陳小龍

(武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430072)

隨著電信業(yè)從壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)，電信業(yè)便從獨(dú)家經(jīng)營(yíng)邁向多點(diǎn)開(kāi)花的競(jìng)爭(zhēng)格局。有了不同的電信運(yùn)營(yíng)商，其網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)之間就需要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，才能使不同電信運(yùn)營(yíng)商的電信用戶享受跨網(wǎng)絡(luò)的通信服務(wù)。由于電信網(wǎng)間互聯(lián)互通直接關(guān)系到企業(yè)切身利益，因此，各電信運(yùn)營(yíng)商在網(wǎng)間互聯(lián)過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議是在所難免的。發(fā)生電信網(wǎng)互聯(lián)互通爭(zhēng)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)互聯(lián)爭(zhēng)議)，爭(zhēng)議方能否直接向法院起訴?這就是互聯(lián)爭(zhēng)議的司法管轄權(quán)問(wèn)題，即發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，法院是否擁有直接管轄權(quán)?本文試圖對(duì)世界各國(guó)法院是否擁有對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的直接司法管轄權(quán)進(jìn)行深入剖析，并提出可供我國(guó)相關(guān)法律制度完善的建議。

一、互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)模式

(一)互聯(lián)爭(zhēng)議的處理程序

介紹互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的模式繞不開(kāi)互聯(lián)爭(zhēng)議的處理程序。互聯(lián)爭(zhēng)議的處理程序不同將決定互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的模式各異。由于電信網(wǎng)間互聯(lián)直接關(guān)系到企業(yè)切身利益，而且涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等多方面的因素，在互聯(lián)談判及實(shí)施工作中可能會(huì)出現(xiàn)各種意想不到的問(wèn)題，加上相關(guān)的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范不可能面面俱到，各電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在網(wǎng)間互聯(lián)工作中發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)在所難免的。[1]44按照我國(guó)《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議處理辦法》第二條的規(guī)定，主要包括以下幾種情況:一是因互聯(lián)技術(shù)方案而產(chǎn)生的爭(zhēng)議;二是因與互聯(lián)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)功能及通信設(shè)施的提供而產(chǎn)生的爭(zhēng)議;三是因互聯(lián)時(shí)限而產(chǎn)生的爭(zhēng)議;四是因電信業(yè)務(wù)的提供而產(chǎn)生的爭(zhēng)議;五是因網(wǎng)間通信質(zhì)量而產(chǎn)生的爭(zhēng)議;六是因互聯(lián)費(fèi)用而產(chǎn)生的爭(zhēng)議;七是其他類(lèi)。日本將網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)端分為:互聯(lián)費(fèi)用、互聯(lián)設(shè)備、互聯(lián)設(shè)備空間占用、互聯(lián)設(shè)備安裝、商務(wù)合作、土地使用等六類(lèi)，但也主要集中在互聯(lián)費(fèi)用和互聯(lián)設(shè)備空間的占用和互聯(lián)設(shè)備的使用三方面。從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，互聯(lián)爭(zhēng)議也大多集中在互聯(lián)協(xié)議簽訂過(guò)程中互聯(lián)費(fèi)用爭(zhēng)議的討價(jià)還價(jià)上。

出現(xiàn)互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議方應(yīng)如何尋求救濟(jì)?包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議是如何處理的?這是在分析互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)模式前必須回答的問(wèn)題。

對(duì)于互聯(lián)爭(zhēng)議的處理程序問(wèn)題，目前國(guó)際上通行的做法是，發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議方應(yīng)當(dāng)首先申請(qǐng)電信監(jiān)管構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)或者裁決，對(duì)裁決不服的可以向法院起訴，美國(guó)、日本、德國(guó)、新加坡等國(guó)均是如此。

