張青紅

(華南理工大學 思想政治學院，廣東 廣州 510640)

中國協商民主是指在堅持中國共產黨的政治領導下，中國共產黨與黨外人士之間圍繞革命建設過程中國家政策以及政治、經濟、文化、社會生活中的重要問題，在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行充分的民主討論，聽取意見，并最終達到在思想上達成共識、集思廣益和擴大人民的政治參與的目的，是實現人民當家作主的重要民主形式。2006年2月，中共中央明確了協商民主是我國社會主義民主兩種基本形式之一。民主是西風東漸的產物，但協商民主是我國民主自身發(fā)展內生的因素，是馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和社會主義民主理論與中國文化、歷史、實踐相結合的產物。

新中國成立后，中國共產黨從革命黨轉變成執(zhí)政黨，開始轟轟烈烈的革命與建設實踐，為協商民主思想的形成提供了廣闊的空間。在生動的民主實踐中，毛澤東、周恩來、劉少奇、李維漢等中國共產黨領導人對協商民主進行認真的思考，并作了較為系統(tǒng)的論述，這主要體現在毛澤東的《論人民民主專政》、《關于正確處理人民內部矛盾的問題》、周恩來的《關于人民政協的性質與作用問題》、劉少奇的《加強黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線》和李維漢的《建立我黨與非黨人士合作的正確關系》等文獻與著作中； 同時，《在中國人民政治協商會議共同綱領》等文件中亦有較多體現。協商民主理論基本形成。

一、協商民主的必要性

建國初期，中國共產黨領導人主要從發(fā)展、擴大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線和實現人民當家作主、監(jiān)督執(zhí)政黨的需要等角度闡述協商民主的必要性。

(一)協商民主是發(fā)展和擴大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要

統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨在新民主主義革命時期的三大法寶之一。在新民主主義革命的過程中，中共積極聯合各種革命勢力，形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。在黨的領導下，工農聯盟之外的革命力量在抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭中，始終與中國共產黨站在同一條戰(zhàn)線上。尤其是抗戰(zhàn)勝利后，各民主黨派堅決反對國民黨打內戰(zhàn)，和中國共產黨密切合作，積極投入“爭取和平、民主”，“反對內戰(zhàn)、獨裁”的斗爭中。1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀念“五一”勞動節(jié)口號，號召“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府?！?各民主黨派紛紛響應，承認中共的領導地位，并且愿意與中國共產黨一起協商建國。1949年9月21日，中國各革命階級歡聚于中國人民政治協商會議，共同協商建國，形成了《共同綱領》。作為新中國具有憲法作用的《共同綱領》是中共同各種民主勢力民主協商的結果。周恩來是這樣評價政協： “假如沒有一百多年來革命運動的歷史積累，尤其是三十多年來的新民主主義革命運動，便不可能有今天濟濟一堂的政治協商會議?！盵1]51顯然，周恩來認為政協會議的協商民主的精神是中國革命歷史發(fā)展的結果，是歷史的選擇。

新中國成立后，中共成為執(zhí)政黨，但仍需繼續(xù)鞏固和擴大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。中國的政治、經濟、文化、社會生活中的重要問題及國家的大政方針，執(zhí)政黨仍然必須和各黨派、各團體、各民族和社會各界人士協商，發(fā)揮協商民主的精神。這種思想在第一屆政協會議上劉少奇《加強全國人民的革命大團結》的講話有明顯的體現，劉少奇指出 “中國共產黨和其他各民主黨派、各人民團體、各少數民族、國外華僑及其愛國民主分子一起，在新民主主義的共同綱領的基礎上忠誠合作，來決定中國一切重要的問題。”即使“走到社會主義……，中國共產黨也一定要和各民主黨派、各人民團體、各少數民族及其他愛國民主人士進行協商并共同加以決定。”[2]435李維漢認為“我國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的內部關系是經過協商來調整的，國家事務中的重要問題是協商成熟后決定的，國家的選舉也是經過協商提名的。正是由于在協商過程中反復地交換了意見，展開了爭論，從而辨明了是非，達成了協議，在進行選舉和通過議案的時候，就自然而然地常常出現最大多數一致以至全體一致的贊同和決議。”[1]222

