丁 杰

（湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411201）

1997年，中華人民共和國恢復(fù)對香港行使主權(quán)，成功地實踐了“一國兩制”的偉大構(gòu)想，開創(chuàng)了一國之內(nèi)不同社會制度、法律制度共存之先河，得到了包括香港同胞在內(nèi)的全國人民的衷心擁護(hù)和國際社會的普遍好評，為實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一創(chuàng)造了寶貴的經(jīng)驗。1999年對澳門行使主權(quán)的恢復(fù)又是這一制度的有力實踐。按照香港基本法和澳門基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)保持原有的制度長期不變，實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和審判權(quán)。香港、澳門兩個特別行政區(qū)高度自治權(quán)的成功實踐表明，我國在特別行政區(qū)管理方面高瞻遠(yuǎn)矚，進(jìn)一步驗證了不同社會制度下國家的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展，為實現(xiàn)祖國的最終統(tǒng)一提供了有力依據(jù)，同時也積累了許多寶貴的經(jīng)驗。

一、高度自治權(quán)的基本內(nèi)容和特征

《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》都在第二條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權(quán)特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治、享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)”。這就是特別行政區(qū)實行高度自治的基本內(nèi)容。從法理上講，“高度自治”是一個相對范疇，盡管它描述的是特別行政區(qū)所享有的權(quán)力性質(zhì)、范圍和程度，但在單一制體制下，特別行政區(qū)的權(quán)力與中央的權(quán)力是一個有機(jī)整體，“高度自治”是相對于中央的權(quán)力來講的，同時也映射了中央的權(quán)力。

（一）行政管理權(quán)

在傳統(tǒng)的單一制體制下，中央政府通常掌握了大量的行政管理權(quán)，地方政府往往只是被動地執(zhí)行中央的有關(guān)政策和命令。香港和澳門特別行政區(qū)根據(jù)“一國兩制”、“高度自治”的原則，由中央人民政府授權(quán)享有行政管理權(quán)?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第16條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)，依照本法的有關(guān)規(guī)定自行處理香港特別行政區(qū)的行政事務(wù)”。澳門特別行政區(qū)也有同樣的規(guī)定?；痉]有采用列舉的方法詳細(xì)開列特別行政區(qū)享有哪些方面的行政事務(wù)管理權(quán)，這是因為行政事務(wù)的范圍非常廣泛，幾乎涵蓋了社會生活的方方面面，是很難列舉清楚、列舉完全的。然而政府對行政事務(wù)的管理又是不能有漏洞的，所以基本法在第16條中先概括地規(guī)定特別行政區(qū)享有行政事務(wù)管理權(quán)，這樣就使得特別行政區(qū)政府在出現(xiàn)新的社會事務(wù)時不至于由于基本法沒有授權(quán)而無所作為、導(dǎo)致“權(quán)力真空”和社會混亂。

（二）立法權(quán)

特別行政區(qū)享有的立法權(quán)雖然在性質(zhì)上也屬于中國地方立法的一種，但是和上述中國內(nèi)地一般地方立法十分不同。根據(jù)“一國兩制”的原則，特別行政區(qū)保留原有的法律制度基本不變，全國性法律除非有明文規(guī)定，不在特別行政區(qū)實施，因而特別行政區(qū)的立法權(quán)是實實在在的，是創(chuàng)新的，而不僅僅是執(zhí)行性的。

與特別行政區(qū)享有的立法權(quán)有關(guān)的另一個問題是對于在特別行政區(qū)實施的全國性法律，要由特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)刈孕泄蓟蛘吡⒎▽嵤?，而不是由中央直接在?dāng)?shù)毓紝嵤@也是對特別行政區(qū)立法權(quán)的尊重。至于在特別行政區(qū)實施的全國性法律，《基本法》在其附件三已有明確的列舉。雖然全國人大常委會在征詢其所屬的基本法委員會的意見后，可以對附件三的法律作出增減，但所有列入附件三、在特別行政區(qū)實施的全國性法律，都必須嚴(yán)格限制于國防、外交和其他不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律，因此這些法律在特別行政區(qū)的實施不會影響特別行政區(qū)立法權(quán)的行使。

（三）獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)

特別行政區(qū)政府對國防、外交等國家行為無管轄權(quán)，因此特別行政區(qū)法院對涉及國防、外交等國家行為的法律事務(wù)也就不應(yīng)有管轄權(quán)。香港、澳門基本法都對這種無權(quán)管轄的行為作了具體規(guī)定。

根據(jù)“一國兩制”的方針，司法權(quán)屬于特別行政區(qū)自治權(quán)的重要內(nèi)容之一?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第19條規(guī)定的獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)中的“獨(dú)立”的涵義不僅是指獨(dú)立于特別行政區(qū)內(nèi)的其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人，而且更重要的是獨(dú)立于中央和內(nèi)地，即特別行政區(qū)成立后，中央不干預(yù)特別行政區(qū)的司法，特別行政區(qū)法院除繼續(xù)保持本地原有法律制度和原來對法院審判權(quán)所作的限制外，對特別行政區(qū)所有的案件均有管轄權(quán)。