按照美國(guó)的電信監(jiān)管體制，對(duì)電信業(yè)(包括互聯(lián)爭(zhēng)議)的管理，由通信監(jiān)管委員會(huì)(Federal Communication Commission，F(xiàn)CC)負(fù)責(zé)州際之間的糾紛管轄，州內(nèi)的管轄權(quán)主要由公共事業(yè)委員會(huì)(PUC)負(fù)責(zé)。根據(jù)《1996年電信法》的規(guī)定，在美國(guó)互聯(lián)互通爭(zhēng)議的解決程序是:先由爭(zhēng)議方進(jìn)行自愿談判，談判過(guò)程中可以調(diào)解。如果談判和調(diào)解不能解決糾紛的，可以采用強(qiáng)制性仲裁達(dá)成協(xié)議。概括來(lái)講，美國(guó)的互聯(lián)互通爭(zhēng)議(包括互聯(lián)協(xié)議簽訂或履行過(guò)程中的爭(zhēng)議)的解決程序共分三個(gè)階段:

(1)自愿談判

自愿談判是互聯(lián)互通爭(zhēng)議各方訴求仲裁解決糾紛的前置程序，只有談判不成的，才能提起仲裁請(qǐng)求。負(fù)有義務(wù)的市話電信交換運(yùn)營(yíng)商自收到其他運(yùn)營(yíng)商依據(jù)《1996年電信法》第251條所提出的網(wǎng)間互聯(lián)、業(yè)務(wù)或網(wǎng)絡(luò)接入請(qǐng)求后，有權(quán)與提出請(qǐng)求的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行談判并簽訂具有約束力的協(xié)議。簽訂的協(xié)議內(nèi)容應(yīng)包括有關(guān)網(wǎng)間互聯(lián)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)和網(wǎng)絡(luò)接入的詳細(xì)分項(xiàng)收費(fèi)安排。當(dāng)然，任何網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議應(yīng)當(dāng)依法呈送給州委員會(huì)。

(2)調(diào)解

互聯(lián)互通爭(zhēng)議的任何一方均可就談判中的任何一個(gè)問(wèn)題提請(qǐng)州委員會(huì)參與，并就談判中產(chǎn)生的分歧進(jìn)行調(diào)解，以解決爭(zhēng)議。

(3)強(qiáng)制性仲裁

負(fù)有義務(wù)的市話交換運(yùn)營(yíng)商在接到談判請(qǐng)求的第135天至160天(均含本數(shù))開(kāi)始，談判的任何一方均可以請(qǐng)求州委員會(huì)進(jìn)行強(qiáng)制性仲裁。向州委員會(huì)提出仲裁請(qǐng)求的一方應(yīng)當(dāng)在提出請(qǐng)求時(shí)提供下列相關(guān)資料:未解決的爭(zhēng)議;在這些爭(zhēng)議中各方所處的地位;其他所討論的或尚未解決的爭(zhēng)議。同時(shí)，提出仲裁請(qǐng)求的一方應(yīng)在向州委員會(huì)提供相關(guān)材料的同一天將上述材料的復(fù)印件送交其他相關(guān)各方。非請(qǐng)求方應(yīng)在州委員會(huì)接到請(qǐng)求的25天內(nèi)對(duì)對(duì)方的請(qǐng)求提出答復(fù)并提供其所希望獲得的相關(guān)信息。在仲裁過(guò)程中，州委員會(huì)可以要求請(qǐng)求方和答復(fù)方提供為解決爭(zhēng)議、做出決定所必需的信息。州委員會(huì)應(yīng)當(dāng)解決請(qǐng)求和答復(fù)中提出的每個(gè)爭(zhēng)議，并應(yīng)在市話電信交換運(yùn)營(yíng)商接到請(qǐng)求不超過(guò)9個(gè)月的時(shí)間內(nèi)解決爭(zhēng)議。當(dāng)電信運(yùn)營(yíng)商發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，可以提交FCC進(jìn)行裁決，如對(duì)FCC的裁決結(jié)果不滿意的，可以訴至法院。因此，聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)FCC、州內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)PUC以及司法機(jī)關(guān)對(duì)互聯(lián)互通都有管轄權(quán)?！皣?guó)會(huì)既不將全部權(quán)力授予FCC以制定電信政策，也不運(yùn)用其權(quán)力修訂基本電信法，許多機(jī)構(gòu)因而得以進(jìn)入電信管制過(guò)程。這種制度結(jié)構(gòu)雖然在每個(gè)機(jī)構(gòu)適于其決定的問(wèn)題上提供了某種邊界，但這種邊界是模糊的，因而參與其中的機(jī)構(gòu)可以對(duì)之做出不同解釋?！盵2]59