(二)協商民主是人民更好地當家作主的需要

1949年中華人民共和國成立，毛澤東在天安門城樓向世界莊嚴宣布中國人民從此站起來了。中國人民開始當家作主。新生的政權是新民主主義政權，《中國人民政治協商會議共同綱領》規(guī)定了新中國是“工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政”的國家。人民民主專政是對人民實行民主，對敵人實行專政，人民當家作主是新中國民主的本質。毛澤東給新民主主義的國體和政體做了最簡潔的定位： “國體——各革命階級的聯合專政。政體——民主集中制?！盵3]677在各個革命階級、階層聯合的政體里，要處理政體內部的事務，共產黨必須堅持與黨外人士協商合作，“才能把國事真正辦好起來”，因為作為一個政治過程，協商民主尊重各種不同的利益，承認多元社會的多元利益沖突與分歧。周恩來因此反復強調： “新民主主義的議事精神不在于最后的表決，而在于事前的協商和反復的討論?！盵1]50毛澤東進一步闡述說： “只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志”。[3]677發(fā)揮一切革命人民的意志也就是實現了人民當家作主。民主集中制的政體形式暗合了中國共產黨領導下的各革命階級聯合專政的階級結構，“集中”保證了共產黨的領導，“民主”保證了各階級的聯合。

(三)協商民主是對執(zhí)政黨進行民主監(jiān)督的需要

早在1945年7月，延安窯洞，黃炎培問中國共產黨如何才能走出興衰更替的歷史周期率的時候，毛澤東是這樣回答的： “只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不會松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。[4]148民主是破解歷史周期律的法寶。新中國成立后，毛澤東進一步指出： “這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益?！盵5]235民主黨派和無黨派人士是協商民主的重要主體，所以，毛澤東、周恩來等共產黨人大力提倡共產黨要主動樹立對立面、“唱對臺戲”，讓民主黨派監(jiān)督共產黨。

建國初期協商民主的產生與發(fā)展，是中國共產黨通過建立和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線和不斷實現人民行使當家作主權利以及監(jiān)督執(zhí)政黨需要的必然結果。

二、協商民主的性質、原則

新中國的協商民主是一種不同于“剝削階級政黨間互相爭奪”的民主，是中國共產黨領導下充分保障各階級、各社會力量最廣泛團結與聯合的新型民主。這樣的民主性質決定了它的原則是“平等相待、民主協商”、“求同存異，兼容并包”。

(一)新中國協商民主的性質

新中國的協商民主是中國共產黨領導下的充分保障各階級、各社會力量最廣泛團結與聯合的新型民主。毛澤東說： “我們的國家制度是人民民主專政，民主是商量辦事，不是獨裁?！盵6]387新中國實行的協商民主是一種不同于“剝削階級政黨間互相爭奪”的民主。周恩來對此有非常精辟的論述，他說舊民主主義議會制度“只是便于剝削階級政黨間互相爭奪，互相妥協，共同分贓的制度?！盵7]7它的辦法是，“到開會的時候才把只有少數人了解的東西或者是臨時提出意見拿出來讓大家來討論決定”，而新民民主主義的民主 則是“凡是重大的議案不只是在會場提出，事先就應提出來或在各單位討論。新民主的特點就在此。因此不是只重形式，只重多數和少數。凡是重大的議案提出來總是事先有協商的，協商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神?！盵1]171956年12月，毛澤東在同工商界人士座談時說： “我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府?！盵5]178

由此可以看出，中國共產黨人已經把“協商”看成是新民主主義即人民民主的重要內涵，協商民主是中國共產黨領導下的充分保障各階級、各社會力量最廣泛團結與聯合的新型民主。

(二)協商民主的原則

1. 平等相待，民主協商

民主協商遵從平等議事的原則，自民主革命時期起，中國共產黨就非常注意統(tǒng)一戰(zhàn)線中各黨派獨立自主和平等原則。“保存黨派和階級的獨立性，保存統(tǒng)一戰(zhàn)線中的獨立自主； 不是因合作和統(tǒng)一而犧牲黨派和階級的必要權利，而是相反，堅持黨派和階級的一定限度的權利； 這才有利于合作，也才有所謂合作。”[3]538

