wù)的效率存在正相關(guān)關(guān)系。城市社區(qū)人口規(guī)模大、人口密度高，公共服務(wù)的公共性強(qiáng)，公共服務(wù)的效率高；而傳統(tǒng)農(nóng)村居住分散、人口密度低，降低了公共服務(wù)的公共性、增大了公共服務(wù)的成本。市政設(shè)施配置的公共性和效率與人口規(guī)模、人口密度的關(guān)系最直接，這在一定程度上可以解釋為什么所有國家的城鄉(xiāng)在市政設(shè)施配置上都存在或大或小差距，為什么農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中各地都積極推進(jìn)農(nóng)民居住的小區(qū)化。從效率看，農(nóng)村公共服務(wù)短缺是與農(nóng)業(yè)規(guī)模小密切相關(guān)的。產(chǎn)業(yè)規(guī)模小帶來生產(chǎn)類服務(wù)的需求量小、服務(wù)的成本高甚至邊際效益為負(fù)。這在一定程度上可以解釋為什么農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中各地要推進(jìn)土地經(jīng)營的規(guī)?；?、工業(yè)向園區(qū)集中。在推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化過程中，要避免城市中心主義，不能以市民需求來代替農(nóng)民需求，而要從農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)需求出發(fā)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平與效率兼顧，離不開政府與農(nóng)民的合作，需要處理好政府與農(nóng)民的關(guān)系。在公共服務(wù)上，政府要公平、又要效率（降低財(cái)政成本），而農(nóng)民要公平卻不會(huì)關(guān)心效率。兩者之間既有一致又有差異。盡管農(nóng)民集中居住有利于改善人居環(huán)境、降低公共服務(wù)成本，但僅靠自愿，農(nóng)民是缺乏動(dòng)力的，如果靠政府強(qiáng)制，農(nóng)民是會(huì)反抗的。

鄂州模式的經(jīng)驗(yàn)是“以服務(wù)空間換居住空間”，統(tǒng)籌社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)，以社區(qū)公共服務(wù)的區(qū)域化來帶動(dòng)農(nóng)民居住的小區(qū)化。其基本做法：統(tǒng)籌社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民“遷村騰地”、“集中居住”，大力推動(dòng)農(nóng)民居住的小區(qū)化。以社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施為圓點(diǎn)，建設(shè)農(nóng)村居住區(qū)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)區(qū)與居住區(qū)的統(tǒng)一、公共服務(wù)送達(dá)村民家門口。按照“功能齊全、綜合使用、集中建設(shè)”要求，整合部門用于社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金，建設(shè)1000平方米以上的“1＋8”的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。所謂“1＋8”是指1個(gè)社區(qū)服務(wù)綜合設(shè)施（社區(qū)服務(wù)中心）承載8項(xiàng)服務(wù)功能（社區(qū)組織辦公、社會(huì)保障、農(nóng)村技術(shù)服務(wù)、村民教育與技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)家超市、醫(yī)療衛(wèi)生、文體活動(dòng)、社區(qū)警務(wù)與社區(qū)安全）。“1＋8”農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心既體現(xiàn)了城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的公平性，又解決了重復(fù)投資、功能不全、使用率低的問題。堅(jiān)持不強(qiáng)制村民離土、離鄉(xiāng)的原則，通過村民自建或村民購買等方式，引導(dǎo)農(nóng)民向居住區(qū)集中。完善居住區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，農(nóng)村社區(qū)居住與服務(wù)就地城鎮(zhèn)化。

鄂州模式更有價(jià)值的地方在于它不僅著力解決進(jìn)城農(nóng)民的社區(qū)服務(wù)問題，也著力解決入村市民的社區(qū)服務(wù)問題。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化需要適應(yīng)城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)融合的需要。流動(dòng)人口包括入城的農(nóng)民，也包括入鄉(xiāng)的市民。目前，我們強(qiáng)調(diào)要為進(jìn)城農(nóng)民提供公平的服務(wù)，保障他們對(duì)城市公共服務(wù)的享受權(quán)，滿足他們?cè)诔鞘械木幼?quán)，使他們?nèi)谌氤鞘?。但是，?duì)于流向農(nóng)村的城市人，他們到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，他們能否在農(nóng)村居住、能否在農(nóng)村享受公共服務(wù)呢？針對(duì)這個(gè)問題，鄂州市一方面建立城鄉(xiāng)一體的戶籍制度和公共服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)融合提供制度保障，到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的市民可以落戶農(nóng)村，到城市創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民可以在城市落戶，享受同等的權(quán)利和公共服務(wù)。另一方面，農(nóng)村集中居住區(qū)為入鄉(xiāng)的市民預(yù)留住宅用地或允許其購買當(dāng)?shù)刈》?。例如橫山社區(qū)適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和科技化的需要，預(yù)留幾套別墅，作為引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才之用。峒山社區(qū)現(xiàn)有58套別墅中有一部分賣給了到農(nóng)村經(jīng)營的城市人。這種做法反映了鄂州人的遠(yuǎn)見卓識(shí)：城市社區(qū)應(yīng)該為進(jìn)城的農(nóng)民提供服務(wù)，同樣，農(nóng)村社區(qū)也應(yīng)該為入鄉(xiāng)的市民提供服務(wù)，這才是城鄉(xiāng)融合而不是城鄉(xiāng)排斥、城鄉(xiāng)互動(dòng)而不是城鄉(xiāng)對(duì)抗。