美國(guó)獨(dú)特的法律訴訟文化，在互聯(lián)互通領(lǐng)域有相當(dāng)大的影響。美國(guó)的法律對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的介入并非直接針對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議本身，而是通過(guò)對(duì)其管制機(jī)構(gòu)FCC的司法管轄實(shí)現(xiàn)的。比如，美國(guó)最高法院曾經(jīng)于2000年初作出裁定，認(rèn)定FCC有權(quán)規(guī)定本地電話的價(jià)格(Local Phone Price)，從而徹底推翻了美國(guó)第八巡回上訴法院(the 8th Circuit Appeals Court)此前作出否決FCC關(guān)于互聯(lián)互通的價(jià)格管制規(guī)則(the Interconnection Price Rules)。[3]465

在日本，互聯(lián)爭(zhēng)議的解決也是首先經(jīng)過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的裁決程序。按照日本2001年《電信事業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定，互聯(lián)雙方就互聯(lián)協(xié)議的簽訂發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以提請(qǐng)日本總務(wù)省進(jìn)行仲裁?？倓?wù)省收到一方仲裁申請(qǐng)后，應(yīng)通知另一方，并給予另一方在合理期間內(nèi)作出書(shū)面陳述的機(jī)會(huì)?？倓?wù)省作出仲裁后，應(yīng)不遲延地通知對(duì)方。作出仲裁后，視同與當(dāng)事方達(dá)成了協(xié)議。任何一方當(dāng)事人如果對(duì)仲裁作出的互聯(lián)費(fèi)用等感到不滿時(shí)，可以自獲知仲裁結(jié)果之日起3個(gè)月內(nèi)以另一方(或幾方)為被告提出訴訟，要求增加或減少互聯(lián)費(fèi)用。[4]33－34與美國(guó)法律規(guī)定類(lèi)似的是，日本法律也規(guī)定互聯(lián)爭(zhēng)議方只有對(duì)總務(wù)省的互聯(lián)仲裁不服的，才可以向法院提起訴訟，其起訴的對(duì)象并非爭(zhēng)議事項(xiàng)本身，而是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的仲裁決定。

德國(guó)和新加坡關(guān)于互聯(lián)爭(zhēng)議的解決程序規(guī)定與美國(guó)和日本大致相同。但英國(guó)的法律規(guī)定卻略有不同。根據(jù)英國(guó)2003年《通信法》的規(guī)定，英國(guó)通信管制局(OFCOM)也有權(quán)介入互聯(lián)協(xié)議的爭(zhēng)議解決過(guò)程。OFCOM鼓勵(lì)談判地位平等的企業(yè)通過(guò)平等協(xié)商的方式達(dá)成協(xié)議，或通過(guò)仲裁的方式解決互聯(lián)爭(zhēng)議。只有當(dāng)談判一方擁有主導(dǎo)地位而另一方?jīng)]有，或者該互聯(lián)協(xié)議涉及到多方利益的情況下，OFCOM 才會(huì)做出強(qiáng)制性裁決。[5]27－30但是，爭(zhēng)議一方將爭(zhēng)議提交OFCOM并不妨礙受影響一方將爭(zhēng)議事項(xiàng)提起訴訟的權(quán)利。在英國(guó)的互聯(lián)爭(zhēng)議解決程序中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非前置的必經(jīng)裁決機(jī)構(gòu)。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有直接管轄權(quán)，但未剝奪爭(zhēng)議方直接向法院起訴的權(quán)利。這是英國(guó)關(guān)于互聯(lián)爭(zhēng)議處理程序與美國(guó)、日本及其他歐洲國(guó)家所不同的地方。