新中國成立后，人民政協、政府中都存在共產黨與民主黨派政治協商、合作共事的問題。中國共產黨人多次強調彼此間的平等相待、民主協商。劉少奇指出“中國共產黨以一個政黨的資格參加人民政治協商會議”，與參加政協的各方面的代表進行協商時，是完全平等的。[2]433李維漢在人大一屆三次會議上作《鞏固與擴大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線》的發(fā)言中強調了要尊重民主黨派政治自由和獨立性的問題。他說： “必須嚴格地尊重民主黨派和人民團體在憲法賦予的權利義務范圍內的政治自由和組織獨立性，任何黨派和團體對其他黨派和團體的這種自由和獨立都沒有權利加以干涉。”[8]158-1591956年10月，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開第七次全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議，李維漢就在與民主黨派的合作協商中出現的問題做了多次發(fā)言，強調平等協商的重要性。他說，“我們黨對民主黨派的政治領導，決不意味著我們黨有超越它們之上的權力，決不意味著我們黨可以把它們當作附屬的團體，決不意味著我們黨可以去命令、干涉或者控制它們。因為，各民主黨派都有它們組織上的獨立性，它們同我們黨之間是平等的友黨關系。我們黨必須承認和尊重它們這種獨立平等的地位”[1]233。李維漢還強調協商過程中的民主氛圍。他說政協會議上要注意民主的氛圍，讓政協委員能夠知無不言、言無不盡，沒有后顧之憂，所以“討論問題時要注意自由辯論，百家爭鳴。政協要比人大自由一點，人大是權力機關、要舉手通過表決，嚴肅些； 政協是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，可以提出各種問題，發(fā)表各種意見，講錯了也沒關系，出氣也可以，發(fā)牢騷也可以?？傊?，政協要自由一些，像個民主之家?！盵1]298-299周恩來也要求共產黨員要學會與黨外人士進行平等的民主協商。周恩來也認為，人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，要廣泛聽取各方面意見，只有發(fā)揚民主、廣開言路，才能增進共識、加強團結。他說，在政協會議上“應該允許有不同的意見提出來，這使我們的會場在討論中更和諧，更知道各方面的意見。這個和諧一致不是大家都說一種相同的話，而是大家說出不同的話，然后取得一致。這是最有力的一致，是最有力的團結?！盵9]188-189在全國政協一屆二次會議的中共黨組會上，周恩來對共產黨員提出了三條要求： 一是在政治待遇、物質生活方面“對共產黨員與黨外人士應一視同仁”、“對黨外人士不得歧視”； 二是“要上下一致、內外一致”，“凡是要在廣大群眾中做的事情，就應該真誠坦白地向黨外人士談清楚。對黨外人士要和藹真誠，不要虛偽”。[9]189三是“要讓黨外人士做到‘知無不言，言無不盡’，使他們在各種會議上敢于說話”[9]189。為了搞好民主協商，他還對黨的領導與平等相待的關系作了分析，指出： “共產黨的領導是指黨的集體領導，黨的中央和黨的各級領導機構的領導。起領導作用的，主要是黨的方針政策，而不是個人。個人都是平等的”，“在政協里邊，在我們個人的來往當中，沒有領導與被領導的關系”，而是平等的關系。[9]436

2. 求同存異，兼容并包

“求同存異”“兼容并包”有兩層含義： 組織上的求同存異、兼容并包和觀念、信仰上的求同存異與兼容并包。

新中國成立后，有些共產黨員認為民主黨派應該慢慢地與中國共產黨從“有距離”到“無差別”，最終取消之，說： “民主黨派應是我黨的外圍，應是一個進步分子的團體，應由大到小、由多到少，由政治上的復雜到統(tǒng)一，由與我黨有距離到無差別”[10]35。周恩來，毛澤東對此都進行了批評，認為“各個民主黨派……都有一定的代表性……不能把民主黨派搞成純粹進步分子的組織。若都是進步分子，還有什么意義呢？”[10]35通過有不同政見的民主黨派，把上層政治活動分子組織起來，“便于他們把各個階級的意見反映給我們”，不同利益的存在是協商的前提。