（四）統(tǒng)籌資金：公共財(cái)政傾斜、民間資本注入

公共產(chǎn)品無市場，市場主體不愿提供，面臨市場失靈；公共產(chǎn)品無自愿，農(nóng)民不會(huì)自愿提供公共產(chǎn)品，面臨社會(huì)失靈。政府是公共產(chǎn)品的供給主體，公共服務(wù)和社會(huì)管理是政府的一項(xiàng)基本職能。如何推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，城市的經(jīng)驗(yàn)是：地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度決定了社區(qū)建設(shè)的力度，公共財(cái)政的投入程度決定了社區(qū)建設(shè)的速度。⑥要填補(bǔ)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的巨大差距，需要各級(jí)政府履行其職能。相對(duì)于公共服務(wù)需求，公共財(cái)政是短缺的，同時(shí)，公共財(cái)政包攬一切，可能也是低效的。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要處理公共財(cái)政投入與民間資本注入的關(guān)系。

鄂州模式的經(jīng)驗(yàn)是：公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的程度決定城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的公平程度，民間資本注入的程度決定了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的效率程度。鄂州市按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求，堅(jiān)持財(cái)政向農(nóng)村傾斜的原則，不斷提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政支出比重，逐步形成財(cái)政投入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的持續(xù)增長機(jī)制。在條塊分割的行政管理體制和部門預(yù)算的財(cái)政分配體制下，如果不能有效整合公共財(cái)政資源，地方財(cái)政拮據(jù)的情況會(huì)更嚴(yán)重。鄂州模式的策略是“統(tǒng)籌規(guī)劃、項(xiàng)目集中、渠道不亂、用途不變、資金整合、各記其功、形成合力”，有效破解擠牙膏式的財(cái)政分配機(jī)制，杜絕了資金截留、資金挪用、重復(fù)投資等問題，提高公共財(cái)政的使用效率。在農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，“政府缺位”轉(zhuǎn)向“政府到位”，形成了以公共財(cái)政投入為主而不再是以農(nóng)民自籌的新格局，如峒山社區(qū)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目共投入資金189.4萬元，其中中央環(huán)境綜合整治項(xiàng)目資金120萬元，所占比例為63.35%；橫山社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中，中央和地方專項(xiàng)資金所占比例為68.08%，位居第一。⑦

如何引入民間資本投入社區(qū)建設(shè)，增加社區(qū)資源投入和提高資源配置效率，這也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須重視的問題。鄂州模式的策略是依托農(nóng)村社區(qū)組織動(dòng)員和吸納社會(huì)資源，建立了各類涉農(nóng)資金、部門幫扶資金、社會(huì)捐助、商業(yè)投資等相互補(bǔ)充的多元化投入機(jī)制。自2009年起，鄂州市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，在《意見》的指導(dǎo)下，鄂州市成立了由國土、規(guī)劃、公安等部門組成的城鄉(xiāng)社區(qū)一體化協(xié)調(diào)小組，結(jié)合實(shí)際情況大力開展“城鄉(xiāng)互聯(lián)、結(jié)對(duì)共建”活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源共享，從根源上解決了政府部門之間條塊分割、重復(fù)配置、資源浪費(fèi)、效率低下等問題。鄂州市各個(gè)試點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金除了依靠各級(jí)政府的大力幫扶外，還積極吸收社會(huì)融資本并取得了較好的效果。池湖社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中除了爭取財(cái)政投入590萬元之外，還爭取到部門幫扶資金300萬元，其中市區(qū)教育局投入200萬元美化校園環(huán)境，市林業(yè)局投入100萬元建設(shè)社區(qū)景觀綠化工程。同時(shí)，該社區(qū)賦予民間資本對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將有經(jīng)濟(jì)收益的社區(qū)超市、幼兒園等項(xiàng)目向社會(huì)公開招標(biāo)，吸引民間投資80萬元。⑧