(二)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置模式

互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的模式又與各國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式設(shè)置密切相關(guān)。從某種意義上將，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式的設(shè)置將直接決定互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的模式。從現(xiàn)有的互聯(lián)爭(zhēng)議處理程序看，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)起到的作用往往是專(zhuān)屬性的或者至少是優(yōu)先的。這種電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)優(yōu)先處置的制度設(shè)計(jì)與各國(guó)是否設(shè)立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電信監(jiān)管體制密切相關(guān)。從世界上的電信監(jiān)管體制看，大多數(shù)國(guó)家都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有政監(jiān)合一式的，也有政監(jiān)分離式的，這也是WTO對(duì)各成員國(guó)的要求。

政監(jiān)合一式是指國(guó)家成立專(zhuān)業(yè)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門(mén)，是政府部門(mén)的組成部分，如我國(guó)的工業(yè)和信息化部。政監(jiān)分離式是指國(guó)家成立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于企業(yè)，也獨(dú)立于政府，一切監(jiān)管權(quán)力均來(lái)自法律的直接授權(quán)。最典型的就是美國(guó)模式。美國(guó)成立專(zhuān)門(mén)的聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)，負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)家的通信監(jiān)管工作。FCC是法律授權(quán)的獨(dú)立于政府的具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種模式的機(jī)構(gòu)設(shè)置受到世界上眾多發(fā)達(dá)國(guó)家的推崇。比如英國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)(OFCOM)便接近美國(guó)的FCC。另外，在全球電信私有化進(jìn)程中建立的巴西、印度監(jiān)管機(jī)構(gòu)也采納了FCC許多元素。

無(wú)論是政監(jiān)合一還是政監(jiān)分離，這些國(guó)家都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣包括互聯(lián)爭(zhēng)議在內(nèi)的電信糾紛就都有了專(zhuān)門(mén)的處置機(jī)構(gòu)。且電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往成為互聯(lián)爭(zhēng)議的優(yōu)先管轄機(jī)構(gòu)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)或裁決程序則成了互聯(lián)爭(zhēng)議的前置管轄程序。

當(dāng)然，也有未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家，如新西蘭，當(dāng)出現(xiàn)互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)主要由各政府的相關(guān)部門(mén)，依據(jù)反托拉斯法(即反壟斷法)或消費(fèi)者保護(hù)法等法律體系履行監(jiān)管職責(zé)。由于缺乏獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，所以在這樣的國(guó)家出現(xiàn)互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)便沒(méi)有電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的前置監(jiān)管程序。

(三)互聯(lián)爭(zhēng)議的兩種司法管轄權(quán)模式

從以上對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議處理程序的制度分析可以總結(jié)出目前互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的兩種基本模式，即直接司法管轄模式和電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)先管轄模式。

直接司法管轄模式就是發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議方有權(quán)直接向法院起訴。這種模式往往發(fā)生在未設(shè)有獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、對(duì)電信業(yè)采用司法管制的國(guó)家，新西蘭便是其中的代表。這種模式下，沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是將電信監(jiān)管的職責(zé)分散在政府的相關(guān)部門(mén)中，通過(guò)反托拉斯法(即反壟斷法)或消費(fèi)者保護(hù)法等法律體系履行監(jiān)管職責(zé)，從而直接將互聯(lián)爭(zhēng)議交給了法院。這種模式一般適合于人口不多、市場(chǎng)化程度比較發(fā)達(dá)的小國(guó)家。當(dāng)然，在設(shè)有專(zhuān)門(mén)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的英國(guó)，法院也擁有對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的直接司法管轄權(quán)，同時(shí)也保留了電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接管轄權(quán)。法院和監(jiān)管機(jī)構(gòu)誰(shuí)優(yōu)先，法律并未直接規(guī)定，而是將選擇權(quán)給予了爭(zhēng)議方。