周恩來認為，因為不同的民主黨派代表不同的利益需求，所以才有必要通過協商尋求共識。他說： “每個黨派都有自己的歷史，都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產黨一樣，如果都一樣了，則共產黨和民主黨派又何必聯合呢？正因為有所不同，才需要聯合。真如果各民主黨派的思想作風都和共產黨一樣，又何必有這幾個黨派存在呢？”[9]20因此，“政協不是一盆清水，如果是一盆清水就沒有意思了。政協就是要團結各個方面的人?！盵9]261-262政協委員要代表各黨派、各團體各自的利益。他指出，我們同黨外人士合作存在差別是允許的，那種尋求沒有差異的想法是簡單而有害的，差異的存在對協商來說不是壞事反而有好處，說“只要大的方面有了共同性，小的方面存在差別是允許的”[9]20。因此“從社會主義社會到共產主義社會，只要還有黨派的存在，各民主黨派同共產黨……求大同存小異……對人民的事業(yè)，有好處”[1]163。為了求同存異，必須學會妥協。周恩來在講到新民主的特點時說，認為“妥協”“值得重視”。[1]18李先念也認為，與民主黨派合作協商過程中，一定要做到“一視同仁、有所不同”[1]119。他說民主黨派開會，往往會受到無理阻擾。對資本家限制多、幫助少，打擊多、鼓勵少。對黨外干部，有的地方拒絕使用，即使使用了又不給職務，即使給了職務也不給權。同樣一件事，我們黨內的同志指手劃腳說了算，黨外人士說了就反感。這怎么說是一視同仁呢？“有所不同”，“主要指我們黨有馬列主義普遍真理與中國革命實踐相結合的毛澤東思想，有正確的立場、觀點、方法，要在中國實現社會主義，最后達到共產主義”。[1]120因此，對共產黨員要求更高、更嚴。我們黨在政治上有領導各民主黨派、民主人士、民族資產階級的資格，也有責任與他們討論協商共同建設新中國。

3. 政治協商納入決策程序

先協商后決策是新舊民主的主要區(qū)別，政治協商納入決策程序也是中國協商民主的重要原則。“凡是重大的議案不只是在會場提出，事先就應提出來或在各單位討論。新民主的特點就在此。因此不是只重形式，只重多數與少數。凡是重大的議案提出來總是事先有協商的?！盵1]17對于國家的一切重大工作、大政方針，先由中國共產黨提出建議，然后交由人民政協充分討論、修改，再建議人民政府執(zhí)行； 政協本身或政協委員提議，或常務委員會覺得某種重要措施、重大問題需要成為決議送給政府采納實行，可以由全國委員會常務委員會自己制成決議，提交政府； 各民主黨派、人民團體和各界人士，提出議案或建議案，在人民政協內部討論后，交由各相關部門參照執(zhí)行或作為參考。周恩來在《關于政協全國委員會常務委員名單協商經過和政協全國委員會工作條例主要內容的報告》提到，政策的產生源于三個程序： 首先，政府提出重大問題或重要措施，交到全國委員會常務委員會來協議； 其次，全國委員會提議、討論，并協商制成決議，提交政府； 第三，各人民團體、各民主黨派提議，經過了全國委員會常委會討論，再行決議與推行。周恩來認為提案不管是由誰提出來的，在決策之前都要經過政協全國委員會進行協商討論?？蛇z憾的是，這在當時沒有形成制度。

三、協商民主的主要內容與表現形式

建國初期中國協商民主的主要內容與表現形式是“政治協商”、“互相監(jiān)督”與“合作共事”，毛澤東、劉少奇、周恩來、李維漢等中國共產黨主要領導人對此都有過不少的論述。