社會(huì)組織是社區(qū)建設(shè)離不開的民間資源，社會(huì)組織的發(fā)展程度決定著社區(qū)建設(shè)的成熟程度。城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化會(huì)促使農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，農(nóng)村社區(qū)既傳承著傳統(tǒng)的家族和宗族網(wǎng)絡(luò)，又創(chuàng)新出現(xiàn)代性社團(tuán)組織。鄂州城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的社會(huì)組織元素，諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、楚劇團(tuán)、健身隊(duì)、腰鼓隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、社區(qū)物業(yè)管理委員會(huì)等社團(tuán)性組織。這些適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的社區(qū)組織在提高農(nóng)民生產(chǎn)和生活的組織化程度的同時(shí)，還增強(qiáng)了農(nóng)民的交往能力、參與能力、就業(yè)能力、致富能力。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村社區(qū)組織化程度的提高是逐步實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)力量均衡的基礎(chǔ)性要素，是促進(jìn)政府、市場、農(nóng)民合作的重要條件。

歸納起來，鄂州模式的基本經(jīng)驗(yàn)就是：在政府主導(dǎo)下，以社區(qū)建設(shè)為路徑，充分發(fā)揮政府部門、市場組織、農(nóng)民組織的優(yōu)勢，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、生產(chǎn)、生活、資金的統(tǒng)籌，來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化。其中，統(tǒng)籌規(guī)劃是先導(dǎo)，統(tǒng)籌生產(chǎn)是基礎(chǔ)，統(tǒng)籌生活是目的，統(tǒng)籌資金是保障，而各行動(dòng)主體的合作則是關(guān)鍵。

四、基本結(jié)論

社會(huì)結(jié)構(gòu)的急遽轉(zhuǎn)型、社會(huì)矛盾、社會(huì)問題的凸顯，促使人們不能只停留在一種“主義”的漩渦中，人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域從不缺乏“主義”之爭。當(dāng)前，破解新“三農(nóng)”問題，不是沒有“主義”、而是缺乏合適的“主義”。我們的本意不是要探討哪個(gè)“主義”好、哪個(gè)“主義”壞，而是要尋找一個(gè)最佳的“主義”來解決問題。在特定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和制度環(huán)境中，哪個(gè)“主義”會(huì)發(fā)生更大的作用取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和我們的行動(dòng)目標(biāo)。以“合作主義”作為解決新“三農(nóng)”問題的價(jià)值取向，是應(yīng)對(duì)政府、市場和社會(huì)“三重失靈”的題中應(yīng)有之義，以期在充分認(rèn)識(shí)到各行動(dòng)主體的比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上，推進(jìn)社會(huì)分工與合作治理?！昂献髦髁x”強(qiáng)調(diào)每個(gè)行動(dòng)主體在治理過程中要承擔(dān)不同的角色和功能，并活躍在自身最擅長的領(lǐng)域，在保持獨(dú)立性和自主性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源整合、功能互補(bǔ)。破解新“三農(nóng)”問題，政府的特長是統(tǒng)籌規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、資源引入和公共財(cái)政供給，故而需要在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新、公共服務(wù)均等化、農(nóng)民國民待遇等方面“在場”；市場的特長是實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)、敢于創(chuàng)新和冒險(xiǎn)、產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，故而需要在土地集約化、規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)民增收等領(lǐng)域發(fā)揮作用；社會(huì)的特長在于對(duì)政府、市場功能的彌補(bǔ)，靈活多變，能利用大量社會(huì)資源，產(chǎn)生社會(huì)信任，提升社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的全面處理，據(jù)此，需要在農(nóng)民公民意識(shí)、公民權(quán)利、參與公共事務(wù)、農(nóng)民組織化、志愿互助服務(wù)、社會(huì)共同體構(gòu)建等彰顯農(nóng)民的主體性。

