溫 寒

(西南政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，重慶 400031)

自2001年12月我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織(以下簡(jiǎn)稱WTO)成員國(guó)以來，已經(jīng)10年有余。在過去的10年里，中國(guó)作為當(dāng)事方應(yīng)對(duì)了31起WTO爭(zhēng)端解決案件。［1］這些貿(mào)易爭(zhēng)端實(shí)際上反映了我國(guó)作為一個(gè)世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的國(guó)家已經(jīng)與整個(gè)國(guó)際貿(mào)易體系密不可分。從近年來中國(guó)在WTO的被訴遭遇來看，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我們面臨的各種貿(mào)易爭(zhēng)端將會(huì)更加頻密，涉及的范圍也會(huì)越來越大，這類貿(mào)易摩擦將會(huì)從較為普通的貨物貿(mào)易升級(jí)到以金融、電信為代表的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。

電信業(yè)對(duì)于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要，可以說電信業(yè)是其他許多行業(yè)得以發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國(guó)作為一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，電信業(yè)擁有巨大的發(fā)展空間及利潤(rùn)潛力。但是由于我國(guó)電信營(yíng)運(yùn)商的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，在電信立法上特別是關(guān)于電信競(jìng)爭(zhēng)方面的立法嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致了我國(guó)電信競(jìng)爭(zhēng)的無序性，營(yíng)運(yùn)商之間相互惡性競(jìng)爭(zhēng)、濫用職場(chǎng)支配地位、行政機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力干涉市場(chǎng)等事件時(shí)有發(fā)生，入世10年來我們幾乎沒有看到任何的外資電信企業(yè)參與了中國(guó)電信市場(chǎng)的發(fā)展。作為一個(gè)WTO成員國(guó)，中國(guó)應(yīng)該在透明度、獨(dú)立管制及保障競(jìng)爭(zhēng)上遵守相應(yīng)的義務(wù)。

本文將基于對(duì)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(下簡(jiǎn)稱GATS)條文的解讀，同時(shí)結(jié)合《中華人民共和國(guó)加入議定書》(下簡(jiǎn)稱《加入議定書》)中中國(guó)承諾的義務(wù)，系統(tǒng)性地分析現(xiàn)存中國(guó)電信市場(chǎng)對(duì)外資準(zhǔn)入的各種問題，如透明度問題、監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與保障競(jìng)爭(zhēng)義務(wù)等。

一、當(dāng)前中國(guó)電信市場(chǎng)監(jiān)管體制對(duì)外資的準(zhǔn)入障礙

1.透明度問題

GATS框架下的“透明度義務(wù)”是指要求成員國(guó)及時(shí)公布所有有關(guān)影響GATS執(zhí)行的相關(guān)措施(緊急情況除外)以及成員國(guó)簽署的影響GATS的國(guó)際協(xié)議。我們知道，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中信息是關(guān)鍵因素，要使市場(chǎng)有一個(gè)良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，就要解決競(jìng)爭(zhēng)中的信息對(duì)稱問題。為了實(shí)現(xiàn)GATS的目標(biāo)，GATS從三個(gè)方面規(guī)定了成員國(guó)的基本義務(wù):(1)立即公布相關(guān)措施;(2)每年向理事會(huì)報(bào)告新的或更改的措施;(3)設(shè)立咨詢點(diǎn)。

事實(shí)上，在透明度問題上我國(guó)做出了相當(dāng)?shù)呐?，為此WTO秘書長(zhǎng)專門稱贊了中國(guó)在及時(shí)披露其關(guān)于貿(mào)易政策及法律法規(guī)上所作的工作。［2］在我國(guó)的入世工作組報(bào)告中關(guān)于透明度問題上我們承諾:“中國(guó)將是WTO成員獲得已成一種或多種WTO正式語言的所有有關(guān)影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、TRIPS或外匯管制的法律……無論如何不遲于實(shí)施后90天內(nèi)使成員國(guó)獲得這些法律法規(guī)?！保?］(334段)但是，總的來說，我國(guó)在“透明度義務(wù)”的遵守上仍然離WTO要求有很大差距。相當(dāng)一部分的成員國(guó)質(zhì)疑中國(guó)在政策法規(guī)的披露上沒有完全遵守其工作組報(bào)告334段的相關(guān)承諾。在商務(wù)部、工業(yè)和信息化部(下簡(jiǎn)稱工信部)的網(wǎng)站上對(duì)法律法規(guī)的更新非常緩慢，使得外國(guó)投資者能獲得的政策信息十分有限，對(duì)于其他成員國(guó)來說，很難及時(shí)獲得用英文、法文等WTO官方語言寫成的有關(guān)電信政策的內(nèi)容。