(一)政治協商

政治協商是共產黨員領導的多黨合作和政治協商的根本內容，也是我國人民民主的重要形式。李維漢在中國共產黨第八次全國代表大會上發(fā)言中指出，“政治協商是我國實現人民民主的重要方法”，“政治協商的好處在于既能實現最大多數人民的民主權利，又能尊重占少數地位的人民的民主權利，在經過充分協商之后，使各方面的政見在基本上達到適當的集中和統(tǒng)一?！盵1]233中國共產黨人非常重視在決策前與黨外人士進行充分地協商討論，認為“如果沒有同有關的黨外人士進行充分的協商，寧可慢一點作決定”[8]321。周恩來說過： “新民主主義的議事的特點之一，就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議?！盵1]45實踐也是如此，如當時土地改革等三大運動、社會主義改造、制定憲法等重大決策，中共都事先與民主黨派、無黨派人士進行了討論協商，極大地促進了黨和國家決策的民主化、科學化。

(二)互相監(jiān)督

1956年，毛澤東提出中國共產黨與各民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”八字方針。周恩來認為監(jiān)督的實質是民主。他說： “長期共存、互相監(jiān)督的方針，實際上是擴大民主。我們是六億人口的國家。要把六億人的生活搞好，建設社會主義，沒有互相監(jiān)督，不擴大民主，是不可能做得好的?！盵1]260怎樣更好地開展互相監(jiān)督呢？李維漢作為統(tǒng)戰(zhàn)部長，對此作了較多的思考。他說，“我們必須創(chuàng)造一切必要的條件，以便利民主黨派和無黨派民主人士對我們的監(jiān)督。組織定期的和不定期的視察； 在人民代表大會、人民政治協商會議和其他國家機關的會議上充分展開批評和自我批評； 各機關內部的我黨組織同民主黨派組織和民主人士之間、各有關機關同有關的民主黨派、民主人士和人民團體之間，進行座談和協商”[1]225。這些都是行之有效的措施，今天，都已經形成了相關制度。

(三)合作共事

共產黨員同黨外人士合作共事是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容。周恩來1950年在《長期合作，共同建設新中國》一文里明確指出： “我們要長期合作，共同努力，建設新中國，完成歷史所賦予的任務?！盵11]196妥善安排黨外人士，這是合作共事的前提。政府工作盡可能吸納黨外人士參加。李先念1950年八月在《加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作》中說到： “為了更好地與各黨派合作，必須大膽地使用黨外干部。各縣可以設一個黨外副縣長，并準備吸收幾個擁護共同綱領、在社會上有聲望的人擔任縣府委員、協商委員，或安排為參事。”[1]122人民政協更必須充分體現其統(tǒng)一戰(zhàn)線性質，堅持廣泛的代表性，注意照顧到各個方面，保證黨外人士占有較大比例。李維漢在1950年3月第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上作的《人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的新形勢與新任務》報告中，尖銳地批評了黨內的關門主義傾向，強調指出政權機關中統(tǒng)戰(zhàn)工作的“主要內容是建立黨與非黨認識的合作的正確關系”[11]155。那么怎樣建立正確的合作關系呢？李維漢認為有“兩個中心的問題”： “一是同黨外人士溝通政策觀點，二是使他們有職有權”。他說： “黨外人士既然擔任了一定的職務，即應享有與其職務相當的權力，履行與其職權相當的責任?！盵11]155這不僅要在工作中通黨外人士商量一切應該同他們商量的問題，取得大多數人的協議，然后付諸執(zhí)行，而且要在共產黨員和黨外人士之間進行必要而適當的分工，并主動幫助黨外人士做出成績來。

四、中國協商民主的基本場域

協商場域是協商發(fā)生的場所，回答的是“在哪里協商”的問題。建國初期，協商民主的協商場域非常廣泛，李維漢在《使政協工作活躍起來》一文中明確提到“現在有三套協商系統(tǒng)，人大有協商，政協有協商，國務院的國務會議有協商，還有最高國務會議”。[1]147-148還有社會領域的協商民主。

