申仁洪 閆加友

(1.重慶師范大學 教務(wù)處，重慶 401331;2.重慶師范大學教育科學學院，重慶 401331)

作為現(xiàn)代教育體系的有機構(gòu)成，通觀世界各國特殊教育的發(fā)展，都有一個通過制度化的過程將其納入整個國民教育體系之中。目前我國對特殊教育的大力發(fā)展也正是這個過程的具體體現(xiàn)。一個合理的制度必然是符合一定倫理法則和道德規(guī)范的制度，制度的倫理訴求也就成為保證制度合理性的基本需要。于是，以制度化的方式保證特殊教育的有序發(fā)展就不僅僅體現(xiàn)國家的意志，同時也要遵循一定的倫理準則。本文正是力圖以制度倫理的視角審視我國特殊教育，分析其所存在的問題，提出相應(yīng)的應(yīng)對策略。

一、制度倫理及其與特殊教育的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

羅爾斯把制度“理解為一種公開的規(guī)范體系，這一體系確定職務(wù)和地位及它們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等等。這些規(guī)范指定某些行為類型為能允許的，另一些則為被禁止的，并在違反出現(xiàn)時，給出某些懲罰和保護措施”。［1］(54)人類社會的制度設(shè)計及其運行都體現(xiàn)著一定的道德觀念和價值取向，即任何制度都有它自己含有的倫理意蘊的原則?！爸贫扰c倫理的相互關(guān)系主要表現(xiàn)在制度的建立是以一定的道德為前題的，道德為制度提供倫理支持”［2］，制度必須接受道德的評價，合乎正義等價值準則，并按這些準則選擇安排制度、建構(gòu)制度倫理。合理的制度安排所形成的良好的利益格局，既能夠避免一些不必要的利益沖突或減弱人們利益摩擦的尖銳性，又能把社會資源和社會機會盡可能公平地分配給社會中的每一個成員。相反，一旦制度有背社會公正原則，利益的受體偏向社會上的少數(shù)人，導致權(quán)利和義務(wù)的非對應(yīng)關(guān)系，就會積聚消解力，對社會的穩(wěn)定構(gòu)成極大的威脅和破壞。

因此，制度倫理(system ethic)便成為制度設(shè)計及其運行的應(yīng)有之義。關(guān)于制度倫理，可以從廣義和狹義兩個方面理解其涵義:從廣義來看，制度倫理(system ethic)是指對社會性組織的規(guī)范體系和運行機制的倫理要求和反思，即對社會組織制度化、規(guī)范化的倫理的思考與建構(gòu);從狹義來看(systematic ethic)是指對社會性正式組織為主體的規(guī)范體系和運行機制的內(nèi)在聯(lián)系的倫理思考和要求。它既包括對制度主體的倫理要求，也包括對規(guī)范體系和運行機制的倫理安排;既包括對制度本身的道德要求，也包括對制度運行中一系列環(huán)節(jié)的道德評判和價值判斷。［3］(13)制度倫理既是人們對制度合理性的的道德訴求，也是人們對道德理性最基本的社會認同，制度最基本的功能就是約束與激勵?！爸贫扰c倫理的相互關(guān)系主要表現(xiàn)在制度的建立是以一定的道德為前提的，道德為制度提供倫理支持，制度必須接受道德的評價，合乎正義等價值準則，并按這些準則選擇安排制度?！保?］當人們對制度進行某種判斷和評價時，倫理就已經(jīng)參與其中;當人們要在全社會確定某種倫理精神與觀念時，就已經(jīng)隱含著制度上的要求。

教育制度以正義為懷，它關(guān)注的是教育公平的制度化保障問題，滿足的是公民對教育公平的追求。［5］制度的建立與選擇、變革與創(chuàng)新，能夠有利于調(diào)動人的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有利于人的權(quán)利實現(xiàn)，有利于人的全面發(fā)展，這樣的制度才是合乎倫理的。［6］羅爾斯《正義論》中的關(guān)于正義原則:“第一原則，每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二原則，社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使他們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益;并且，公共職位在機會的公正、平等下對所有的人開放?！保?］(302)因此正義的精神實質(zhì)，一是每個人獲得最廣泛的與他人相同的自主的平等權(quán)利;二是人獲得不均等待遇及地位、職位、利益的機會應(yīng)該對所有人開放;三是如起始狀況(收入和財富分配)不同，處于不利地位者的利益應(yīng)用補償?shù)霓k法來保證。按照這種精神實質(zhì)，特殊兒童的教育應(yīng)該表現(xiàn)在是否通過制度的安排獲得必要的支持與補償。因此，合符倫理的倫理制度在相當?shù)某潭壬鲜峭ㄟ^法律法規(guī)的制訂確保給每個公民帶來同等的受教育的權(quán)利和義務(wù)，政府通過政策的制定和調(diào)整以及教育資源(特別是優(yōu)質(zhì)教育資源)的公正的分配制度而給每個公民提供相對均等的教育機會和條件，學校則通過客觀公正的制度化的管理措施和教師科學有效的以學生學習為核心的教育教學活動，以防止制度和政策層面上的歧視現(xiàn)象，確保每個殘疾主體權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，讓每個殘疾人獲得更好的全面發(fā)展機會，使之能夠全面而平等地融入和參與社會生活，在現(xiàn)實和未來的生活中有效提升生活質(zhì)量。