2.電信法的缺失

我國(guó)一直沒有一部成文的電信法是造成我國(guó)在電信服務(wù)領(lǐng)域信息披露不夠透明的重要原因。很長(zhǎng)時(shí)間以來，我國(guó)一直在為頒布正式的電信法做準(zhǔn)備工作，草案持續(xù)了十年左右的時(shí)間，但一直不能達(dá)成共識(shí)，形成正式的文件。電信法始終不能頒布，包含很多復(fù)雜的原因，包括國(guó)家不同部委之間的利益取舍不一致，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控之間的平衡度還需進(jìn)一步商討等等。因此，在沒有正式的電信法的情況下，我國(guó)的電信業(yè)被各種分散的法律法規(guī)所管制，造成相互沖突或者出現(xiàn)法律空白等情況。但是，現(xiàn)階段我國(guó)沒有正式頒布電信法，筆者認(rèn)為并不違反“透明度”義務(wù)。原因很簡(jiǎn)單，中國(guó)承諾及時(shí)披露已公布的法律、法規(guī)及其他措施，并不包括正在制定中的法律。由于當(dāng)前電信法正處于制定中，并沒有違反GATS以及《加入議定書》的相關(guān)規(guī)定。在這一點(diǎn)上，我國(guó)與墨西哥的電信案有本質(zhì)上的區(qū)別，專家組認(rèn)為墨西哥已頒布的電信法存在與其服務(wù)貿(mào)易減讓表中所做出的承諾的不符。［4］

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的影響

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性義務(wù)

作為我國(guó)電信業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及政策的制定機(jī)構(gòu)——工信部，時(shí)常受到人們對(duì)其制定政策的獨(dú)立性的質(zhì)疑?？偟膩碚f，我國(guó)在增值電信服務(wù)和基礎(chǔ)電信服務(wù)上基本遵循了《參考文件》［5］和我們的服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表的相關(guān)內(nèi)容，但在一些具體問題上我們做了一定的限制。對(duì)于監(jiān)管的獨(dú)立性問題，在《參考文件》的第5節(jié)有專門的規(guī)定:“監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于任何電信服務(wù)營(yíng)運(yùn)商……監(jiān)管機(jī)關(guān)所做出的決定和行為應(yīng)當(dāng)只是對(duì)市場(chǎng)的考量”;在中國(guó)入世工作組報(bào)告中同樣也有相同的條款。［3］(309段)該類條款只是較為簡(jiǎn)單的著眼于監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)與營(yíng)運(yùn)商獨(dú)立開來，但是從一個(gè)更宏觀的角度來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要獨(dú)立于任何企業(yè)團(tuán)體、消費(fèi)者等利益相關(guān)方，這個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該從組織結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)上都處于獨(dú)立狀態(tài)。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與營(yíng)運(yùn)商的關(guān)系

從形式上來看，中國(guó)現(xiàn)在的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與營(yíng)運(yùn)商之間是相互獨(dú)立的，基本遵循了《參考文件》的要求。但是由于我國(guó)主要的電信營(yíng)運(yùn)商都是國(guó)有企業(yè)，幾大電信商與政府之間有較為密切的聯(lián)系，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受到質(zhì)疑。同時(shí)由于電信業(yè)在我國(guó)屬于重要戰(zhàn)略領(lǐng)域，出于國(guó)家安全和公眾利益的考慮，現(xiàn)階段電信業(yè)在我國(guó)必須由國(guó)家掌控。任何一個(gè)營(yíng)運(yùn)商想獲得基礎(chǔ)電信的經(jīng)營(yíng)牌照必須經(jīng)監(jiān)管部門嚴(yán)格審批，同時(shí)還需要保證國(guó)有資本必須保持在51%以上。