電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)先管轄模式是指，當(dāng)發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議方必須首先將爭(zhēng)議提交電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決，對(duì)其裁決不服的，方能向法院起訴。這種管轄模式的特點(diǎn)就是，對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的解決給予了電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)先裁決權(quán)，從而排除了法院的直接司法管轄權(quán)。采用這種制度設(shè)計(jì)的國(guó)家，往往設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

從世界各國(guó)的電信業(yè)改革歷程看，電信業(yè)是一個(gè)由長(zhǎng)期處于壟斷逐步發(fā)展到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，客觀上培育了電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電信行業(yè)的壟斷或者優(yōu)先管制局面。因此，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的優(yōu)先管轄模式是目前世界上比較通用的模式。

二、我國(guó)電信網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議的司法管轄權(quán)現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題

(一)我國(guó)電信網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議的司法管轄權(quán)現(xiàn)狀

介紹國(guó)際上互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的模式是為了能解決我國(guó)的實(shí)際問(wèn)題。欲解決我國(guó)的實(shí)際問(wèn)題，就必須首先分析我國(guó)互聯(lián)爭(zhēng)議的現(xiàn)狀，并查找我國(guó)現(xiàn)狀中存在的具體問(wèn)題。我國(guó)法律對(duì)電信網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)是如何規(guī)定的呢?根據(jù)《中華人民共和國(guó)電信條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《電信條例》)第21條的規(guī)定，電信網(wǎng)間互聯(lián)雙方在互聯(lián)互通中發(fā)生爭(zhēng)議的，依照本條例第20條規(guī)定的程序和辦法處理?！峨娦艞l例》第20條是關(guān)于網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的處理程序，核心內(nèi)容就是互聯(lián)雙方發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)不成的，由電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織電信專(zhuān)家組進(jìn)行論證，并根據(jù)專(zhuān)家組的論證結(jié)果作出強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的行政決定。我國(guó)關(guān)于互聯(lián)爭(zhēng)議處理程序的法律規(guī)范中并未明確司法管轄權(quán)的問(wèn)題，即未明確規(guī)定爭(zhēng)議方是否具有直接起訴的權(quán)利。但從上述兩個(gè)條文隱含的意思來(lái)看，似乎要求互聯(lián)爭(zhēng)議方將爭(zhēng)議首先提交給電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)解決。

但在我國(guó)的司法實(shí)踐中，法院似乎不愿意受理互聯(lián)爭(zhēng)議。2000年7月13日，中國(guó)聯(lián)合通信有限公司海南分公司和中國(guó)電信集團(tuán)海南省電信公司就IP電話網(wǎng)接入的互聯(lián)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議，前者以后者違反雙方互聯(lián)協(xié)議為由訴諸法院，一審法院以“人民法院不能直接受理原告提起的互聯(lián)爭(zhēng)議之訴，爭(zhēng)議方也不能對(duì)電信網(wǎng)間互聯(lián)糾紛提起民事訴訟而只能提起行政訴訟”為由，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。二審法院亦認(rèn)為即使雙方屬于合同糾紛，按照《合同法》第123條的規(guī)定，雙方的爭(zhēng)議應(yīng)按《電信條例》的規(guī)定提交電信管制機(jī)構(gòu)解決，維持原判。[6]117－119