殘疾人不僅具有某種缺陷和障礙，而且具有潛能與優(yōu)勢。他們不僅是消費者，而且是非常重要的生產(chǎn)者;不僅享受社會進步所帶來的社會成果，而且創(chuàng)造著社會財富。因此，1981年被確定為國際殘疾人年，1982年12月3日聯(lián)合國大會通過第37/52號決議《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》，都強調(diào)殘疾人有權(quán)享有與其他公民同樣的機會，并且平等分享因社會和經(jīng)濟發(fā)展而改善的生活條件。1993年12月20日聯(lián)合國大會第四十八屆會議通過第48/96號決議《殘疾人機會均等標準規(guī)則》，確保殘疾男女和兒童，作為所在社會的公民，可行使與其他人同樣的權(quán)利與義務(wù)。這樣，平等參與社會權(quán)利的實現(xiàn)與服務(wù)社會責任的履行構(gòu)成了殘疾人價值兩個基本維度。

為此，以聯(lián)合國為代表的國際組織通過各種形式爭取殘疾人平等、參與、共享目標的實現(xiàn)。在這個過程中有一條清晰的發(fā)展軌跡:20世紀40～50年代，主要爭取殘疾人的社會福利，以此改善殘疾人的生活狀況。60年代在對有關(guān)政策進行反思的基礎(chǔ)上，注重推進殘疾人全面參與社會。70年代在強調(diào)殘疾人享有平等權(quán)利的同時，致力于實現(xiàn)其特殊需要的權(quán)利。80年代通過行動綱領(lǐng)明確各國在殘疾人問題上應(yīng)該履行的責任及其實現(xiàn)狀況。90年代通過殘疾人機會均等標準規(guī)則提升殘疾人生活質(zhì)量和充分參與社會。［8］(71)在這個發(fā)展過程中，如何充分發(fā)揮殘疾人通過創(chuàng)造性工作服務(wù)社會的潛能，促進平等參與社會權(quán)利的實現(xiàn)，并因此贏得充分的尊重，是特殊教育價值實現(xiàn)的核心。這受制于社會政策、制度環(huán)境，一個和諧、寬松的社會環(huán)境和自由、民主的政策與制度環(huán)境是特殊教育價值實現(xiàn)，獲得自由全面發(fā)展不可缺少的外部條件。殘疾人的創(chuàng)造性和責任履行的前提是殘疾人平等教育權(quán)利的實現(xiàn)。就殘疾人教育權(quán)利的落實與實現(xiàn)而言，須經(jīng)由制度化的表達和確認，即由應(yīng)然性權(quán)利主張向?qū)嵢恍詸?quán)利的轉(zhuǎn)化。

相對而言，特殊教育在我國的教育制度體系之中都處于弱勢和不利的境地，我國特殊教育成了義務(wù)教育均衡發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為教育資源短缺、投入不足，師資隊伍不健全，體制機制不完善，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，一些地方“入學難”問題突出。作為跨越這兩個領(lǐng)域的學前特殊教育則是整個教育體系中軟肋中的軟肋。今天，關(guān)于教育機會的均等，一個被當今世界普遍接受的解釋是:“教育機會均等的原則意味著任何自然的、經(jīng)濟的、社會的或文化方面的低下狀況，都盡可能地從教育制度本身得到補償?！保?］(68)這就意味著按照公平的原則，一個合理的社會制度需要對于處于弱勢的群體予以補償性支持。美國早在1975年就通過“全體身心障礙兒童教育法”(The Education for All Handicapped Children Act，PL94－142)，要求對3～21歲的所有殘障者提供免費、合適而公平的教育方案［10］，并在1986年的“身心障礙嬰幼兒法案”(The Infants and Toddlers with Disabilities Act，PL99－457)中要求全美各州為0～3歲的所有嬰幼兒建立完善的早期教育和相關(guān)服務(wù)。［11］同時，聯(lián)合國政策協(xié)調(diào)局殘疾人處1993年制定的《聯(lián)合國殘疾人機會均等原則》(The UN Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities)，提出各國政府“應(yīng)對下述幾類人給予特別關(guān)注:(a)特別年幼的殘疾兒童;(b)學齡前殘疾兒童;(c)有殘疾的成年人，特別是婦女”［12］。

教育首先要保障弱勢群體的教育，而不是相反。作為現(xiàn)代教育有機構(gòu)成的特殊教育也就需要納入整個國家教育制度體系之中，并滿足作為制度主體而存在的特殊兒童及其家庭的倫理要求，對特殊教育的規(guī)范體系和運行機制作出符合倫理法則的安排。所以，我國必須在制度層面上保障特殊教育的跨越式發(fā)展，這就迫切需要全面而又深入的制度倫理的構(gòu)建。而要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，在制度層面上至少有兩項是急需考慮:一是基礎(chǔ)特殊教育機構(gòu)標準化的建設(shè)，政府需要確立一個公正合適的最低標準;二是對于已經(jīng)達標的機構(gòu)，政府的責任轉(zhuǎn)化為評價與監(jiān)管，對沒有達標的相關(guān)機構(gòu)，政府的責任是扶持。