我們利用“政府、市場、農(nóng)民合作理論”作為解決新“三農(nóng)”問題的理論工具，需要政府、市場、社會(huì)之間力量平衡和彼此互動(dòng)，但沒有農(nóng)民的參與就談不上所謂的“合作”、“互動(dòng)”和“利益共享”。三十多年的改革開放，我們扶持了一個(gè)強(qiáng)大的市場?，F(xiàn)如今，破解新“三農(nóng)”問題之困境，需要我們扶持一個(gè)強(qiáng)大的農(nóng)村社會(huì)，需要提升農(nóng)民能力。農(nóng)民群眾不僅是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的直接受益者，同時(shí)也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體力量。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民的“缺席”以及農(nóng)民行動(dòng)的“缺失”根源于農(nóng)民能力弱。農(nóng)民能力建設(shè)應(yīng)包括體能、認(rèn)知、勞動(dòng)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、適應(yīng)、學(xué)習(xí)、組織、合作、創(chuàng)新、維權(quán)、治理、談判交易和抗風(fēng)險(xiǎn)等涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面能力的提升，新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民福利增加需要“全能型”、“復(fù)合型”的“新型農(nóng)民”。農(nóng)民能力的構(gòu)建需要行動(dòng)空間、制度環(huán)境、文化氛圍和財(cái)政扶持。農(nóng)村社區(qū)為農(nóng)民能力構(gòu)建提供了一個(gè)行動(dòng)場域，政府公共服務(wù)為農(nóng)民能力構(gòu)建提供了物質(zhì)保障，“政府—市場—農(nóng)民”三方合作的制度設(shè)計(jì)為農(nóng)民能力建構(gòu)提供了路徑選擇。

注釋

① H.孟德拉斯：《農(nóng)民的終結(jié)》，李培林譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第3頁。

②筆者通過對(duì)近年來學(xué)界對(duì)三農(nóng)問題的研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界側(cè)重于從農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)村公平兩個(gè)視角來解讀三農(nóng)問題。如秦暉：《土地·公平·效率》，《中國土地》1998年第1期。李成貴：《解決三農(nóng)問題的基本思路和政策方向》，《中國農(nóng)史》2005年第2期。第2期。張瑛：《完善農(nóng)村社會(huì)保障的著力點(diǎn)：公平與效率》，《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。遲福林：《我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本公共服務(wù)均等化因素》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第6期。韓?。骸督y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和本質(zhì)要求》，《理論參考》2010年第12期。黨國英：《城鄉(xiāng)差距的非公正性及其矯正》，《改革》2011年第6期。

③賀雪峰：《中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路與政策重點(diǎn)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。

④ 對(duì)于“全域鄂州”以及城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，湖北省委政策研究室曾做過專題調(diào)研，從政策層面和操作層面，梳理了其基本經(jīng)驗(yàn)。參見湖北省委調(diào)研組：《用“一體化”推到“二元墻”——鄂州市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)》，《湖北日?qǐng)?bào)》2010年5月12日。

⑤為能更好地了解鄂州市農(nóng)村居民對(duì)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)管理和服務(wù)體制改革的認(rèn)知和評(píng)價(jià)，課題組采用了問卷調(diào)查。調(diào)查問卷分五部分，共51道題，第一部分是個(gè)人與家庭的基本信息；第二部分是村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況及滿意度的調(diào)查；第三部分是村民對(duì)生產(chǎn)服務(wù)需求及滿意度的調(diào)查；第四部分是村民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)需求及滿意度調(diào)查；第五部分是村民參與狀況及滿意度調(diào)查。問卷調(diào)查選擇峒山社區(qū)、橫山社區(qū)、恒大社區(qū)、東港社區(qū)、池湖社區(qū)、路口社區(qū)六個(gè)農(nóng)村社區(qū)作為樣本，根據(jù)村民居住狀況（集中居住/非集中居住大致等于1/2的比率）隨機(jī)抽樣，按照調(diào)查員與被調(diào)查者面對(duì)面“結(jié)構(gòu)性訪談”方式進(jìn)行，共發(fā)放問卷120份，回收有效問卷118份，回收率為99%。研究報(bào)告中使用的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)均來自課題組調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)，特此說明。

⑥ 正是依據(jù)這條經(jīng)驗(yàn)，中央政府明文規(guī)定，城市社區(qū)建設(shè)的第一責(zé)任人是縣、區(qū)黨政一把手，城市社區(qū)建設(shè)的直接責(zé)任人是街道黨政一把手。參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)）【2010】27號(hào)文件。

⑦ 根據(jù)峒山社區(qū)和橫山社區(qū)村務(wù)公開資料整理而成。

⑧ 根據(jù)池湖社區(qū)村務(wù)公開資料整理而成。

2011－10－16

2008年教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的社會(huì)管理體制改革研究”（08JJD810156）；2011年教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“政府公共服務(wù)社區(qū)化機(jī)制研究”（11YJC810017）本課題組成員包括：陳偉東、張文靜、孔娜娜、舒曉虎。

責(zé)任編輯 王敬堯