當(dāng)前我國(guó)的電信市場(chǎng)被國(guó)有營(yíng)運(yùn)商所把持，它們的出資方或者股權(quán)所有者都屬于國(guó)資委，同時(shí)工信部與各家企業(yè)也關(guān)系密切。2008年，工信部聯(lián)合財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改革委對(duì)我國(guó)的電信市場(chǎng)進(jìn)行了重組，由原來較為分散的6家電信營(yíng)運(yùn)商整合為3家;整合后3大電信商都同時(shí)具備了固話、移動(dòng)以及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，重組后3家營(yíng)運(yùn)商的主要領(lǐng)導(dǎo)都來自政府部門。根據(jù)政府方面的解釋，2008年電信業(yè)大規(guī)模重組的原因是為了加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為馬上到來的第三代移動(dòng)通信發(fā)放營(yíng)運(yùn)牌照做準(zhǔn)備;同時(shí)也是借重組之機(jī)提升中國(guó)電信企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。重組后，按照我國(guó)《加入議定書》的要求，工信部聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)對(duì)電信服務(wù)的價(jià)格問題進(jìn)行聽證并給出了指導(dǎo)性意見。一系列的價(jià)格調(diào)整措施從以前較為單純的考慮國(guó)有企業(yè)的發(fā)展過渡到更加貼近市場(chǎng)及公共利益。政府對(duì)于價(jià)格的調(diào)整行為有兩個(gè)重要原因:一是為了加快移動(dòng)通信的普及速度，二是防止?fàn)I運(yùn)商之間盲目的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)際上政府干預(yù)價(jià)格的調(diào)整在許多國(guó)家都是常見的事，比如政府會(huì)對(duì)基本的通話服務(wù)特別是本地通話設(shè)定一個(gè)較低的價(jià)格(常常低于成本)以滿足普通消費(fèi)者的需求。但是在價(jià)格控制問題上，工信部的做法顯得管理范圍過于寬泛和深入。對(duì)此美國(guó)貿(mào)易代表辦公室稱“中國(guó)政府對(duì)幾大主要電信營(yíng)運(yùn)商的實(shí)際控制導(dǎo)致了對(duì)電信監(jiān)管部門是否獨(dú)立監(jiān)管的質(zhì)疑，也進(jìn)一步質(zhì)疑了中國(guó)在其入世文件中所作承諾?！保?］

3.保障競(jìng)爭(zhēng)義務(wù)

關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)保障的概念在《參考文件》的第一條中有明確的說明:“需要采取適當(dāng)?shù)拇胧┮员ＷC一個(gè)或多個(gè)主要服務(wù)供應(yīng)商單獨(dú)或共同從事或繼續(xù)從事反競(jìng)爭(zhēng)的行為?！痹诘?.1款解釋了反競(jìng)爭(zhēng)行為包含的內(nèi)容:“從事交叉補(bǔ)貼的反競(jìng)爭(zhēng)行為或者從競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手處獲取信息以從事反競(jìng)爭(zhēng)的行為……等等”經(jīng)合組織(OECD)在多年以前就發(fā)表了對(duì)中國(guó)電信業(yè)的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為:“中國(guó)主要的電信營(yíng)運(yùn)商實(shí)際上被其監(jiān)管部門所控制，這種做法降低了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性同時(shí)也大大增加了外資準(zhǔn)入的難度?！保?］

在“墨西哥電信案”中，專家組的報(bào)告結(jié)合墨西哥的具體減讓表進(jìn)一步解釋了《參考文件》第1.1項(xiàng)中規(guī)定的反競(jìng)爭(zhēng)行為:“該行為能夠?qū)е率袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況降低?！保?］通過本案，我們可以看出GATS框架下的電信服務(wù)不允許其成員國(guó)擁有壟斷或?yàn)E用支配地位。而中國(guó)現(xiàn)存的電信市場(chǎng)情況便是被三家大型的國(guó)有企業(yè)所壟斷，外資與民營(yíng)資本在事實(shí)上無法進(jìn)入電信領(lǐng)域。