二、我國特殊教育制度的倫理困境

特殊教育既是特殊兒童人生發(fā)展的基礎(chǔ)，同時又是整個教育體系的有機構(gòu)成。現(xiàn)階段，我國已經(jīng)將其提上了議事日程，提升到國家的政策層面，進入制度體系之中。1986年頒布、2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》(2006年修訂后的第6、19、31、43、57條)，1990年頒布、2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》(第三章第21－29條)，1995年頒布的《中華人民共和國教育法》(第2、10、38條)，1995年頒布的《中華人民共和國體育法》(第16、18、46條)，1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》(第7、15、32條)，1998年頒布的《中華人民共和國教育法》(第8條)，國務(wù)院于1994年頒布的《殘疾人教育條例》，以及中共中央及國務(wù)院所制定的重要的教育政策文獻，如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，2008年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，2009年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等七部門《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見的通知》，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》等。其中《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》、《特殊教育條例》等為殘障兒童受教育的權(quán)利提供了法律保障。1994年《殘疾人教育條例》出臺，成為我國歷史上第一部有關(guān)殘疾人教育的專項法規(guī)，標志著殘疾人特殊教育法律獨立化。這部法律對于特殊教育的原則、國家社會責任都給予了明確規(guī)定。

在法規(guī)層面，2007年10月，胡錦濤總書記首次在中國共產(chǎn)黨全國代表大會的報告中發(fā)出“關(guān)心特殊教育”［13］的號召;國務(wù)委員劉延東在第四次全國特殊教育工作會議講話中明確要求要“特教特辦”;國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等八部委《關(guān)于進一步加強特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》中提出了一系列新的要求和政策，有許多突破和亮點;黨的十七大報告專門提出要“重視學前教育，關(guān)心特殊教育”;2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010－2020年)將“特殊教育”首次單獨列章，納入國家教育事業(yè)改革和發(fā)展大局。其中第十章二十八條提出:“特殊教育是促進殘疾人全面發(fā)展、幫助殘疾人更好地融入社會的基本途徑。全社會要關(guān)心支持特殊教育。”這些法律法規(guī)和政策的制定，在制度層面上有效地保證了特殊教育規(guī)范有序地發(fā)展。“關(guān)心”是從道德層面和社會風氣角度提出的要求;“支持”是從行動層面提出的要求。從“關(guān)心特殊教育”到“全社會要關(guān)心支持特殊教育”正是特殊教育納入全民教育體系中的基本要求。但是，以制度倫理的視角對我國現(xiàn)行相關(guān)政策進行審視，可以發(fā)現(xiàn)其中存在著一些問題，這些問題直接影響著整個制度的效用。

(一)特殊教育制度的系統(tǒng)整合

我國的特殊教育相關(guān)法律法規(guī)等制度體系之中，基本上都是以義務(wù)教育為核心。目前我國的特殊教育已經(jīng)步入快速發(fā)展軌道，在制度層面形成了以全國人大及其常務(wù)委員會通過頒布的《憲法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》等為代表的相關(guān)法律，以及以國務(wù)院頒布的《殘疾人教育條例》、國務(wù)院及各部位制訂的相關(guān)規(guī)劃和意見為代表的法規(guī)，各級政府頒布的相關(guān)實施辦法為代表的政策。但是，已有的特殊教育制度與規(guī)則大多是對特殊教育的一些“辦法”“通知”“意見”等并且多以國務(wù)院辦公廳、國家教委(教育部)等的名義對外發(fā)布，尚未上升到國家法律法規(guī)的高度，致使現(xiàn)行的殘疾兒童保護法規(guī)存在這樣的缺憾:從結(jié)構(gòu)上看，我國對殘疾兒童權(quán)利保護的立法缺乏系統(tǒng)性，規(guī)定殘疾兒童權(quán)利及保護的法律規(guī)范散布在各個不同層級、不同類型的法律文件中，難以形成完整的殘疾兒童權(quán)利保護法律體系。從內(nèi)容上看，現(xiàn)行殘疾兒童權(quán)利保護法規(guī)存在的不足首先是缺乏明確性和可操作性。這些法規(guī)涉及內(nèi)容雖然廣泛，但是卻缺乏對殘疾兒童權(quán)利的明確具體的規(guī)定，多是一些原則性的規(guī)定，不具操作性的法律，不利于特殊教育的發(fā)展。而反觀比較發(fā)達的世界各個國家和地區(qū)，都有一部專門的特殊教育法律。從執(zhí)行上看，由于相關(guān)條款分散、宣誓性的語言過多，法的級別不高，問責不嚴，因此在執(zhí)行過程中只能停留在設(shè)想、鼓勵、倡導等階段，不能起到應(yīng)有的作用，難以真正保障殘疾人平等受教育的權(quán)利。因此，有必要在參照世界各國特殊教育制度的發(fā)展歷程和相關(guān)經(jīng)驗，本著補償弱勢的公平原則，在全國人大或全國人大常委會的層面制訂一部具有權(quán)威性、可操作性和制約性的《特殊教育法》，整合相關(guān)的法律法規(guī)體系，形成合力，予以實質(zhì)性的政策支持，從而為保證特殊兒童獲得一個公平的教育提供強力的法律支持。