法院的判決從法理上是說(shuō)不通的，有“葫蘆僧判斷葫蘆案”的嫌疑?！逗贤ā返?23條規(guī)定，“其他法律對(duì)合同另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。就算《電信條例》對(duì)互聯(lián)協(xié)議有特殊規(guī)定，但作為行政法規(guī)的《電信條例》并不屬于“法律”的范疇，故不符合《合同法》第123條“法律另有規(guī)定的”要求。事實(shí)上，只要雙方的互聯(lián)協(xié)議并未違反《電信條例》的強(qiáng)制性規(guī)定，合同未因違反《合同法》第52條而無(wú)效，那么，雙方的互聯(lián)協(xié)議理應(yīng)屬于民事糾紛范疇。況且，引用《合同法》進(jìn)行判決的行為恰好證明了雙方的互聯(lián)協(xié)議受《合同法》的約束，理應(yīng)屬于法院管轄的范疇。當(dāng)然，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第111條第三項(xiàng)的規(guī)定，“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決?！奔捶梢?guī)定應(yīng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，法院不應(yīng)受理。雖然《電信條例》第20和21條規(guī)定了互聯(lián)爭(zhēng)議的特別處理程序，但其法律位階屬于行政法規(guī)而不是法律，因此，不符合《民事訴訟法》第111條不予受理的范圍。

由此可見(jiàn)，目前我國(guó)法律并未排除法院對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的直接管轄權(quán)。當(dāng)然，如果將來(lái)《電信法》中亦對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的處理設(shè)置了特殊處理程序的話，法院可以不予受理此類(lèi)爭(zhēng)議。然而，法院不愿受理互聯(lián)爭(zhēng)議在我國(guó)司法實(shí)踐卻是事實(shí)，其背后的原因值得我們深思。

(二)存在的問(wèn)題

目前我國(guó)對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的規(guī)定是模糊的，法院的做法是不予受理互聯(lián)爭(zhēng)議，直接放棄了對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的司法管轄權(quán)。造成這種現(xiàn)狀的原因主要有三個(gè):

一是法律規(guī)定不明確。從現(xiàn)有的《電信條例》及相關(guān)的配套規(guī)章來(lái)看，法律雖規(guī)定發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)爭(zhēng)議方應(yīng)向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)協(xié)調(diào)解決，但并未明確這種協(xié)調(diào)解決申請(qǐng)是否為法定的前置程序。同時(shí)對(duì)爭(zhēng)議方是否可以直接向法院起訴未作明確規(guī)定。

二是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍存在優(yōu)先監(jiān)管的趨勢(shì)。我國(guó)電信業(yè)的改革也是從壟斷逐步走向競(jìng)爭(zhēng)。電信業(yè)的長(zhǎng)期壟斷局面同樣造成了我國(guó)電信監(jiān)管一直處于內(nèi)部監(jiān)管的局面，從而造就了電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)先和壟斷監(jiān)管結(jié)果。雖然我國(guó)現(xiàn)在法律上已向外資開(kāi)放，但從現(xiàn)有市場(chǎng)上基礎(chǔ)電信企業(yè)國(guó)有資本仍唱獨(dú)角戲的局面看，脫胎于這些國(guó)有企業(yè)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)先或壟斷監(jiān)管局面短期內(nèi)仍無(wú)法得到根本改變。

三是法院有意排除直接司法管轄。從前文所述案例來(lái)看，我國(guó)法院對(duì)于互聯(lián)爭(zhēng)議案件不愿直接管轄，除了電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管地位給其造成的壓力外，更重要的是法院沒(méi)有直接管轄的動(dòng)力。一來(lái)我國(guó)法院特別是基層法院處理案件的任務(wù)繁重，顯然不愿主動(dòng)“攬活”，二來(lái)互聯(lián)爭(zhēng)議一般涉及到電信技術(shù)和業(yè)務(wù)問(wèn)題，法院管轄起來(lái)會(huì)面臨很多技術(shù)上的障礙，無(wú)疑大大增加了法院的畏難情緒，因此，可以說(shuō)我國(guó)目前法院在法律并無(wú)明確規(guī)定的前提下對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議是主動(dòng)排除了管轄權(quán)。

三、完善我國(guó)電信網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的建議

如何將國(guó)際上的先進(jìn)做法引入我國(guó)的法律制度是本文研究的重點(diǎn)。本文從三個(gè)方面提出完善我國(guó)互聯(lián)爭(zhēng)議司法管轄權(quán)的建議。