但是，與墨西哥案最大的區(qū)別在于，中國(guó)的監(jiān)管措施并沒有違反《參考文件》的第1.1項(xiàng)，因?yàn)橹袊?guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的價(jià)格控制并沒有強(qiáng)制性要求營(yíng)運(yùn)商必須實(shí)行而只是給出了一些指導(dǎo)性意見，并且我國(guó)政府認(rèn)為這些措施目的是更加有利于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)而非降低競(jìng)爭(zhēng)性。然而，如果政府繼續(xù)容忍反競(jìng)爭(zhēng)的行為，如默認(rèn)營(yíng)運(yùn)商之間對(duì)瓜分電信市場(chǎng)達(dá)成壟斷協(xié)議，無疑將違反《參考文件》的第1.1項(xiàng)。

目前，我國(guó)政府提出了由“電信大國(guó)”向“電信強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)變的“走出去”戰(zhàn)略。要提升我國(guó)電信業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，首先應(yīng)規(guī)范本國(guó)電信市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度。因?yàn)閃TO的目標(biāo)是建立一個(gè)自由的、充滿競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際市場(chǎng)。如果我們的市場(chǎng)對(duì)外資或民營(yíng)資本奉行在事實(shí)上違反WTO精神的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，如何要求我們的電信企業(yè)在國(guó)外市場(chǎng)獲得平等待遇呢?所以，要打造國(guó)際化營(yíng)運(yùn)的跨國(guó)電信企業(yè)，首先需要自身的市場(chǎng)對(duì)外國(guó)營(yíng)運(yùn)商有良好的開放程度，否則，當(dāng)我國(guó)電信企業(yè)需要“走出去”的時(shí)候，其他成員國(guó)也可能實(shí)行類似的貿(mào)易壁壘來阻擋我國(guó)企業(yè)的進(jìn)入。日前，澳大利亞政府便以國(guó)家安全為由否決了我國(guó)華為集團(tuán)在澳大利亞全國(guó)光纖網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的投標(biāo)權(quán)利。

三、中國(guó)電信市場(chǎng)的外資準(zhǔn)入限制狀況分析

我們對(duì)外資參與電信業(yè)有嚴(yán)格的限制。根據(jù)我國(guó)的GATS具體減讓表，到2007年，我國(guó)電信業(yè)對(duì)外資的參與度最大可以到50%并且不作地域限制。正是由于此項(xiàng)規(guī)定，一直以來我國(guó)的電信業(yè)都沒有外資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，使得我國(guó)的電信業(yè)服務(wù)價(jià)格偏高，改革的進(jìn)程也很緩慢。依據(jù)GATS對(duì)服務(wù)提供者的定義，在一國(guó)以分支機(jī)構(gòu)或代表處的形式提供服務(wù)，也可以視為國(guó)民待遇。但是就我國(guó)存在的情況來說，是否可以適用GATS的定義值得商榷，因?yàn)檫@些國(guó)外營(yíng)運(yùn)商的分支機(jī)構(gòu)或代表并沒有以商業(yè)存在的形式提供電信服務(wù)。正是基于以上原因，筆者認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)這種針對(duì)外商投資的電信企業(yè)不能取得營(yíng)運(yùn)許可及從事盈利性活動(dòng)的措施，不符合《工作組報(bào)告》第308項(xiàng)或者第18項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予修正。其主要問題如下。

1.最低注冊(cè)資本導(dǎo)致外資進(jìn)入困難

電信業(yè)屬于重要公共服務(wù)領(lǐng)域。一直以來，我國(guó)對(duì)電信業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，對(duì)營(yíng)運(yùn)商設(shè)定了非常高的注冊(cè)資本要求(2008年之前一度達(dá)到10億人民幣)。由于對(duì)外資或中資企業(yè)都是同一要求，所以從這一點(diǎn)來看，并沒有違反國(guó)民待遇的相關(guān)條款。我國(guó)對(duì)注冊(cè)資本進(jìn)行嚴(yán)格的理由或許有兩點(diǎn):第一是出于保護(hù)消費(fèi)者利益的考慮，認(rèn)為投資較小的營(yíng)運(yùn)商面臨退出市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)較大，這樣就會(huì)損害消費(fèi)者的利益，從而給社會(huì)帶來一系列問題。但筆者認(rèn)為這種說法不能完全成立，大量的注冊(cè)資本要求并不能保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)成功，而一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)才能激發(fā)企業(yè)的活力，使消費(fèi)者的利益得到最大滿足。第二則是體現(xiàn)了我國(guó)政府的真實(shí)意圖，那就是讓國(guó)有營(yíng)運(yùn)商在這種措施的保護(hù)下，在一個(gè)相對(duì)封閉但又充滿競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)里快速成長(zhǎng)，從而面對(duì)國(guó)際電信巨頭的沖擊，同時(shí)以高額的注冊(cè)資本要求限制外資的進(jìn)入，讓國(guó)有電信商盡快建立起覆蓋全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)。