(二)效率最大化的價值追求

效率與公平都是社會發(fā)展的重要主題，追求利益最大化已成為社會生活的普遍性原則，在資源短缺條件下對效率的追求也許是一種自然選擇，但并不代表這是一種合道德的選擇。效率與公平相互聯(lián)系、相互包含，相互影響，共同構(gòu)成社會進步的重要主題，共同成為人類社會發(fā)展不懈追求的重要目標。社會主義現(xiàn)代化所追求的是共同富裕，是絕大多數(shù)人的民主，是全社會的精神文明，效率與公平作為社會公正的基本問題，其作用與影響涉及社會生活的各個領(lǐng)域、各個層次和各個方面。在計劃經(jīng)濟體制下，制度安排長期維持低效率的社會公平造成經(jīng)濟社會發(fā)展停滯不前。在改革開放中，制度安排和政策導向放在了效率上，選擇了社會主義市場經(jīng)濟體制。從根本上來說，這對中國的發(fā)展帶來了無限的生機和活力，是完全符合中國特色社會主義的。隨著改革開放的不斷深入，偏向于效率優(yōu)先的制度安排也帶來了一系列問題，如:城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡，效率與公平的矛盾紛紛凸顯出來，人們對各種公平的訴求越來越強列，如:利益、權(quán)利等訴求，如何克服制度和體制帶來的公平，為不同的利益群體提供更加合理的制度安排，就成了迫切需要重視的現(xiàn)實問題。

從目前的實際情況看，我國特殊教育資源的分配存在極大的地區(qū)差異，殘疾兒童的受教育權(quán)面臨許多過去不曾遇到的新情況、新問題，還有許多過去并不熟悉的探索性、創(chuàng)新性的事情需要去做。由于殘疾人個體之間差異很大，教育需求不一致，很多特殊兒童不能夠普遍地、平等地獲得受教育的機會，遭遇到制度和倫理方面的諸多挑戰(zhàn)。在特殊教育中，不論什么事情都追求利益最大化，使效率成了優(yōu)先考慮的因素，從而忽略了受教育權(quán)不同群體在機會和能力上的差別，導致社會資源在優(yōu)勢群體和劣勢群體之間形成過大差距，主要表現(xiàn)在:一是特殊教育在制度設(shè)計時，忽視特殊兒童的特殊性，對他們造成了制度性的歧視，致使很多適齡特殊兒童無法進入公辦特殊學校、民辦特殊學校接受教育;二是受經(jīng)濟影響，有些地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，連普通兒童上學都不能普及的情況下，特殊兒童入學更是困難重重，根本無力舉辦特殊育;三是社會宣傳力度不大，對特殊學生癥狀認識不夠，尤其是在農(nóng)村，兒童得不到及時救助，很多人在成長過程中受周圍人的蔑視，自尊心受到摧殘，家人的壓力也很大;四是特殊兒童進入普通學校隨班就讀，缺乏必要的資源和技術(shù)支持，特殊兒童得不到針對性強的特殊教育。這些充分凸現(xiàn)了特殊教育中制度倫理的缺陷。特殊教育所缺乏的不是制度，而是制度與倫理的有機結(jié)合，只有實現(xiàn)制度與倫理的有機結(jié)合，即用道德矯正制度和用制度強化道德，才能彌補學前特殊教育的制度倫理缺陷。從某種意義上說，教育資源的匱乏不能成為特殊教育不公的借口或正當理由，也并不意味著可以只追求效率而漠視特殊教育的公平。

(三)倫理精神的引導與整合

制度倫理是社會有序發(fā)展的制度保障，要進行制度的建設(shè)就需要進行制度倫理的構(gòu)建，構(gòu)建一種能夠真正地對之予以規(guī)范和引導的道德基礎(chǔ)，即制度安排的道德性、正當性與合理性。在制度倫理的基本原則中，人道原則是價值基礎(chǔ)，正義原則是價值核心，公平原則是價值體現(xiàn)。教育公正是社會公正價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，是實現(xiàn)公正社會的前提和保障，是社會倫理價值的核心內(nèi)容。以公平正義的價值取向觀之，如何保證特殊兒童的有質(zhì)量的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，也就成為一個合理制度的基本考慮向度與核心價值追求。在現(xiàn)階段，兒童生存權(quán)和發(fā)展權(quán)在很大程度上就體現(xiàn)在受教育權(quán)的實現(xiàn)程度上。受教育權(quán)，是指公民享有從國家接受文化教育的機會和獲得受教育的物質(zhì)幫助的權(quán)利。要保證人人享有受教育權(quán)，就必須公平配置教育資源。因此，要實現(xiàn)特殊教育制度平等，就要保障特殊兒童在教育方面的機會均等，制定一套既能促進特殊教育發(fā)展，又符合我國國情的特殊教育政策和法規(guī)。

在不同的人類歷史與生產(chǎn)力發(fā)展階段，社會總是不斷進步，形成不同的社會制度，這些不同的社會制度反映和肯定的社會關(guān)系和利益關(guān)系是不同的，所蘊涵的倫理價值和精神也是有差別的。長期以來，我國在制度設(shè)計和安排中更多的是從完成目標出發(fā)去設(shè)計和安排制度，很少從倫理的角度出發(fā)安排和設(shè)計制度，即便是現(xiàn)有制度也很少遭到倫理的審視和評判，導致大量制度倫理缺位現(xiàn)象的存在。有相當大一批特殊兒童進入到私立機構(gòu)中被推向市場，導致特殊教育出現(xiàn)了越來越嚴重的逐利傾向。從制度倫理的角度來講，制度本身內(nèi)蘊著一定的倫理追求、道德原則和價值判斷。制度要具有效用，首先必須植根于一定的倫理精神和價值理念，每一制度的具體安排都應(yīng)得到一定倫理觀念的道義支持。