(一)人民政協的協商民主

中國人民政治協商會議是中國協商民主的主要平臺和載體。中共主要領導人及黨與國家的文獻中對此有過明確的表述。

一屆人大召開前，不管是全國政協還是各級協商委員會，都不是政權性質的機關，而是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。它們與政府的關系是協商、建議和參謀和協助政府發(fā)展工作的關系。它們是各民主黨派、人民團體間團結合作和協商的機關。周恩來在《關于人民政協的性質和作用》中講到，“在新民主主義社會里，一是革命戰(zhàn)爭，一是統(tǒng)一戰(zhàn)線，這是不可缺少的建國因素”，“中國人民政治協商會議就是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，“既然是組織，就應當有全體會議，全國委員會、常務委員會進行合作，下層是地方組織，這四種組織是統(tǒng)一戰(zhàn)線的新組織形式，是政策大本營的司令部，它來策劃將來選舉，它經常是個參謀機關，全國統(tǒng)帥是人民代表大會，將來普選后它本身將退為單純的策劃機關”?！坝扇w會議產生全國委員會，全國委員會再推選常務委員會，軍管時期全國委員會、地方委員會是協商的機關，軍管結束后各界代表會議全體會議起著人民代表大會的作用，普選后它起協商的作用”。[1]43

人大召開以后，人民政協作為單純的協議機構保留了下來。1954年12月19日，毛澤東專門指出： 政協“是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”[6]385。毛澤東還從國家制度的層面，對人大、政協在發(fā)揚社會主義民主方面的不同功能進行了比較，得出的結論是“人民代表大會是權力機關，有了人大，并不妨礙我們成立政協進行政治協商。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要”[1]183“人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協仍有存在的必要。”[1]183。周恩來也強調： “人大、政協“兩會只是有權力之分，無高低之別?！蔚匚皇瞧降鹊??！盵注]政治協商會議全國委員會中國人民政治協商會議資料選集： 第三冊[M]. 北京： 中國人民政治協商會議全國委員會秘書處編印，1962，第18頁.正是有了上述的指導思想，使人民政協在結束代行人大職能后不僅作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協商機構而且作為一種民主形式，繼續(xù)在我國政治生活中發(fā)揮了重要作用，正式形成了選舉民主和協商民主相輔相成的格局。

(二)人大的協商民主

根據中共的制度設計，各界人民代表會議是一種政權組織形式，也是地方的協議機關。1954年人民代表大會召開前，各界人民代表會議扮演兩種角色： 民眾議決地方興革事宜的議決組織和地方統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織機關。其中“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織機關”體現的便是協商功能。周恩來在人民政協召開前向政協代表做的報告里指出： “現在各地召開的各界代表會議，實際上就是地方的政治協商會議，也可以說就是中國人民政治協商會議的地方委員會。我們要通過這個組織來進行地方的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作?！盵9]137“人民政協之后，各級人民代表會議已在各地普遍召開……會議進行要采用充分的協商方法，代表們有充分發(fā)言的權利，能夠毫無顧慮地提出任何意見和批評。會議內容則應從當地實際情況出發(fā)，就大多數人民當前的迫切需要提出議案，作出切實可行的決議。會議之后，更須經過與會代表傳達決議，動員人民協助政府切實執(zhí)行各項決議。人民政府要經常指導和檢查決議執(zhí)行的程度，并在下次會議上提出報告，做到言行一致，取信于民。人民代表會議閉會后，協商委員會繼續(xù)協助政府推行政策法令，協商并提出對政府工作的建議?！盵11]156

普選產生的人民代表大會召開后，協商仍是其運作的重要手段。“新民主主義的政權制度是民主集中制的人民代表大會的制度，它完全不同于舊民主的議會制度，而是屬于以社會主義蘇聯為代表的代表大會制度的范疇之內的。但是也不完全同于蘇聯制度，蘇聯已經消滅了階級，而我們則是各革命階級的聯盟。我們的這個特點，就表現在人民政協會議的形式上。政府各部門和現在各地的人民代表會議以及將來的人民代表大會都將同樣表現這個特點。從人民選舉代表、召開人民代表大會、選舉人民政府直到由人民政府在人民代表大會閉會期間行駛國家政權的這一整個過程，都是行使國家政權的民主集中制的過程”[9]147-148。人民代表大會體現人民政協的特點即為協商。李維漢進一步說，“全國人民代表大會或地方同級人民代表大會代表的候選名單”都要經過政協協商，“第一屆全國人民代表大會選舉中已經這樣做了，今后仍要繼續(xù)這樣做”。[1]187如第一次全國代表大會第一次會議在選舉前對國家領導人員名單進行反復協商。選舉前，中央政治局集中各代表組聯合提名的意見，提出了一批包括黨內外領導人在內的國家領導人員名單。