此外，中國(guó)認(rèn)為對(duì)出資要求的嚴(yán)格限制是基于現(xiàn)實(shí)情況而確定而不是隨意為之，這一點(diǎn)也應(yīng)該受到質(zhì)疑。首先，電信營(yíng)運(yùn)商對(duì)全國(guó)的客戶提供可靠的服務(wù)需要強(qiáng)大的資金保證，但對(duì)于一個(gè)成熟的營(yíng)運(yùn)商來說，在別的成員國(guó)營(yíng)運(yùn)都是先在1－2個(gè)城市進(jìn)行，然后根據(jù)市場(chǎng)反饋及消費(fèi)潛力逐步擴(kuò)大到全國(guó)范圍。其次，政府認(rèn)為營(yíng)運(yùn)商提供自己的服務(wù)都需要建立自己的基礎(chǔ)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò);但事實(shí)上這一點(diǎn)已經(jīng)被嚴(yán)重詬病。幾大國(guó)有電信商一直在進(jìn)行重復(fù)性的建設(shè)各種基礎(chǔ)電信設(shè)施，浪費(fèi)大量的人力物力。在發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都是各個(gè)電信商共用部分基礎(chǔ)設(shè)施，電信服務(wù)的提供完全可以基于轉(zhuǎn)售(Resale)的形式，通過租用已經(jīng)存在的基礎(chǔ)設(shè)施來提供服務(wù)。

所以，中國(guó)現(xiàn)有的電信市場(chǎng)對(duì)外資營(yíng)運(yùn)商來說非常難以進(jìn)入。如果外商想通過轉(zhuǎn)售的形式租用其他營(yíng)運(yùn)商的基礎(chǔ)設(shè)施，那就需要獲得提供基礎(chǔ)電信服務(wù)的牌照。但要獲得營(yíng)運(yùn)牌照又需要巨大的注冊(cè)資金，使得通過轉(zhuǎn)售的形式就失去了意義。這樣就對(duì)外資營(yíng)運(yùn)商造成了一個(gè)兩難的困境，使得國(guó)外的電信商遲遲不能進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

2.是否違反市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)

GATS第16條第一款規(guī)定:“每一個(gè)成員對(duì)任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者給予的待遇，不得低于其在具體承諾減表中同意和列明的條款、限制和條件。”第二款則詳細(xì)的列明了成員國(guó)不得在其一地區(qū)或在其全部領(lǐng)土內(nèi)維持或采取的措施(除非減讓表中另有說明)。這些措施包括:“(a)無論以數(shù)量配額、壟斷、專營(yíng)服務(wù)提供者的形式，還是以經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試要求的形式，限制服務(wù)提供者的數(shù)量;(b)以數(shù)量配額或經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試要求的形式限制服務(wù)交易或資產(chǎn)總值;……”

從GATS對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的規(guī)定來看，中國(guó)對(duì)電信市場(chǎng)的準(zhǔn)入設(shè)定了一個(gè)很高的門檻，在實(shí)際上限制了營(yíng)運(yùn)商的數(shù)量。但是從理論上講中國(guó)并沒有進(jìn)行包括數(shù)量在內(nèi)的任何限制，對(duì)外資企業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)都是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。所以就是否符合法律規(guī)定的情況來說，中國(guó)并沒有違反GATS的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定。另外根據(jù)2001年WTO秘書處對(duì)服務(wù)貿(mào)易特別減讓表的指導(dǎo)準(zhǔn)則的說法:“對(duì)于最低資本要求等一般性營(yíng)運(yùn)資格的獲取條件不屬于違反GATS16條的范圍。”［8］因此基于以上原因，從理論上來說中國(guó)并沒有違反市場(chǎng)準(zhǔn)入條款。