在這一方面，最基本的問題是殘疾人教育還是特殊需要教育。我國特殊教育需要在制度層面突破殘疾人教育的思維定勢。我國特殊教育在很大程度上等同于殘疾人教育?！吨腥A人民共和國憲法》(2004年修訂)第45條“國家和社會幫助安撫盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”的規(guī)定是我國一切特殊教育相關(guān)制度的法源。也正是這一條規(guī)定將特殊教育局限在殘疾人領(lǐng)域。因此，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》、以及教育部等八部委于2009年聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》等系列法律法規(guī)皆將特殊教育界定為殘疾人教育。然而一個合理的制度體系應(yīng)該保證所有處于弱勢地位的群體都能夠得到相對公平的補償性待遇。以此觀之，我國現(xiàn)行的特殊教育制度體系將學習困難、情緒與行為障礙、自閉癥以及其他發(fā)展性障礙的孩子排除在外，而這些兒童的特殊教育需求通常在普通教育體系無法很好地獲得滿足。因此，我國特殊教育的制度體系需要將特殊教育從殘疾教育轉(zhuǎn)換為特殊需要教育，將接受特殊教育對象從殘疾兒童轉(zhuǎn)換到特殊兒童上來。而這正是發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)特殊教育大發(fā)展的基本標志之一。

(四)專業(yè)化支持的制度體現(xiàn)

特殊教育的發(fā)展需要將專業(yè)化支持在制度層面上加以體現(xiàn)。對于具有各種適應(yīng)困難和障礙的特殊兒童而言，早期對于缺陷的或者高度危險的可能缺陷的發(fā)現(xiàn)，并為其提供特殊的教育方案、醫(yī)療照顧與服務(wù)措施，來彌補或者預(yù)防因為環(huán)境、生理或其他因素所形成的缺失，進而滿足他們的特殊需求，保證他自由而健全地發(fā)展，顯得尤其重要。世界各個國家和地區(qū)的特殊教育法律和相關(guān)的制度體系都有自己獨特的理念貫穿其中。特殊兒童發(fā)展權(quán)利和受教育權(quán)利的實現(xiàn)成為特殊教育制度建設(shè)的根本理念。這就需要特殊教育的專業(yè)作為制度的技術(shù)保證?？梢哉f，沒有專業(yè)的保證，便不可能有一個充分滿足特殊兒童需求的制度體系。美國從1975年通過全體身心障礙兒童教育法(The Education for All Handicapped Children Act，PL94－142)到1997年IDEA修正案(The Individuals with Disabilities Education Act Amendments，PL105－17)及其后來的歷次修正案，都遵循著零拒絕、最少受限制環(huán)境、個別化教育方案、非歧視性評估、家長參與和程序性保護等基本原則，并通過具體的措施加以保證。我國臺灣地區(qū)歷次修訂的《特殊教育法》都將保障“特殊兒童接受適性教育的權(quán)利，充分發(fā)展身心潛能，培養(yǎng)健全人格，增進服務(wù)社會能力”作為立法宗旨，而且通過五個方面的原則安排加以保證:(1)特殊學校、特教班的設(shè)置應(yīng)力求普及，以小班、小校為原則;(2)特殊教育設(shè)施以及人員設(shè)置應(yīng)符合個別化、社區(qū)化、無障礙、融合以及現(xiàn)代化原則;(3)特殊學生的鑒定應(yīng)以多元評估為原則;(4)教育安置應(yīng)以就近入學、最少限制的環(huán)境、適性教育、彈性安置、融合安置為原則;(5)特殊教育課程、教材和教法，應(yīng)保持彈性，以適合學生身心特點及需要為原則。然而我國特殊教育的制度體系在這方面還顯得不足。

特殊教育事業(yè)涉及的主體很多，其中任何一個主體責任的缺失，都可能導致特殊教育事業(yè)無法健康發(fā)展。不健康的殘疾人觀念與社會政策共同造成了對殘疾教育的普遍的社會排斥與隔離。使殘疾人殘疾的是社會條件使然，而非身體和智力條件。作為殘疾人，在社會生活參與方面存在障礙，尤其是生理劣勢時，更渴望獲得他人的尊重，社會要積極幫助殘疾人自立，尤其應(yīng)該成為特殊教育事業(yè)發(fā)展的重要推動力量，承擔更多的人文關(guān)懷責任。社會因素干擾適齡特殊兒童受教育權(quán)，由于環(huán)境、經(jīng)濟、資源、認識等各方面的原因，又由于道路和建筑物設(shè)計上存在的通達障礙使得殘疾兒童無法獨立走出家庭、步入社區(qū)，信息溝通上存在的交流障礙使得殘疾人無法參與社會生活。家庭對于特殊兒童的教育有著義不容辭的引導責任，是保障殘疾兒童受教育權(quán)的首要環(huán)節(jié)，但許多家庭由于種種原因不讓適齡特殊兒童接受教育;學校沒有提供輔助資源去滿足他們的特殊需要，普通教育機構(gòu)缺少接納特殊兒童的師資力量和相應(yīng)設(shè)施，特殊學校又稀缺，當正常兒童入學尚且不能滿足時，上學對于殘疾兒童來說，就更是一個遙遠而美麗的夢想了，這樣就造成了殘疾兒童在他們面臨的權(quán)益保護問題方面不斷地陷入各種類型的倫理困境之中。