(一)要厘清行政管轄與司法管轄之間的關(guān)系

由美英等發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展而來(lái)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)優(yōu)先處理互聯(lián)爭(zhēng)議的模式，皆因電信管制長(zhǎng)期處于封閉壟斷狀態(tài)滋養(yǎng)出電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管特權(quán)，從而導(dǎo)致司法管轄權(quán)排在電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄權(quán)之后的局面。對(duì)于互聯(lián)爭(zhēng)議的處理，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間的管轄并無(wú)孰優(yōu)孰劣之分，二者都是處理糾紛的法定機(jī)構(gòu)，且各自的處理程序和權(quán)限也不盡相同。因此，在對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議管轄方面，行政管轄和司法管轄?wèi)?yīng)各司其職，不宜設(shè)置優(yōu)先管轄。

從我國(guó)現(xiàn)有法律制度設(shè)計(jì)看，對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的行政裁決權(quán)似乎也是專(zhuān)屬性的。我國(guó)《電信條例》第二十條規(guī)定，互聯(lián)爭(zhēng)議任何一方可以向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)協(xié)調(diào)解決互聯(lián)爭(zhēng)議。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、公平公正、相互配合的原則進(jìn)行協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成的，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行論證。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將依據(jù)專(zhuān)家論證的結(jié)果強(qiáng)制實(shí)施互聯(lián)互通?？梢?jiàn)，按照我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議方須向行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋求行政裁決，并未給予爭(zhēng)議方向法院直接起訴的權(quán)利。當(dāng)然，爭(zhēng)議方對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的裁決不滿的，可以向法院起訴。但此時(shí)的訴訟對(duì)象是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的裁決行為，屬于行政訴訟的范疇。

因此，對(duì)于互聯(lián)爭(zhēng)議的糾紛處理，法律應(yīng)該厘清行政管轄和司法管轄的關(guān)系，不能含糊。筆者以為，有必要修改我國(guó)《電信條例》的第二十條的規(guī)定，避免給人造成誤解:互聯(lián)爭(zhēng)議只能向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政裁決?；蛘咴趯?lái)的《電信法》中對(duì)此進(jìn)行完善，明確電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的處理僅是一種普通的行政管轄，不排除其直接法院起訴的權(quán)利。

(二)須完善相關(guān)立法，給予法院對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的直接司法管轄權(quán)

電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期壟斷了對(duì)電信行業(yè)的管理，因此，對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的管理，法律給予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)先管制權(quán)。即使在美國(guó)這樣競(jìng)爭(zhēng)法律制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，仍然是將互聯(lián)爭(zhēng)議的優(yōu)先處置權(quán)交給了FCC，對(duì)FCC的裁決不滿意的，才訴至法院。法律對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議設(shè)置了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的前置處置程序，實(shí)際上是在維護(hù)主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)威，也是處理特別法與普通法關(guān)系的一種必要選擇。否則，一旦發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議就直接向法院起訴的話，主管機(jī)構(gòu)的處理職責(zé)實(shí)際上就被架空了。

這樣的制度設(shè)計(jì)雖有其合理性，但從爭(zhēng)議方來(lái)說(shuō)，既然互聯(lián)爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議的范疇，法律就不應(yīng)剝奪其訴諸法院的權(quán)利。一旦發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議，是向行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)仲裁或裁決，還是直接向法院起訴，理應(yīng)由爭(zhēng)議方自己決定。一旦剝奪爭(zhēng)議方直接起訴的權(quán)利，實(shí)際上是增加了爭(zhēng)議方解決問(wèn)題的成本。雖然許多國(guó)家的法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁決不滿意的可以向法院起訴，但畢竟經(jīng)過(guò)了一道行政裁決程序，對(duì)于爭(zhēng)議方來(lái)說(shuō)不但要付出額外的經(jīng)濟(jì)成本，還要負(fù)擔(dān)更多的時(shí)間成本。而時(shí)間上的成本往往比較大，因?yàn)榫W(wǎng)間不通的話，對(duì)運(yùn)營(yíng)商的業(yè)務(wù)收入將造成直接的經(jīng)濟(jì)損失，時(shí)間拖的越長(zhǎng)，損失越大。因此，對(duì)爭(zhēng)議方來(lái)說(shuō)，應(yīng)該給予其自由選擇權(quán)。如果其對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理效率滿意的話，就可以選擇向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決;如果其對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不信任，就應(yīng)該可以直接向法院起訴，而無(wú)需等到行政機(jī)關(guān)裁決后再起訴。