獨(dú)立司法權(quán)的一個重要內(nèi)容和重要特征是特別行政區(qū)享有終審權(quán)。其實世界各國憲法都把司法終審權(quán)賦予本國的最高法院，這是一國司法統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。即使在英國統(tǒng)治下的香港法院也從來沒有享受過終審權(quán)，而澳門以前的司法對葡萄牙的依賴性更強(qiáng)。但是，中國恢復(fù)對香港和澳門地區(qū)行使主權(quán)、成立特別行政區(qū)后，并沒有把司法終審權(quán)收歸中央行使，而是授予特別行政區(qū)行使?？梢?，特別行政區(qū)的司法權(quán)是十分完整而獨(dú)立的。香港、澳門兩個特別行政區(qū)均設(shè)立了自己的終審法院來行使終審權(quán)，而特別行政區(qū)的其他一般法院則行使一般的司法權(quán)。需特別指出的是，司法權(quán)的獨(dú)立還包括其與最高人民法院、最高人民檢察院無隸屬或業(yè)務(wù)關(guān)系。

（四）自行處理有關(guān)對外事務(wù)的權(quán)力

這也是特別行政區(qū)擁有的高度自治權(quán)的內(nèi)容之一。香港和澳門地區(qū)是東西方文化薈萃交融的地方，兩個地區(qū)成功的一個重要原因就是它們是對全世界開放的社會，因此要維持其經(jīng)濟(jì)文化的繁榮和國際地位，就必須授權(quán)香港、澳門特別行政區(qū)以一定的自行處理對外事務(wù)的權(quán)利。為此，特別行政區(qū)有權(quán)依照《基本法》的規(guī)定或經(jīng)中央人民政府授權(quán)自行處理有關(guān)經(jīng)濟(jì)文化等的對外交往事務(wù)，這是其自治權(quán)的一個重要方面。

綜上所述，可以看出我國特別行政區(qū)高度自治權(quán)具有幾個方面的特征。第一，高度自治權(quán)的授權(quán)性。香港和澳門基本法都是全國人大制定的，特別行政區(qū)地方國家機(jī)構(gòu)因基本法的規(guī)定而享有有關(guān)職權(quán)。沒有基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)地方國家機(jī)構(gòu)沒有任何權(quán)力可言。第二，高度自治權(quán)的依法性。指特別行政區(qū)地方國家機(jī)構(gòu)行使高度自治范圍內(nèi)的權(quán)力，必須在內(nèi)容和程序上符合基本法和特別行政區(qū)的法律。第三，特別行政區(qū)高度自治權(quán)的相互制衡性。通過對權(quán)力的分類和分配，明確中央國家機(jī)關(guān)和特別行政區(qū)機(jī)關(guān)的職能和執(zhí)掌，各司其職；同時，有關(guān)特別行政區(qū)的權(quán)力雖然含行政、立法、司法三類，但屬于行政權(quán)的國防、外交等事務(wù)由中央管理，立法權(quán)又受到全國人大常委會備案權(quán)的約束，因此包含一定的權(quán)力的制衡關(guān)系。

二、高度自治權(quán)對我國單一制國家結(jié)構(gòu)的影響

過去我們對單一制的理解十分片面，把它等同于中央高度集權(quán)制，認(rèn)為單一制下中央必須盡可能多地把權(quán)力集中起來，這些權(quán)力不僅包括外交權(quán)、國防權(quán)、地方政府組織權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)等應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一行使的權(quán)力，而且包括一系列經(jīng)濟(jì)、文化、社會等十分具體的事務(wù)也要集中到中央統(tǒng)一管理?！耙粐鴥芍啤钡奶岢雠c實施、特別行政區(qū)建置的設(shè)立、高度自治權(quán)的授予，極大地改變了我們對單一制的理解，進(jìn)一步充實了我國單一制的內(nèi)容，使我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式更加豐富。

就高度的自治權(quán)而言，它的原始權(quán)力還是歸于中央的，來源于中央的授權(quán)，它仍是一種地方權(quán)力的性質(zhì)，它的合法性是來源于中央的。至于中央與地方的關(guān)系可以多種多樣，地方權(quán)力的大小也是可以十分不同的。《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》都在總則規(guī)定：“香港、澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”、“全國人民代表大會授權(quán)香港、澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)”、“香港、澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”。這些規(guī)定明確了香港、澳門特別行政區(qū)的法律地位，表明香港、澳門特別行政區(qū)處于國家的完全主權(quán)之下。正是如此，特別行政區(qū)高度自治權(quán)的權(quán)力雖大，甚至超過聯(lián)邦制國的成員邦，但是它仍然沒有改變中國的性質(zhì)，沒有改變我國國家結(jié)構(gòu)形式，我國仍然是單一制的國家，總的國家結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生變化，只是更進(jìn)一步發(fā)展完善了單一制的理論與實踐，擴(kuò)大了單一制的包容性，豐富了其內(nèi)容。這是世界上任何一個實行單一制的國家中所沒有的，由此形成了具有中國特色的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。