因此，國家應(yīng)提供盡可能多的特殊兒童接受教育的機會，逐步建設(shè)殘疾人無障礙公共設(shè)施，通過輔助手段幫助殘疾人補償部分缺失機能，消除物質(zhì)和環(huán)境給殘疾人造成的各種限制和障礙，促進殘疾人參與和融入社會生活，使殘疾兒童教育普及程度逐步提高，接受科學的學前教育。政府要根據(jù)時代的要求，制定出適合時代的新政策，鼓勵和支持殘疾人自立、自強，參與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，扶持殘疾人擺脫貧困，共享改革成果。整個社會應(yīng)特別關(guān)注特殊教育的發(fā)展，為殘疾人提供公正的生存環(huán)境，建立起公正的社會秩序，幫助殘疾人自立，減輕社會的長遠負擔，通過各種制度安排有效地維護社會的公平、正義與秩序。良好的“人文關(guān)懷”環(huán)境要求全社會大力宣傳人道主義和現(xiàn)代文明，這樣做對于促進教育公平和社會平等、提高社會的總體發(fā)展水平、建設(shè)一個高度和諧的社會都具有十分重大的意義。

(五)強有力的監(jiān)督和制約機制

制度倫理的道德合理性問題是制度建設(shè)的核心問題之一。制度作為社會存在的內(nèi)容，具有合理性、合法性、規(guī)約性的特點。合理性是指制度安排是人們共同生活的內(nèi)在要求，必須體現(xiàn)公共理性的價值精神，符合人們對社會公正的普遍認同;合法性是指制度的制定是依據(jù)一定的合法程序設(shè)計并確定下來的，具有被社會認可的形式有效性;規(guī)范性是指任何制度安排都有其嚴格的適用對象和范圍，對人們應(yīng)該如何行為具有明確的規(guī)定和指示;強制性是指制度的實行都是以某種強制性的力量作后盾，借助對違規(guī)者的懲罰來確保非這樣不可的執(zhí)行剛性。［14］(139)建立一個優(yōu)越的、符合人道精神的、沒有缺陷的社會制度，就需要通過制度倫理建設(shè)來提升制度安排和制度執(zhí)行的合理性、合法性和公正性，為人們的價值追求和社會交往提供一個和諧穩(wěn)定的活動空間。在特殊教育制度倫理建設(shè)中應(yīng)將合乎時代要求的具有普遍意義的道德規(guī)范盡可能制度化，變成一種可以操作的“制度”，使制度倫理建設(shè)落到實處，而不再是一種空洞的“理想”或“應(yīng)當”，使一些政策、制度流于形式，沒有得到有效的貫徹實施，使制度倫理成為形式上的虛設(shè)。

任何制度都隱含著價值追求和道德理念，每一制度的具體安排都要受一定的倫理觀念的支配，以一些強制性的條款明白無誤地要求人們應(yīng)該怎么做和不能怎么做，使制度通過“明示”的方式發(fā)生作用，即用制度來調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系。結(jié)構(gòu)化和程序化了的制度體系是保證倫理觀念得以變?yōu)楝F(xiàn)實的有效措施。在特殊教育中，已有的特殊教育政策、法規(guī)缺少強制性的制度保障，缺乏完整、嚴密的監(jiān)督制度，制約制度操作性和約束力不夠強，有些制約制度間還存在著相互沖突或銜接不夠等問題。正是政策、法規(guī)制度和監(jiān)督機制的缺失，導致特殊教育事業(yè)無法健康發(fā)展，特別是當某種行為對特殊教育的主體任意踐踏時，不但受不到社會輿論的譴責，而且也沒有相應(yīng)的制度規(guī)定對其進行懲罰。所以就習慣于從精神層面號召、宣傳，而忽視從制度規(guī)范層面建立倫理的運作保障機制，過于強調(diào)自律而忽視他律，這就使得對社會成員和其他部門的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強制力。

三、特殊教育制度的倫理建構(gòu)

當前制度倫理建設(shè)工作的重點是在制度創(chuàng)新的過程中融入自由、民主、公平等價值理念。制度倫理構(gòu)建要注重制度與道德建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即通過制度安排維護社會的公平與正義。制度倫理建設(shè)的價值在于為人的價值的實現(xiàn)提供保障。是通過制度的合理化設(shè)計能有效地保證人的行為的合理性。在特殊教育中，制度倫理建設(shè)的根據(jù)或基礎(chǔ)應(yīng)該是特殊兒童的全面發(fā)展，而不僅僅是為了建立對人的行為起規(guī)范、導向作用的剛性的規(guī)則體系。制度倫理建設(shè)的意義就在于不斷促進特殊教育方面的制度變遷和不斷滿足特殊兒童走向自由而全面發(fā)展的客觀要求相適應(yīng)。特殊教育需要制度倫理的建設(shè)和規(guī)范的制定，也不是說所有經(jīng)濟生活、政治生活和法律生活都是制度倫理的研究對象，制度倫理關(guān)注的只是與“制度”有關(guān)的經(jīng)濟活動、政治活動和法律活動。構(gòu)建制度倫理，需要從以下幾方面建設(shè)。