3.國(guó)內(nèi)合作方的選擇限制

我國(guó)規(guī)定提供基礎(chǔ)電信服務(wù)的合資營(yíng)運(yùn)商(不管是中資或外資)都應(yīng)保證有至少51%的股權(quán)是屬于國(guó)有，也就是說外資方最多只能占到49%的股權(quán)。這意味著如果一家外資營(yíng)運(yùn)商準(zhǔn)備在中國(guó)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)且投資總額達(dá)到法律規(guī)定的49%，那么其在中國(guó)的合作方就必須是一個(gè)全資的國(guó)有企業(yè)。即使投資總額沒有達(dá)到規(guī)定上限，在該合資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，國(guó)有股權(quán)也必須保持在51%以上。很明顯，這種規(guī)定在實(shí)際上大大削減了外資營(yíng)運(yùn)商選擇國(guó)內(nèi)合作伙伴的余地，所以合資公司的設(shè)立決定權(quán)在中國(guó)一方，因?yàn)樗袧撛诤献骰锇槎紝儆趪?guó)家。但是我們也需要注意到，在中國(guó)基礎(chǔ)電信服務(wù)提供商必須由國(guó)有企業(yè)控股，并不意味著服務(wù)的提供是政府行為，因?yàn)檫@些服務(wù)都是在商業(yè)環(huán)境下的市場(chǎng)內(nèi)完成。

在“出版物和視聽產(chǎn)品”案(以下簡(jiǎn)稱出版物案)中，專家組認(rèn)定中國(guó)要求出版物進(jìn)口企業(yè)必須是全資國(guó)企的措施違反了《加入議定書》和《工作組報(bào)告》中的“貿(mào)易權(quán)”相關(guān)條款。(同時(shí)也違反了GATS關(guān)于國(guó)民待遇的規(guī)定)但是就中國(guó)電信業(yè)當(dāng)前的狀況，很難證明中國(guó)的措施違反了國(guó)民待遇，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是沒有任何一家其他成員國(guó)的電信營(yíng)運(yùn)商在中國(guó)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。而國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)電信服務(wù)是在中國(guó)加入WTO前就已經(jīng)形成的，在入世談判做出相關(guān)承諾的時(shí)候很難預(yù)見到這一點(diǎn)在之后產(chǎn)生的影響。盡管如此，我們也應(yīng)該注意到，在類似情況下，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)已經(jīng)給出了不同的觀點(diǎn)?；氐匠霭嫖锇钢?，專家組認(rèn)為:國(guó)有化的要求在進(jìn)口出版物領(lǐng)域并不是必要的條件以保護(hù)中國(guó)的公共道德及秩序，因?yàn)檫M(jìn)口出版物或視聽資料的合法性完全可以由政府進(jìn)行監(jiān)控。［9］筆者認(rèn)為這一點(diǎn)同樣也可以適用于電信領(lǐng)域，不管是國(guó)有營(yíng)運(yùn)商還是外資營(yíng)運(yùn)商都可以由政府很好地進(jìn)行監(jiān)管。

最后一點(diǎn)值得質(zhì)疑的是我國(guó)的《加入工作組報(bào)告書》。在報(bào)告書的第314項(xiàng)指出:“工作組成員對(duì)被允許與外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)行合營(yíng)的中國(guó)公司設(shè)置條件的現(xiàn)行做法表示關(guān)注……這種做法可能構(gòu)成事實(shí)上的配額，因?yàn)榉线@些條件的艦載合資伙伴的數(shù)量是有限的。中國(guó)代表確認(rèn)。外國(guó)服務(wù)者將能夠與自己選擇的任何中國(guó)實(shí)體進(jìn)行合營(yíng)……只要該中國(guó)合資伙伴是在中國(guó)合法設(shè)立的。此種合資企業(yè)在與國(guó)內(nèi)企業(yè)相同的基礎(chǔ)上，滿足審慎要求和具體部門要求，這些要求必須是可以公開獲得的?！?/p>

就314項(xiàng)所作規(guī)定，筆者認(rèn)為并不十分清晰。關(guān)于如何解釋“滿足審慎要求和具體部門要求”這一點(diǎn)并沒有作出清晰的說明。因此中國(guó)可以解釋為“國(guó)有化”的要求便是314項(xiàng)的滿足審慎要求和具體部門要求。但是，這樣解釋很容易被其他成員國(guó)認(rèn)定，中國(guó)在電信領(lǐng)域極大的限制了國(guó)外營(yíng)運(yùn)商選擇中方合作伙伴的“選擇權(quán)”，這與中方的承諾嚴(yán)重不符。