因此，在將來(lái)的電信法中，應(yīng)該規(guī)定:當(dāng)發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議方可以將爭(zhēng)議提交電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，對(duì)裁決不服的，可以就裁決結(jié)果向法院提起訴訟。同時(shí)，爭(zhēng)議方也有權(quán)直接將互聯(lián)爭(zhēng)議提交法院進(jìn)行司法裁判，而無(wú)須事先經(jīng)過(guò)行政裁決。取消行政機(jī)構(gòu)的前置裁決程序，將申請(qǐng)裁決或提起訴訟的選擇權(quán)交給爭(zhēng)議方。

(三)無(wú)論從司法實(shí)踐還是現(xiàn)有法律理解法院均應(yīng)受理電信網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議

法律的修訂或完善畢竟需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的論證過(guò)程及復(fù)雜的程序。制度設(shè)計(jì)也往往反復(fù)的論證。選擇何種制度并無(wú)明確的優(yōu)劣之分，還需實(shí)踐的檢驗(yàn)。新技術(shù)的發(fā)展可能催生新的法律制度的誕生。因此，法律制度的探討和法律的制定永遠(yuǎn)都在追趕現(xiàn)實(shí)的腳步。在我國(guó)法律制度尚未完全完善的當(dāng)下，如何做取舍，無(wú)疑具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。遍查現(xiàn)有的資料，很難找到因互聯(lián)爭(zhēng)議向法院提起訴訟的案例，即使有也會(huì)以法院不予受理告終。看來(lái)，欲將互聯(lián)爭(zhēng)議納入直接的法院管轄范疇，在目前的法律環(huán)境下還有很長(zhǎng)的路要走。但并不意味著我們的司法實(shí)踐毫無(wú)作為。從前文所引的海南法院處理海南兩家通信公司的互聯(lián)爭(zhēng)議案例看，雖然最后以不予受理告終，但起碼已經(jīng)讓法院開(kāi)始思考這個(gè)問(wèn)題了。

筆者以為，法院大可不必對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的案件有畏難情緒。盡管有技術(shù)上的困難及案件量大的現(xiàn)實(shí)壓力，但這些不應(yīng)成為法院遠(yuǎn)離電信網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議案件的理由。邀請(qǐng)技術(shù)專(zhuān)家論證完全可以解決互聯(lián)爭(zhēng)議案件技術(shù)上的問(wèn)題。至于案件量大的問(wèn)題是當(dāng)前中國(guó)司法制度中的普遍問(wèn)題。況且，從現(xiàn)有的《電信條例》關(guān)于互聯(lián)爭(zhēng)議特殊處理程序的規(guī)定，并不排除互聯(lián)爭(zhēng)議雙方提起民事訴訟的權(quán)利。在電信基本法律尚未出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)狀況中，我們可以理解法院對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議應(yīng)該具有直接的司法管轄權(quán)。至少?gòu)默F(xiàn)有法律規(guī)定看并未禁止這一點(diǎn)。從有利于糾紛的解決、更進(jìn)一步保護(hù)爭(zhēng)議方的合法權(quán)益出發(fā)，建議我國(guó)法院受理互聯(lián)爭(zhēng)議的起訴。這樣做除了可以拓寬爭(zhēng)議方的救濟(jì)渠道外，還可以為法院積累審理此類(lèi)案件的經(jīng)驗(yàn)，為以后法律確權(quán)后審理互聯(lián)爭(zhēng)議案件打下基礎(chǔ)。

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