(一)效率與公平

任何制度的倫理都不是一成不變的，作為現(xiàn)實社會實踐最基本的道德要求，制度倫理的建設(shè)始終是一個不斷發(fā)展和完善的過程?！叭魏沃贫缺澈蠖加幸粋€倫理取向，有什么樣的價值觀就有什么樣的制度建設(shè)，更重要的是要建立一個‘親近窮人的制度’?！保?5］制度安排不能僅僅考慮社會生產(chǎn)效率的增長，而且要考慮到社會成員權(quán)利和義務(wù)的對等性，考慮到社會成員之間的平等合作。公正與效率也不總是矛盾，效率是教育公正普遍化的保證，效率低下是不可能保證教育資源分配的普遍化的。也就是說，如果僅僅追求效率，而忽略公正，那么這種教育制度是不合乎道德的。在特殊教育中，效率與公平是制度安排是否具有合理性的兩個基本維度，教育公平與否是特殊兒童生存和發(fā)展機會平等與否的前提條件，特殊教育必須考慮人的自由存在和自主發(fā)展的需要，制度的建設(shè)必須考慮人的自由與創(chuàng)造性的發(fā)揮空間，必須具有人性化色彩，沒有效率的制度安排必然限制人們社會行為積極性、主動性和創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，直接影響社會生產(chǎn)的發(fā)展和社會財富的增長，不能為更好地實現(xiàn)公平分配創(chuàng)造物質(zhì)條件。沒有公平的制度安排會引發(fā)各種不可調(diào)和的矛盾和沖突，造成社會治理的無序和失控，難以做到人與物兩大生產(chǎn)要素的合理化組合，導致效率無法提高。

特殊教育離不開一個公正的制度倫理環(huán)境?！爸贫裙侵贫鹊幕緝r值取向和首要的美德。公正是衡量制度優(yōu)劣的首要標準，制度的首要德性不是效率而是公正問題”［16］合理的制度可以促成教育公平，不合理的制度將會加大教育的不公平。要建立公正的制度倫理環(huán)境，必須對現(xiàn)有學前特殊教育有關(guān)法規(guī)、制度進行深入改革，特別要注重從道德層面上促進宏觀調(diào)控機制的建設(shè)，努力控制和消除在特殊教育方面存在的倫理缺陷。特殊教育制度，本身也是一個不斷完善的過程，關(guān)鍵是怎樣解決效率與公平的統(tǒng)一，堅持注重效率與維護社會公平相協(xié)調(diào)，是市場經(jīng)濟下如何化解效率與公平的矛盾，制度倫理建設(shè)的重要目標。經(jīng)濟的發(fā)展是教育發(fā)展的基礎(chǔ)，決定著教育發(fā)展的規(guī)模和速度。［17］“教育制度的安排，應(yīng)有利于人人平等地享受教育發(fā)展的成果，使每個人都能依靠教育獲得發(fā)展的機會。”特殊兒童所接受的教育不應(yīng)是形式上的教育，必須是符合其身心特點的、殘疾兒童所需又是其能接受的教育。從制度倫理建設(shè)的角度看，制約特殊教育的因素很多，最主要原因是特殊教育機構(gòu)的稀缺。教育機構(gòu)稀缺的背后隱藏諸多原因，最主要的原因取決于制度設(shè)計和制度安排的合理性，即效率優(yōu)先，還是公平優(yōu)先，還是效率與公平的統(tǒng)一。如何在效率與公平之間尋求合理的平衡點，消解顧此失彼的二難選擇，就成為制度倫理建設(shè)始終無法回避的任務(wù)。

(二)全面發(fā)展的制度價值整合

人的全面發(fā)展是個人發(fā)展和社會發(fā)展的統(tǒng)一。任何時代，民族要繁榮昌盛、安寧幸福，必須使個人、集體和國家的利益統(tǒng)一起來，必須承認，人人都有享受同等的機會和與自已的能力、貢獻成比例的生活。個人總是集體中的一元，集體總是由個人組成的有機集合體。人的全面發(fā)展是人的自然性、社會性和思想性的充分發(fā)展，制度的倫理安排要充分體現(xiàn)這三者的內(nèi)在統(tǒng)一。制度倫理決不只是一個制度建設(shè)問題，同時還是一個人格完善的問題，必須在人與制度互動、在人的道德行為與制度安排的良性契合中來推進與提升制度倫理。制度倫理對人的全面發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義，通過肯定人的價值、維護人的尊嚴、保護人的權(quán)利，不斷為實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展提供越來越合理的制度安排。