新中國的政治制度，人大與政協一樣深刻蘊含著協商的原則。

(三)最高國務會議的協商民主

1954年9月，新中國第一部憲法頒布，依據憲法相關規(guī)定： “中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，并擔任最高國務會議主席?！薄白罡邍鴦諘h由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理和其他有關人員參加?！弊罡邍鴦諘h在其存在的大約10年間，共召集了20次會議。每次會議除憲法明確規(guī)定為數不多的幾個與會人員外，國家主席就某些專門事務邀請或召集一些特定人士進行研討，人員范圍是相當廣泛的。如著名的第十一次(擴大)最高國務會議與會人數創(chuàng)造歷次會議之最，達到1800多人，當時正值政協第二屆全國委員會第三次全體會議開幕在即，赴京開會的政協委員“除了請假的一百零八位以外，共計六百二十一人……曾經被邀請參加了擴大的最高國務會議”。在實際政治過程中，最高國務會議作為國家最高層政治體制的一個組成部分，發(fā)揮了在國家機關之間進行必要的信息溝通、聯系和意見協調的作用，是建國初期高層政治協商的重要場域。

(四)社會領域的協商民主

建國初期，以毛澤東為核心的中國共產黨人就注意把協商民主從政治領域擴展到經濟、文化、人民生活等社會領域的方方面面。如，在經濟上提出了生產經營、管理民主化。1950年勞動部頒布了《關于在私營企業(yè)中設立勞資協商會議的指示》，“在私營工商企業(yè)中”，“得設立勞資協商會議的組織”[11]197； 在文化上提出“百花齊放，百家爭鳴”的方針，內涵了討論、辯論、協商的意蘊，毛澤東說“百花齊放、百家爭鳴的方針，是促進藝術發(fā)展和科學進步的方針。藝術上不同的形式和風格可以自由發(fā)展，科學上不同的學派可以自由爭論……藝術和科學中的是非問題，應當通過藝術界的自由討論去解決”[5]229，這顯然已體現了協商民主的精神； 在社會生活領域提倡用民主的方法解決人民內部矛盾。毛澤東指出，企圖用行政命令的方法，用強制的方法去解決人民內部的思想問題，不但沒有效力，而且是有害的?！胺彩撬枷胄再|的問題，凡屬于人民內部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法。”[5]209甚至在處理中央與地方的關系時，毛澤東主張中央一定要同地方商量辦事，這樣才能充分發(fā)揮地方的積極性。

綜上所述，建國初期中國共產黨人對當時中國為什么要協商、協商什么、怎樣協商、在哪里協商等問題提出了豐富的思想，涵蓋了協商民主的基本問題，協商民主思想基本形成。這些協商民主思想是當今中國協商民主的理論奠基。但同時，我們也必須看到，其不足也是明顯的。首先，沒有提出“協商民主”概念。協商民主在新中國初期往往被表述為“政治協商”、“民主協商”、“協商合作”，甚至單用“協商”代替。其次，對于協商的政治地位、基本原則等方面論述不夠。協商民主作為實現人民民主的兩種基本形式之一，它與選舉民主是什么關系，卻幾乎沒有闡述； 對協商的基本原則，雖論述了“平等協商”、“兼容并包”，但對于“理性”、“公開”卻很少涉及。殊不知，只有滿足了包容、平等、理性與公開的各項條件，協商民主的優(yōu)點才能發(fā)揮出來； 對于“政治協商納入決策程序”的協商原則，其中決策由誰提出、提出多久后協商、協商的效果評價等等具體細節(jié)都需要進一步完善； 社會領域的協商思想還不太成熟，黨的十三大提出構建“社會協商對話”制度就是一個發(fā)展。此外，把民主看作是推動工作的手段?！懊裰鬟@個東西，有時看起來是目的，實際上，只是一種手段”[5]209。因民主是手段，對能協助政府開展的民主形式，政府需要時積極推動，否則棄之不顧。因缺乏對民主終極價值的相應關照，民主的手段要么服務于特定的目標，要么被其他手段所取代。這些問題都是我們在新時期進行民主政治建設要引起警覺的。

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