此外，如果之前的分析表明我國(guó)現(xiàn)存的電信市場(chǎng)準(zhǔn)入措施存在違反GATS或者加入議定書的相關(guān)義務(wù)的情況，那么我們是否可以適用GATS的例外條款加以辯護(hù)?根據(jù)GATS第14條規(guī)定關(guān)于安全例外的情形中有關(guān)公共道德和國(guó)家安全的措施，以及在前面提到的注冊(cè)資金問題，我們是否可以說，我國(guó)對(duì)電信業(yè)注冊(cè)資本的限制是符合GATS關(guān)于公共利益的一般例外呢?在筆者看來答案是否定的。

首先，GATS第14條解釋得很清楚:“只有在社會(huì)的某一根本利益受到真正的和足夠嚴(yán)重的威脅時(shí)，方可援引公共秩序例外”。因此，現(xiàn)存電信市場(chǎng)準(zhǔn)入措施很難適用關(guān)于公共利益的例外條款。

其次，出于對(duì)國(guó)家安全的考慮，我們能否適用GATS第14條之二關(guān)于安全例外的相關(guān)規(guī)定。在關(guān)于安全例外的規(guī)定中，(a)項(xiàng)與(c)項(xiàng)分別說到:“要求任何成員提供其認(rèn)為如披露則會(huì)違背其根本安全利益的任何信息;阻止任何成員為履行其在《聯(lián)合國(guó)憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動(dòng)。”在(b)項(xiàng)中又指出:“阻止任何成員采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其根本安全利益所必需的任何行動(dòng)?！笨梢钥吹剑@些都是基于與國(guó)家安全、軍事狀態(tài)相關(guān)。所以筆者認(rèn)為，我國(guó)的情形并不符合安全例外所規(guī)定的狀況，因此筆者認(rèn)為之前討論的當(dāng)前可能違反WTO規(guī)定的電信措施不能適用于GATS 14條中的例外條款。

現(xiàn)在，中國(guó)的電信營(yíng)運(yùn)商已經(jīng)進(jìn)入完全意義上的全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)提出的“走出去”戰(zhàn)略目標(biāo)，首先需要我們自身對(duì)電信市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度進(jìn)一步的開放，在事實(shí)上允許外國(guó)營(yíng)運(yùn)商參與電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，才能更好的增強(qiáng)我國(guó)國(guó)有電信企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。否則，在國(guó)際電信市場(chǎng)上，我們的企業(yè)便會(huì)遭遇類似的市場(chǎng)準(zhǔn)入貿(mào)易壁壘。

［1］李成鋼，楊國(guó)華，唐文弘.世貿(mào)組織規(guī)則博弈［M］.商務(wù)印書館，2011.

［2］WTO Trade Policy Review Body，Trade Policy Review:Report by the secretariat– China，WT/TPR/S/199/Rev.1

［3］中國(guó)加入工作組報(bào)告書［R］.

［4］參見 Panel Report，Mexico－Telecoms WT/DS204/R.

［5］WTO Negotiating Group on Basic Telecommunications，Reference Paper(24 April 1996).http://www.wto.org/english/news_e/pres97_e/refpap－e.htm.《參考文件》是基礎(chǔ)電信談判小組在談判中就如何處理諸多紀(jì)律性規(guī)范制訂的管制原則供個(gè)成員國(guó)參照.《參考文件》的目的是防止電信業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為，保證電信網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)法律環(huán)境.

［6］參見 USTR，Results of the 2008 section 1377 review of telecommunications trade agreements(2009)13－14;USTR，Report to Congress on China’s WTO compliance(Dec.2008).

［7］參見OECD，Review of the Development and Reform of the Telecommunications Sector in China，DSTI/ICCP(2002)6/FINAL(13 March 2003).

［8］WTO Trade in Service，Guidelines for the scheduling of specific commandments under the General Agreement on Trade in Service:Adopted by the Council for Trade in Service on 23 Mar.2001，S/L/92 para 11.

［9］參見 Panel Report–Publications and Audiovisual Products WT/DS363/R;