在我國基本普及九年義務(wù)教育之后，特殊教育相繼進入國家政策和立法保障的視野。特殊兒童的社會行為、情緒、情感、性格和認知等方面的發(fā)展，各種潛能最大程度的開發(fā)，缺陷通過多種康復教育訓練手段所獲得的最大程度的補償、代償和矯正，將對人的一生可持續(xù)發(fā)展起到極其重要的奠基作用。首先，從人的自然性來看，特殊兒童全面發(fā)展意味著自身的體力和智力都得到充分發(fā)展。其次，從人的社會性來看，特殊兒童全面發(fā)展意味著人與人之間平等與自由關(guān)系的充分發(fā)展。再次，從人的思想性來看，特殊兒童全面發(fā)展意味著自身的思想觀念、精神面貌和道德境界的全面提升。符合倫理精神的學前特殊教育制度可以更有效和更合理地協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系，減少或消除制度變革中必然出現(xiàn)的利益沖突，特殊教育需要一套制度倫理框架來協(xié)調(diào)人們的利益沖突，在特殊教育中，某些制度中內(nèi)含的倫理精神沒有通過具體的制度安排體現(xiàn)出來，制度主體身份的合道德性和其行為的合道德性沒有受到相應(yīng)的倫理質(zhì)詢，要使人人都有良好的倫理素養(yǎng)，唯有將法律規(guī)范內(nèi)化為自身的道德修養(yǎng)。

(三)合理性與規(guī)范性

對一個社會來說，能否在制度中體現(xiàn)道德精神，在很大程度上反映了這個社會的成熟性和進步性，也直接影響著個人道德的進步和提高。對社會成員來說，制度倫理建設(shè)從實踐層面對人們的道德自覺提供著直接而有效的倫理支持和指引。正如鄧小平同志所指出的，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?8］(333)所以說，制度也有好壞、合理不合理之分，問題的關(guān)鍵還是要訴諸制度倫理?！翱鞓沸腋５纳?，才是我們經(jīng)濟、社會發(fā)展的最高目標，尤其是最大多數(shù)人的最大快樂，應(yīng)該成為我們立法和道德的基礎(chǔ)，為最廣大的人民謀幸福，應(yīng)該成為我們最高的宗旨和法則?！保?9］讓每一個適宜教育的殘疾人都能接受必要的特殊教育，使其本身潛能得到發(fā)展，從而獲得融入社會的通行證，獲得高質(zhì)量的生活，是發(fā)展特教事業(yè)的基本目標。如何使特殊教育的軟硬件得到完善，在制度倫理的建設(shè)中，制定面向全體殘疾學生的普及性政策，不僅要有遠景的展望，而且要有近期的目標，不僅要有很高的認識，而且要有切實的舉措，制度倫理建設(shè)通過制度內(nèi)含的價值觀念、倫理精神引導人們的行為，整合人們的德性，為實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展提供越來越具有道德理性的思想價值體系。

建立規(guī)范特殊教育的制度體系，應(yīng)根據(jù)特殊教育發(fā)展的需要，緊緊圍繞公正合理的倫理要求來安排制度設(shè)計的程序、內(nèi)容和運行的規(guī)則。修訂原有教育法律制度的不足，制定符合時代需求的特殊教育法律制度，盡量避免對權(quán)利界限表達的模糊性，對各種教育權(quán)利邊界進行清晰的規(guī)定，達成合理性與規(guī)范性的統(tǒng)一?！罢x所關(guān)注的是法律規(guī)范和制度安排的內(nèi)容、它們對人類的影響以及它們在增進人類幸福與文明建設(shè)方面的價值?！保?0］(252，318)建立一套規(guī)范行政活動的制度化體系，使特殊教育的各種立法和決策充分考慮特殊兒童的特殊性，使不同群體的利益要求在制度上得到表達和維護。從政策和法律法規(guī)層面保證特殊兒童與普通兒童一樣具有同等的法律地位和享有平等的權(quán)利，尋求各方主體利益之間的平衡，充分發(fā)揮其制度的潛在優(yōu)勢，需要我們對每一種制度進行具體的科學、合理設(shè)計，同時要在遵循一定原則的基礎(chǔ)上，以公平、公正、合理為原則加強制度創(chuàng)新。

在制度內(nèi)容方面，設(shè)計出的制度對任何人權(quán)利和義務(wù)安排必須對等，我國特殊教育在立法和決策時，要保證制度所涉及的社會成員都在制度面前一律平等，不允許一部分人比另一部分人擁有更多的權(quán)利。在制度運行規(guī)則方面，制度運行程序的設(shè)計和安排要有利于所有的社會成員，特別是社會的弱勢群體能夠?qū)崿F(xiàn)自己的權(quán)益，從而推動特殊教育的發(fā)展，使特殊教育在道德踐行方面越來越有法可依、有制度可循。這就要求政府在制定與實施特殊教育發(fā)展規(guī)劃時，為特殊教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供根本保證。要保證制度運行程序的設(shè)計和安排有利于所有的社會成員，特別特殊兒童能夠?qū)崿F(xiàn)自己的權(quán)益。防止制度執(zhí)行者濫用制度或不作為，使違規(guī)者侵害他人利益的行為能夠得到公正的處罰。目前，我國每年在特殊教育領(lǐng)域所頒布的大量法規(guī)、政府條例、規(guī)章制度，一方面使人們在社會生活過程的道德踐行越來越有法可依、有制度可循。另一方面，制度倫理規(guī)范發(fā)揮作用時，相互之間缺乏協(xié)調(diào)性。判斷一個行為是否合倫理，不在于行為者自己的最大幸福，而在于全體人員的最大幸福。

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