三、我國特別行政區(qū)高度自治權(quán)的完善

（一）強(qiáng)化中央對特別行政區(qū)高度自治權(quán)的保障

特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是中央授予的，中央不能也不會隨意收回或限制，相反，中央為特別行政區(qū)高度自治權(quán)的實現(xiàn)，提供了多層次的保障。一是法律保障。憲法對香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)作了具有最高法律效力的保障。憲法是國家的根本大法，是香港、澳門特別行政區(qū)基本法的立法依據(jù)?；痉ㄙx予特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，是我國政府在特別行政區(qū)貫徹和落實“一國兩制”方針的具體體現(xiàn)，也是中央權(quán)力行使的基本界限，中央負(fù)責(zé)管理限于體現(xiàn)國家主權(quán)的事務(wù)。二是組織上的保障。全國人大在通過兩部基本法的同時，決定在基本法實施時，分別設(shè)立全國人民代表大會常務(wù)委員會香港特別行政區(qū)基本法委員會和澳門特別行政區(qū)基本法委員會?；痉ㄎ瘑T會的任務(wù)是就基本法中部分特殊法條的實施問題進(jìn)行研究，并向全國人大常委會提供咨詢性意見，對特別行政區(qū)高度自治權(quán)的行使起到重要的保障作用。三是人事上的保障?！案廴酥胃邸薄ⅰ鞍娜酥伟摹笔且浴耙粐鴥芍啤狈桨附鉀Q香港、澳門問題的具體政策，是中央在香港問題上一貫奉行的基本立場?！案廴酥胃邸薄ⅰ鞍娜酥伟摹钡臉?biāo)準(zhǔn)必須是以愛國者為主體的香港人、澳門人來治理香港。愛國者的標(biāo)準(zhǔn)是：尊重自己的民族、誠心誠意地?fù)碜o(hù)祖國恢復(fù)行使對香港、澳門的主權(quán)、不損害香港、澳門的繁榮與穩(wěn)定?！案廴酥胃邸?、“澳人治澳”保證了中央授予的高度自治權(quán)掌握在香港永久性居民手中。因此在法律、組織、人事上加強(qiáng)保障，就能保證中央在基本法規(guī)定的范圍內(nèi)行使其職權(quán)，而不超越其規(guī)定，以及凡屬高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)，都由香港、澳門特別行政區(qū)自己管理，中央不加干預(yù)，即香港、澳門特別行政區(qū)自治權(quán)的“不受干預(yù)性”，同時，充分表明了香港、澳門特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)是真實的、可信的。

（二）完善中央對特別行政區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督

一是完善行政權(quán)的監(jiān)督。特別行政區(qū)行政長官依照法律對中央人民政府負(fù)責(zé)。特別行政區(qū)政府的編制和提出的財政預(yù)算、決算案，以及特別行政區(qū)在外國設(shè)立經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易機(jī)構(gòu)，都須報中央人民政府備案。中央有權(quán)依照基本法的規(guī)定認(rèn)定特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否超越了基本法的授權(quán)范圍。

二是完善立法權(quán)的監(jiān)督。特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律須報全國人大常委會備案。全國人大常委會在征詢基本法委員會的意見后，如認(rèn)為特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。特別行政區(qū)對基本法提出的修改議案，須經(jīng)特別行政區(qū)的全國人大代表2/3多數(shù)、特別行政區(qū)立法會全體議員2/3多數(shù)和特別行政區(qū)行政長官同意后，交由特別行政區(qū)出席全國人大的代表團(tuán)向全國人大提出。行政長官的產(chǎn)生辦法如需修改，須報全國人大常委會批準(zhǔn)。立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序如需修改，在特別行政區(qū)獲得同意后，須報全國人大常委會備案。

三是完善司法權(quán)的監(jiān)督。特別行政區(qū)法院在審判活動中所適用的法律，必須是基本法、不與基本法相抵觸的香港、澳門地區(qū)原有法律和特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。特別行政區(qū)法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應(yīng)嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行審理，其中對涉及基本法的法律解釋必須提請全國人大常委會對有關(guān)條款作出解釋。特別行政區(qū)終審法院法官和高等法院首席法官的任免須報全國人大常委會備案。在中央人民政府的協(xié)助或授權(quán)下，特別行政區(qū)政府才可與外國就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排。總之，中央對特別行政區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督，是“一國兩制”的必然要求。因此，完善監(jiān)督，并不是對特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的妨礙，而恰恰是為了使其依照基本法的規(guī)定，更好地在維護(hù)國家主權(quán)的基礎(chǔ)上行使高度自治權(quán)。

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